III CSK 219/11 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CSK 219/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 marca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Dariusz Dończyk

w sprawie z powództwa W. sp. z o.o. w L.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 8 marca 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 15 marca 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia

o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Strona powodowa – W. spółka z o.o. domagała się zasądzenia od Skarbu

Państwa – Wojewody X. kwoty 251.825,19 zł tytułem odszkodowania za szkodę

wyrządzoną jej w związku z wydaniem wadliwego postanowienia z dnia 31

października 2008 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Starosty N. z dnia

5 lutego 2007 r., zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej pozwolenia na

budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w K.

przy

ul.

P. Postanowienie

to

zostało

następnie

uchylone

odpowiednim

postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009 r.

Sąd Okręgowy zasądził od pozwanego dochodzoną należność, dokonując

następujących ustaleń faktycznych.

Starosta N. decyzją z dnia 5 lutego 2007 r. zatwierdził projekt budowy i wydał

pozwolenie na budowę dla pierwotnego inwestora budynku mieszkalnego

wielorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazu, miejscami postojowymi dla

samochodów i oświetleniem nieruchomości. Uprawnienia wynikające z tej decyzji

zostały następnie przeniesione na mocy decyzji z dnia 15 maja 2007 r. na rzecz

innego inwestora, tj. powoda w niniejszej sprawie. Orzeczenie to zostało zmienione

trzema,

kolejnymi

decyzjami

na

wniosek

powoda

(inwestora).

W

toku

prowadzonych prac budowlanych strona powodowa została powiadomiona

(pismem z dnia 30 października 2008 r.) o wszczęciu z urzędu postępowania

administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia 5

lutego 2007 r. Postanowieniem z dnia 31 października 2008 r. Wojewoda orzekł z

urzędu o wstrzymaniu wykonania wspomnianej decyzji Starosty N., wskazując,

że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1

k.p.a. Postanowienie z dnia 31 października 2008 r. zostało zaskarżone przez

powoda

zażaleniem,

powód

wystąpił

także

z

wnioskiem

do

Wojewody

o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 31 października 2008 r. W dniu

12 grudnia 2008 r. wydana została decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność

decyzji z dnia 5 lutego 2007 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa

(zwłaszcza wskazanych w niej przepisów prawa budowlanego). Strona powodowa

wniosła odwołanie od decyzji z dnia 12 grudnia 2008 r. do Głównego Inspektora

Nadzoru Budowlanego (GINB). Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009 r. GINB

uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 31 października 2008 r., wstrzymujące

wykonanie decyzji z dnia 5 lutego 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia

16 stycznia 2009 r. wyrażono stanowisko, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia

31 października 2008 r. nie wskazano żadnych przepisów prawa, które mogłoby

prowadzić do stwierdzenia tego, że decyzja z dnia 5 lutego 2007 r. została

dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie

wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia (z 31 października 2008 r.)

zostało umorzone jako bezprzedmiotowe ze względu na wydanie przez Wojewodę

decyzji z dnia 12 grudnia 2008 r. Ostatecznie decyzją z dnia 2 października 2009 r.

uchylono decyzją z dnia 12 grudnia 2008 r. i odmówiono stwierdzenie decyzji z dnia

5 lutego 2007 r., tj. decyzji umożliwiającej powodowi podjęcie prac budowlanych na

nieruchomości.

W wyniku wydania postanowienia z dnia 31 października 2008 r.

(o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 5 lutego 2007 r.), doszło w dniu

19 listopada

2008

r. do faktycznego

wstrzymania

prac budowlanych

na

nieruchomości, w tym dniu doręczono powodowi kwestionowane postanowienie,

a nadzór budowlany zakazał dokonywania jakichkolwiek dalszych prac, w tym –

czynności zabezpieczających rozpoczęte i niedokończone roboty. Prace budowlane

zostały podjęte po przerwie w dniu 26 stycznia 2009 r.

Ustalając wysokość odszkodowania, Sąd Okręgowy ustosunkował się do

kilku zgłoszonych przez stronę powodową pozycji, które mogły składać się na

rozmiar wyrządzonej mu szkody w wyniku wykonania postanowienia z dnia

31 października 2008 r. Rozmiar tego uszczerbku określił na kwotę odpowiadającą

kwocie dochodzonej w pozwie.

Sąd Apelacyjny oddalił apelację strony pozwanej, podzielając ustalenia

faktyczne Sądu pierwszej instancji. Źródłem wyrządzonej powodowi szkody było

postanowienie z dnia 31 października 2008 r., stanowiło ono rozstrzygnięcie

nieostateczne, niezaskarżalne i przysługiwała mu cecha skuteczności z datą

doręczenia stronie powodowej jako inwestorowi. Wniosek powoda o wstrzymanie

wykonania postanowienia nie został uwzględniony. Wadliwość prawna tego

postanowienia

wynika

z

treści

rozstrzygnięcia

nadzorczego.

Podstawą

odpowiedzialności Skarbu Państwa – Wojewody jest art. 417 k.c.; taką

odpowiedzialność można przyjąć wyjątkowo, gdy orzeczenie nieostateczne narusza

w sposób rażący prawo, a wadliwe postanowienie z dnia 31 października 2008 r.

ma te cechy.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, wadliwe postanowienie spowodowało

przerwanie budowy, nastąpiła wówczas konieczność utrzymania i ochrony placu

budowy, potrzeba dotrzymywania umów zawartych z instytucjami finansowymi

i wykonawcami robót. Strona powodowa wykazała wysokość poniesionych strat;

pozostają one w związku przyczynowym z wydaniem wadliwego postanowienia.

Proces inwestycyjny został przesunięty o okres wstrzymania wykonania robót

w związku z natychmiastową wykonalnością postanowienia.

W skardze kasacyjnej strony pozwanej podniesiono zarzuty naruszenia

przepisów prawa materialnego, tj. art. 4171 § 2 k.c., art. 417 § 1 k.c., art. 361 § 1,

§ 2 k.c. oraz art. 481 § 1 k.c. w zw. z art. 369 § 2 k.c. Skarżący domagał się

uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie powództwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma kwestia istnienia

i podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa – Wojewody za szkodę, którą strona

powodowa wiąże z faktem wykonania postanowienia administracyjnego z dnia 31

października 2008 r. Wykonanie tego postanowienia, natychmiast po jego wydaniu,

doprowadziło do wstrzymania inwestycji budowlanej powoda i niemożliwości

kontynuacji robót budowlanych. Roboty te były znacznie zaawansowane, a stronę

powodową łączyły w tym okresie odpowiednie umowy z innymi podmiotami,

zawarte w związku z trwającym procesem inwestycyjnym.

Kwestionowane postanowienie z dnia 31 października 2008 r. zostało

wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Przepis ten upoważnia organ administracji

publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, do wstrzymania

z urzędu wykonania decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo jej wadliwości

w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie NSA i literaturze przyjmuje się,

że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić w każdej fazie postępowania

administracyjnego do czasu wydania decyzji, jednakże organ administracji –

wydając postanowienie na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. – nie przesądza jeszcze

o treści rozstrzygnięcia wydanego w sprawie nieważności decyzji (art. 158 § 1

k.p.a.; zob. np. wyrok N SA z dnia 11 marca 2010 r., I OSK 725/09, nie publ.).

Jeszcze przed wstrzymaniem robót w dniu 19 listopada 2008 r. powód wniósł

zażalenie na postanowienie z dnia 31 października 2008 r., a następnie – już po ich

wstrzymaniu (w dniu 19 listopada 2008 r.) – skierował przeciwko kwestionowanemu

postanowieniu inny środek prawny, tj. wystąpił o wstrzymanie wykonania tego

postanowienia. Złożył także odwołanie od decyzji z dnia 12 grudnia 2008 r., która

stwierdziła nieważność decyzji z dnia 5 lutego 2007 r., obejmującej m.in.

zezwolenie na budowę. Postanowieniem o charakterze nadzorczym (z dnia

16 stycznia 2009 r.) ostatecznie uchylono kwestionowane

postanowienie.

Można zatem stwierdzić, że powód podjął wszystkie, niezbędne środki prawne,

zmierzające do usunięcia prawnych przeszkód w kontynuowaniu wcześniej

rozpoczętej inwestycji na podstawie decyzji z dnia 5 lutego 2007 r.

W literaturze pojawiła się kwestia, czy przepis art. 417 2 § 2 k.c. może mieć

zastosowanie także w sytuacji, w której szkoda została wyrządzona wydaniem tzw.

ostatecznego postanowienia administracyjnego, gdy ustawa przewiduje odpowiedni

tryb stwierdzenia wydawania tych postanowień niezgodnie z prawem (art. 126

k.p.a. odsyła do art. 145 i 156 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie chodzi o szkodę

wyrządzoną w wyniku wykonania postanowienia administracyjnego o wstrzymaniu

wykonania merytorycznej decyzji administracyjnej, przy czym postanowienie takie

było nieostateczne w czasie jego wykonywania, a do tego wykonywania

przystąpiono niezwłocznie po wydaniu. Jeżeli zatem już sam charakter prawny

kwestionowanego

rozstrzygnięcia

nie

pozwala

przyjąć

odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 417 1 § 2 k.c. (wiąże on

bowiem tę odpowiedzialność z „wydaniem ostatecznej decyzji”), to na pewno

otwiera

się

możliwość

przypisania

Skarbowi

Państwa

odpowiedzialności

odszkodowawczej na podstawie ogólnego art. 417 § 1 k.c., przewidującego taką

odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną w wyniku

niezgodnego z prawem

działania przy wykonywaniu władzy publicznej w różnych jego formach prawnych.

W rezultacie należy przyjąć, że Skarb Państwa może odpowiadać na podstawie art.

417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną natychmiast wykonanym postanowieniem

administracyjnym (wstrzymującym wykonanie decyzji o zatwierdzeniu projektu

i zezwoleniu budowlanym, art. 143 i 159 k.p.a.), jeżeli w wyniku wniesienia

zażalenia (przez inwestora zobowiązanego wstrzymać zaawansowane prace

budowlane) zostało ono uchylone jako bezpodstawne i nie doszło ostatecznie do

stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.

Legalność pierwotnego, natychmiast wykonalnego postanowienia została w ten

sposób zweryfikowana w postępowaniu nadzorczym. Przyjęcie odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c. mieści się zatem

w ogólnym modelu tej odpowiedzialności przewidzianej w art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Z przedstawionych względów nie można uznać za trafne zarzuty naruszenia

art. 417 § 1 k.c. i art. 4171 § 2 k.c. Oznacza to przesądzenie zasady

odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego.

2. W pozwie wyszczególniono kilka pozycji, które ostatecznie komponowały

ogólny rozmiar uszczerbku majątkowego powoda. W skardze kasacyjnej strona

powodowa neguje stanowisko Sądu Apelacyjnego, że wskazane pozycje

(określone przez Sąd Okręgowy jako tzw. koszty związane z obsługą budowy)

mogły

stanowić

następstwem

istotnie uszczerbek majątkowy powoda będący normalnym

działania

organu

administracji

(wykonania

kwestionowanego

postanowienia; art. 361 § 1 k.c.).

Należy stwierdzić, że oceny Sądu Apelacyjnego w zakresie konstruowania

więzi przyczynowej między wykonaniem postanowienia z dnia 31 października

2008 r. a przynajmniej niektórymi wyszczególnionymi przez powoda elementami,

nie są dostatecznie przekonywające, cechuje je ogólnikowość i na pewno

wymagałyby poszerzonej analizy prawnej. Pojawienie się niektórych zdarzeń

w okresie trzymiesięcznego przestoju w budowie, spowodowanego wykonaniem

kwestionowanego postanowienia, nie musi świadczyć o istnieniu związku

kauzalnego między tymi zdarzeniami a wykonaniem postanowienia (art. 361 § 1

k.c.). Rzecz jasna, związku tego należy poszukiwać nie między wykonaniem

postanowienia a ogólnie określoną, zbiorczą kategorią tzw. kosztów związanych

z obsługą budowy, lecz między wspomnianym wykonaniem i poszczególnymi

elementami wskazywanymi w pozwie. Chodzi tu przecież o różne postacie

uszczerbków majątkowych.

Sąd Apelacyjny obejmuje odszkodowaniem koszty korzystania z terenu

wydzierżawionego przez powoda od Gminy na podstawie umowy z dnia 22 maja

2007 r., tj. czynsz dzierżawy zapłacony wydzierżawiającemu za okres przestoju

od 19 listopada 2008 r. do 26 stycznia 2009 r.). Z treści umowy dzierżawy wynika,

że chodzi o dzierżawę nieruchomości z przeznaczeniem na cele składowania jako

„zaplecze dla realizowania inwestycji budowlanej”, która była objęta decyzją z dnia

5 lutego 2007 r. (k. 122 i n. akt sprawy). Umowę tę zawarto do końca listopada

2008 r. (§ 1 umowy). Jednocześnie w umowie z wykonawcą (z dnia 28 maja

2007 r.) przewidziano końcowy termin odbioru inwestycji na dzień 20 grudnia 2008

r. Gdyby Sąd Apelacyjny ustalił realność tego pierwotnego terminu, to powstaje

kwestia odpowiedniego skorelowania czasu trwania stosunku dzierżawy i okresu,

w którym

doszło

do

koniecznego

przedłużenia

tego

stosunku

w związku

z wykonaniem postanowienia z dnia 31 października 2008 r. Przynajmniej do dnia

30 listopada 2008 r. powód był zobowiązany do zapłaty czynszu niezależnie od

toczącego się postępowania administracyjnego z udziałem powoda jako inwestora.

Jeżeli Sąd Apelacyjny stwierdził, że w okresie wstrzymania budowy „koszt

odsetek zapłaconych przez powódkę za obsługę kredytu z umowy kredytowej

zawartej z Bankiem” (w październiku 2007 r.) wynosił wskazane kwoty za

poszczególne miesiące, pojawia się zasadnicze pytanie, jaki wpływ miało nagłe

przerwanie cyklu inwestycyjnego powoda (kredytobiorcy) na rozmiar zadłużenia

kredytowego powoda wobec banku. Zwrot rat kapitałowych z odsetkami musiałby

i tak nastąpić niezależnie od postępu wykonywanego przez kredytobiorcę zadania

inwestycyjnego. Nie wyjaśniono też związku zmiany umowy kredytowej w lutym

2009 r. z wykonaniem i konsekwencjami wykonania postanowienia z dnia 31

października 2008 r. Podobne uwagi można sformułować w odniesieniu do

„kosztów odsetek zapłaconych przez powoda z tytułu umowy pożyczki (...)

w okresie wstrzymania budowy” (s. 8 uzasadnienia wyroku).

Do

(z tzw.

wyjaśnienia pozostaje

to, czy

przedłużenie

umowy menażerskiej

menadżerem kontraktu na budowie prowadzonej przy ul. P.) w związku

z wstrzymaniem robót okazało się konieczne, w jakim okresie i czy takie

przedłużenie oznaczało zapłatę dodatkowego wynagrodzenia w relacji do

wynagrodzenia, które otrzymałby kontrahent powoda, gdyby nie doszło do przerwy

w pracach budowlanych.

Wyjaśnienia

wymaga

także

to,

dlaczego

Sąd

Apelacyjny

obciążył

pozwanego kosztami energii elektrycznej za okres „od dnia 16 grudnia 2008 r.”,

skoro dokonanie odbioru końcowego przedmiotu umowy miało nastąpić w dniu 20

grudnia 2008 r. (§ 6 umowy z dnia 28 maja 2007 r.), a oba Sądy stwierdziły

realność takiego terminu zakończenia budowy z racji dotychczasowego jej

przebiegu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w okresie przerwy

w budowie teren był dozorowany przez

ale także

„profesjonalną

firmę ochroniarską”,

dotychczasowy wykonawca budynku prowadził tam stały nadzór.

Powstaje kwestia niezbędności obu tych działalności jednocześnie, skoro doszło do

przerwania robót na ich etapie wykończeniowym.

W związku z tym, że zarzut naruszenia art. 361 § 1 k.c. okazał się

uzasadniony, Sąd Najwyższy – przesądzając odpowiedzialność odszkodowawczą

pozwanego na podstawie art. 417 § 1 k.c. – uchylił zaskarżony wyrok i sprawę

przekazał Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania (art. 398 15 § 1

k.p.c.).