III CSK 32/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CSK 32/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 grudnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący)

SSN Dariusz Dończyk

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie

przeciwko J. Z. i L. K. i B. sp. z o.o. w W.

o stwierdzenie nieważności umowy,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 13 grudnia 2013 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 6 lipca 2012 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od powoda na rzecz

pozwanej L. K. i B. sp. z o.o. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta)

zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym przez powoda - Ministra Spraw Wewnętrznych wyrokiem

z dnia 6 lipca 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od wyroku Sądu

Okręgowego z dnia

4 listopada 2010 r., w którym Sąd ten oddalił powództwo

wniesione przeciwko J. Z. i L. K. i B. Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności umowy.

W sprawie tej ustalono co następuje.

W dniu 4 grudnia 2007 r. Pozwana L. K. i B. Sp. z o.o. nabyła od pozwanej J.

Z. prawo własności nieruchomości składającej się z działki nr 10 o powierzchni 1,73

ha, położonej w miejscowości P., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę

wieczystą […].

Pozwana Spółka jest cudzoziemcem w rozumieniu ustawy z dnia 24 marca

1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W akcie notarialnym

obejmującym sprzedaż przedmiotowej nieruchomości wskazano, że zgodnie

z miejscowym

planem

zagospodarowania

przestrzennego

Gminy

M. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. nr VII 36/06 z dnia 13 lipca 2006 r.,

ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa […] nr 223, poz. 2531,

nieruchomość ta znajduje się na terenach oznaczonych na planie symbolem S12acu R/P - potencjalne tereny eksploatacji powierzchniowej.

Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Gminy M. wynika, że działki nr 9 i 10 położone we wsi P. znajdują się na terenach

oznaczonych w planach S 12 - acu R/P - potencjalne tereny eksploatacji

powierzchniowej, co do których ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe dotychczasowy sposób użytkowania (tereny rolne); 2) przeznaczenie uzupełniające

- zieleń śródpolna, ścieżki, drogi, parking, drogi dojazdowe do pól, urządzenia

infrastruktury technicznej związanej z przyszłą eksploatacją kopalni; 3) zasady

zagospodarowania terenów: a) zakaz inwestycji, które uniemożliwiałyby w

przyszłości eksploatacje powierzchniową kopalni. Przedmiotowa działka znajduje

się w pobliżu należącej do pozwanej Spółki kopalni. Z zaświadczenia UG w M. z

dnia 29 września 2008 r. wynika, że działka ta jest wykorzystywana w sposób

rolniczy.

Powództwo a następnie apelacja zostały oddalone. W wyniku skargi

kasacyjnej strony powodowej, Sąd Najwyższy stwierdził nieważność postępowania

w zakresie rozprawy apelacyjnej z dnia 30 marca 2011 r. i znosząc w tym zakresie

postępowanie, uchylił wyrok Sądu drugiej instancji przekazując mu sprawę do

ponownego

rozpoznania.

Ponownie

rozpoznający

sprawę

Sąd

Apelacyjny

wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. apelację powoda oddalił.

Sąd Apelacyjny zauważył, że ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu

nieruchomości przez cudzoziemców (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758

ze zm.) nie podaje legalnej definicji nieruchomości rolnej na użytek tej ustawy,

a jedynie w art. 1a ust. 6 nakłada na nabywcę nieruchomości rolnej obowiązek

dochowania także warunków przewidzianych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r.

o kształtowaniu ustroju rolnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.).

Artykuł 2 pkt 1 tej ostatniej ustawy, odsyłając do definicji nieruchomości rolnej

zawartej w k.c. dodaje, że nie są nieruchomościami rolnymi, nieruchomości

położone

na

obszarach

przeznaczonych

w

planach

zagospodarowania

przestrzennego na cele inne niż rolne.

Tego dodatkowego określenia nie zawiera przepis art. 46 1 k.c. Nie oznacza

to jednak, że oba przepisy podają różne definicje nieruchomości rolnej. Analizując

przepisy innych ustaw dotyczących nieruchomości rolnych, w szczególności ustawy

z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Sąd Apelacyjny stwierdził, że wykładnia systemowa pojęcia nieruchomości rolnej

zawartego w k.c. doprowadza do tego samego efektu co wykładnia literalna

przepisu art. 2 pkt. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ponadto Sąd

Apelacyjny zwrócił uwagę, że pojęcie nieruchomości rolnej jest kategorią prawną,

a nie faktyczną. Zatem proponowana przez powoda wykładnia art. 46 1 k.c., według

której określone w zatwierdzonym uchwałą rady gminy planie zagospodarowania

przestrzennego nieruchomości mają przeznaczenie inne niż rolne, nie pozbawia jej

takiego charakteru, oznaczałoby - wbrew prawnemu rozumieniu tego pojęcia,

że dopiero z chwilą faktycznego przystąpienia do zagospodarowania takiej działki

zgodnie z planem, nieruchomość utraciłaby charakter rolny. Tego rodzaju ujęcie

przekreślałoby sens i znaczenie ustawy o planowaniu i zagospodarowania

przestrzennym. W związku z tym brak jest jurydycznych podstaw do przyjęcia

jakoby istniały odmienne pojęcia nieruchomości rolnej na gruncie k.c. i ustawy

o kształtowaniu ustroju rolnego.

Druga istotna kwestia natury prawnej w tej sprawie to ocena czy

rzeczywiście według postanowień powołanej w akcie notarialnym uchwały Rady

Gminy M. z dnia 13 lipca 2006 r., nieruchomość objęta umową z dnia 4 listopada

2007 r. nie miała charakteru nieruchomości rolnej. W świetle postanowienia tej

uchwały dotyczącego zasad zagospodarowania zakazującego inwestycji, które

uniemożliwiałyby w przyszłości eksploatacje powierzchniową kopalin (k. 9 pkt. 3

wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy

M.) oraz postanowienia o przeznaczeniu tego terenu pod przyszłą eksploatacje

kopalin i przeznaczenia go także pod zieleń, ścieżki, drogi, parking, drogi

dojazdowe do pól i urządzenia infrastruktury technicznej związanej z przyszłą

eksploatacją kopalin, w ocenie Sądu Apelacyjnego sporna nieruchomość z chwilą

wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 lipca 2006 r.

przestała być nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 k.c.

Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane

w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem,

chyba że w tym planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Właśnie

w

kontekście

brzmienia

powołanego

przepisu

należy

rozumieć

postanowienia o dotychczasowym sposobie użytkowania - jako tymczasowy

sposób zagospodarowania tego gruntu, tym bardziej - na co zwracano już uwagę,

że zakazane są inwestycje, które uniemożliwiałyby w przyszłości eksploatacje

powierzchniową kopalin. Wobec tego rolnicze wykorzystywanie gruntu, który

w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na

inne niż rolne cele nie oznacza, że nieruchomość taka jest nadal nieruchomością

rolną.

W skardze kasacyjnej powód zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego

przez błędną wykładnię art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 roku

o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w związku z art. 46 1 kodeksu

cywilnego oraz w związku z § 2 pkt 5 lit. c) i § 61 pkt 2 uchwały nr VI1/38/06 Rady

Gminy M. z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. […] nr 223, poz. 2531)

i

w

konsekwencji

przyjęcie,

iż

nieruchomość

będąca

przedmiotem

zakwestionowanej umowy nie stanowi „nieruchomości rolnej", a tym samym jej

nabycie nie wymagało zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych; 2)

naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 pkt 1

ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez

cudzoziemców i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 6 ust. 1

w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu

nieruchomości

przez

cudzoziemców,

co

skutkowało

przyjęciem,

iż zakwestionowana umowa sprzedaży nie jest nieważna.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Kontrola nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnej, przewidziana

w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ma wyraźnie

charakter tymczasowy, co wynika jednoznacznie z art. 8 ust.2 pkt 1 tej ustawy.

Zgodnie z powołanym przepisem, uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemca,

będącego obywatelem lub przedsiębiorcą państw – stron umowy o Europejskim

Obszarze Gospodarczym albo Konfederacji Szwajcarskiej jest wymagane tylko

w okresie 12 lat od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Z takim

tymczasowym charakterem wymogu uzyskania zezwolenia wyraźnie koresponduje

art. 1a pkt 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w którym

ustawodawca przewidział, że nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca

następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r.,

o kształtowaniu ustroju rolnego. Zapewne w celu podkreślenia, że zezwolenie nie

będzie

wymagane

dla

nieruchomości,

które

w

miejscowym

planie

zagospodarowania są przeznaczone do prowadzenia na nich innej niż rolnicza

działalności,

ustawodawca

odsyła

w

powołanym

przypisie

do

ustawy

o kształtowaniu ustroju rolnego. Przepis art. 2 tej ustawy przewiduje zaś, że przez

nieruchomość rolną należy rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu

cywilnego,

z

wyłączeniem

nieruchomości

przeznaczonych

w

planach

zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze. Odesłanie w zakresie

definicji nieruchomości rolnej do wspomnianego przepisu tworzy regulację

wewnętrznie spójną i logiczną. Skoro bowiem wymóg zezwolenia na nabycie

nieruchomości rolnej przez cudzoziemca ma trwać tylko do 2016 r. to w sytuacji,

gdy

określona

nieruchomość

ma

zgodnie

z

planem

zagospodarowania

przestrzennego utracić taki charakter w przyszłości, brak racjonalnych powodów,

aby takiego zezwolenia wymagać od cudzoziemca. Niewątpliwie wynegocjowane

w procesie

akcesyjnym

czasowe

wyłączenie

nieruchomości

rolnych

ze

swobodnego obrotu w ramach Unii dotyczyć ma gruntów, które są i zgodnie

z planami

zagospodarowania

przestrzennego

będą

w

dalszym

ciągu

wykorzystywane na cele produkcji rolniczej.

Wbrew odmiennej opinii skarżącego, proponowana przez niego wykładnia

przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i ustawy

o kształtowaniu ustroju rolnego nie ma żadnego oparcia w wykładni literalnej tych

przepisów, ani nie przemawiają za nią żadne względy celowościowe. Skoro bowiem

ustawodawca w art. 1a pkt 6 odsyła do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to

nie można twierdzić, że nie odesłał w ten sposób do art. 2 ust.1 tej ustawy. Wręcz

przeciwnie mając na uwadze czasowy charakter obowiązku uzyskania zezwolenia

na nabycie nieruchomości rolnej to właśnie przede wszystkim odesłanie dotyczy

właśnie tego przepisu. W sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania

przestrzennego

a

więc

lokalne

prawo

krajowe

nie

zamierza

określonej

nieruchomości traktować jako przeznaczonej na cele produkcji rolnej, to z jakiego

powodu mamy utrudnić cudzoziemcowi, który chce nabyć tę nieruchomość dla

prowadzenia na niej działalności zgodnej z tym planem. Jeszcze raz należy

powtórzyć, że proponowana przez skarżącego wykładnia przepisów ustawy

o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i ustawy o kształtowaniu ustroju

rolnego nie znajduje żadnego oparcia w literalnej i systemowej wykładni tych

przepisów i jest sprzeczna z celem regulacji zawartej w tych ustawach. Nie można

wymagać od cudzoziemca zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej, jeżeli

ustawa, która taki obowiązek przewiduje odsyła do ustawy o kształtowaniu ustroju

rolnego, zgodnie z którą określona nieruchomość jako przeznaczona w planie

zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż produkcja rolna nie jest już

nieruchomością rolną. Wymaganie w takiej sytuacji zezwolenia od cudzoziemca

ma 8charakter

szykany,

utrudniającej

mu

prowadzenie

działalności

na

nieruchomości, na której obywatel polski taką działalność może prowadzić.

Szczególnie widoczne jest to w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, gdy

nabywana nieruchomość ma być wykorzystana do prowadzenia eksploatacji

znajdujących się na niej surowców. Działalność taka wymaga czasu na

przygotowanie wydobycia i utrudnianie nabycia nieruchomości, na której ma być

ono prowadzone, skoro i tak w 2016 roku cudzoziemiec będzie mógł ją nabyć, nie

ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, a może także przynosić wymierne szkody

dla zagranicznego przedsiębiorcy i w konsekwencji Skarbu Państwa.

Mając na względzie, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się

nieuzasadnione Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814 k.p.c., orzekł jak

w sentencji.

es