III CSK 143/07 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CSK 143/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 22 listopada 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Zbigniew Kwaśniewski

w sprawie z powództwa J. U.

przeciwko Skarbowi Państwa […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 22 listopada 2007 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 24 listopada 2006 r.,

uchyla

zaskarżony

wyrok

i

przekazuje

sprawę

Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. Sąd Okręgowy w K. zasądził od Skarbu

Państwa – Ministra Skarbu Państwa na rzecz powoda 639 863 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia 4 października 2004 r., oddalił powództwo o odsetki liczone od

2 lipca 2003 r. i orzekł o kosztach procesu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że J. U. była właścicielką nieruchomości

położonej w B. przy ul. 3 Maja, która składała się z murowanego domu o

powierzchni 180 m2 i ogrodu warzywno-kwiatowego o powierzchni 700 m2.. J. U.

wyjechała do Polski po zakończeniu drugiej wojny światowej. Spadek po niej nabył

syn W. U. Powód jest jednym ze spadkobierców W. U.

Mąż J. U. i jej spadkobiercy bezskutecznie podejmowali próby uzyskania

zwrotu wartości pozostawionej w B. nieruchomości. Dnia 8 czerwca 2001 r. powód

uzyskał zaświadczenie uprawniające go do ekwiwalentu w wysokości 858 403 zł.

Biorąc udział w dwóch przetargach, nabył nieruchomość za 205 000 zł i działkę

rekreacyjną za 13 540 zł , które zbył odpowiednio za 55 000 zł i 5850 zł. Powód

złożył także ofertę kupna działki w Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Została ona

jednak zwrócona, a przetarg – odwołany „z uwagi na omówienie wchodzących

przepisów dotyczących sprzedaży nieruchomości”. Później został ogłoszony na tę

działkę przetarg ograniczony, z wyłączeniem m. in. zabużan. W grudniu 2001 r.

Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast poinformował powoda, że osoba

dysponująca „pieniądzem zabużańskim” może nabyć dwie nieruchomości.

Z 48 099 wniosków o wydanie zaświadczeń, które uprawniają do uzyskania

ekwiwalentu za mienie zabużańskie, zostało załatwionych 4 138 wniosków (8,6 %).

Łączna wartość ekwiwalentu, na który opiewają wydane zaświadczenia, wynosi

1 857 565 510 zł, a wartość nieruchomości nabytych na podstawie tych

zaświadczeń – 47 723 728 zł, tj. 2,57 % łącznej wartości stwierdzonego

zaświadczeniami ekwiwalentu.

Sąd Okręgowy nie podzielił poglądu powoda, że podstawę do zasądzenia

ekwiwalentu za mienie zabużańskie mogą stanowić tzw. układy republikańskie,

konstrukcja umowy na rzecz osoby trzeciej czy przyrzeczenia publicznego. Uznał

natomiast, że można Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu

Państwa przypisać odpowiedzialność odszkodowawczą za delikt normatywny. Były

bowiem wydawane bezprawne akty normatywne – co stwierdził Trybunał

Konstytucyjny (wyroki z dnia: 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK-A 2002, nr 7, poz.

97; z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04, OTK-A 2004, nr 11, poz. 117) –

ograniczające realizację przyznanego zabużanom prawa zaliczania. Miała też

miejsce praktyka ograniczania przetargów i rodzajów nieruchomości powodująca

obniżenie wartości prawa zaliczenia. Powód wykazał, że nabył na przetargu

nieruchomości za cenę znacznie wyższą niż ich wartość rynkowa. Został też

pozbawiony nabycia nieruchomości na skutek ogłoszenia przetargu ograniczonego,

z wyłączeniem m. in. zabużan. Zadaniem Sądu, poniesiona przez powoda szkoda

odpowiada wartości niezrealizowanego prawa zaliczenia.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu pierwszej

instancji i oddalił powództwo.

Sąd odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do przypisania Skarbowi

Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej za delikt normatywny. Ustawa z dnia

8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawionych

nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418)

wyłącza bowiem odpowiedzialność odszkodowawczą za delikt normatywny.

Powód zrealizował natomiast, kupując na przetargu nieruchomości łącznej wartości

218 540 zł, przewidziane w ustawie z dnia

8 lipca 2005 r. prawo zliczenia

w wysokości 20% wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami Polski.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach, pełnomocnik powoda

zarzucił naruszenie art. 361 w zw. z art. 363 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji

w zw. z art. 417 k.c. w wersji sprzed 1 września 2004 r. oraz art. 417 1 k.c. przez ich

błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 92 w zw. z art. 2 k.z., art. 104

w zw. z art. 2 k.z. i art. 14 ust. 3 umowy z dnia 22 września 1944 r. zawartej

pomiędzy PKWN a rządem Ukraińskiej SRR, dotyczącej ewakuacji obywateli

polskich z USRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski, przez ich błędną

wykładnię oraz art. 213 § 1 k.p.c., art. 228 w zw. z art. 77 ust 1 Konstytucji i art.

417 k.c. oraz art. 322 k.p.c. w zw. z art. 361 i art. 6 k.c. Powołując się na te

podstawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku

i oddalenie apelacji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej ma kwestia,

czy ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu

pozostawionych nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.

Nr 169, poz. 1418 – dalej: „ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.” lub „ustawa”) wyłączyła

odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu deliktu normatywnego.

Problem był już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. Podkreślając w

niepublikowanym wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., IV CKN 376/06, że dopiero

ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. przyznała prawo do odszkodowania w formie

świadczenia pieniężnego z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi

granicami Państwa w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej

Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojna rozpoczęta w 1939 r., Sąd

Najwyższy stwierdził, iż przewidziane przepisami tej ustawy prawo, nazwane

„prawem do rekompensaty”, wyczerpuje prawo do odszkodowania z wymienionego

wyżej tytułu. Jeżeli osoba uprawniona domaga się

rekompensaty w formie

świadczenia pieniężnego (art. 13 ust. 2 ustawy), jego sposób ustalenia i wysokość

określa ustawa. Potwierdzenie prawa do rekompensaty odbywa się w drodze

postępowania administracyjnego (art. 5 ust. 3 ustawy), a wypłaty świadczenia

pieniężnego z tytułu rekompensaty dokonuje Bank Gospodarstwa Krajowego

(art. 17 ust. 1 ustawy). Droga sądowa do dochodzenia rekompensaty jest zatem

wyłączona. Żądanie przez powoda odszkodowania za nieruchomości pozostawione

za granicą, jako żądanie obejmujące naprawienie szkody, którą określa wartość

tych nieruchomości, nie tylko nie mogłoby więc zostać uwzględniona, ale nie

mogłoby być rozpoznana przez sąd.

Jako podstawę powództwa powód powołał także – jak wynika z omawianego

wyroku – delikt Skarbu Państwa polegający na działaniach normatywnych,

niezgodnych z Konstytucją, oraz działaniach faktycznych (ograniczeniu ilości

i zaniechaniu

organizowania

przetargów

w

celu

sprzedaży

lub

oddania

w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa), które uniemożliwiały

mu zrealizowanie prawa – przewidzianego obowiązującymi swego czasu

przepisami – do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej za granicą na

poczet ceny lub opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości nabywanych od

Skarbu Państwa (dalej: „prawo do zaliczenia”). Z rozważań dotyczących tej

podstawy powództwa wynika, że Sąd Najwyższy uznał, iż wejście w życie ustawy

z dnia 8 lipca 2005 r. nie wyłączyło możliwości dochodzenia od Skarbu Państwa

odszkodowania z tytułu deliktu normatywnego. Przypisanie Skarbowi Państwa

odpowiedzialności deliktowej wymaga jednak wykazania przez powoda przesłanek

tej odpowiedzialności. Zajmując się szkodą powstała na skutek niezrealizowania

prawa do zaliczenia (ciężarowi jej wykazania nie sprostał powód w sprawie), Sąd

Najwyższy podkreślił, że mogłaby nią być strata lub utracona korzyść (art. 362 § 2

k.c.) przewyższająca wysokość rekompensaty, jaka przysługuje na podstawie

przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., będąca normalnym następstwem (art. 361

§ 1 k.c.) niemożności skorzystania z prawa do zaliczenia.

Aprobując stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia

2 lutego 2007 r., IV CKS 376/06, w piśmiennictwie podkreślono, iż w judykaturze

Sądu Najwyższego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK

323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 103) przyjęto, że szkoda zabużan polegała na

obniżeniu wartości prawa zaliczenia i jest wyznaczana przez różnicę między

wartością prawa zaliczenia ustaloną bez uwzględnienia przepisów uznanych za

niezgodne z Konstytucją a wartością tego prawa istniejącą w konsekwencji ich

obowiązywania. W tej sytuacji zatem, w której owo prawo zaliczenia o obniżonej

wartości zostaje przez ustawodawcę zastąpione przez inne uprawienie, należy

uznać, że szkoda ulega kompensacie w zakresie, o jaką nowe uprawnienie

przewyższa prawo dawne (o obniżonej, na skutek bezprawnych działań, wartości).

Zakres szkody powinien być zatem wyznaczony przez nadwyżkę wartości dawnego

prawa

ustaloną

bez

uwzględnienia

przepisów

uznanych

za

niezgodne

z Konstytucją, nad wartością prawa do rekompensaty przewidzianego ustawą

z dnia 8 lipca 2005 r.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną

podziela stanowisko wyrażone w przytoczonym wyroku z dnia 2 lutego 2007 r.,

IV CSK 376/06. To oznacza, że zarzut naruszenia art. 417 k.c. (w wersji sprzed

1 września 2004 r.) w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 417 § 1 i art. 4171 § 1

k.c. należało uznać za uzasadniony. Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu

Apelacyjnego – co trafnie zarzucił skarżący – że wejście w życie ustawy z dnia

8 lipca 2005 r. wyłączyło możliwość dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa

odszkodowania

z

tytułu

deliktu

normatywnego.

Na

potrzebę

rozważenia

odpowiedzialności pozwanego z tytułu deliktu normatywnego wskazują dokonane

w sprawie ustalenia, z których wynika, że powód został pozbawiony możliwości

wzięcia udziału w jednym z przetargów na skutek ogłoszenia przetargu

ograniczonego, z wyłączeniem m.in. zabużan, oraz

nabycie przez niego na

przetargach dwóch nieruchomości po cenach znacznie zawyżonych (wskazują na

to ceny zbycia tych nieruchomości).

W judykaturze nie ma już wątpliwości, że przepisy art. 3 ust. 6 tzw. układów

republikańskich nie mogły być samodzielną podstawą występowania przeciwko

Skarbowi Państwa z roszczeniami o wypłatę ekwiwalentu za mienie zabużańskie ze

względu

na

zawarte

w

nich

odesłanie

do

ustawodawstwa

krajowego,

przesądzające, że nie są to tzw. normy samowykonalne. W orzecznictwie Sądu

Najwyższego zostało również wyjaśnione, że odesłanie do ustaw nie oznacza

odesłania do ogólnych przepisów obowiązujących w chwili podpisania umowy

(w tym do przepisów prawa cywilnego), lecz do odrębnych ustaw, regulujących tryb

i

zasady

dokonywania

zwrotu

wartości

mienia

pozostawionego

przez

ewakuowanych lub zobowiązanie do ich wydania. Dlatego nie ma znaczenia

zarówno to, czy te umowy zostały ratyfikowane, jak i to, że nie zostały

opublikowane w Dzienniku Ustaw. Ratyfikacja i publikacja tych umów nie

umożliwiłyby bowiem wywodzenia z nich roszczeń wprost. Niezależnie od tego Sąd

Najwyższy odrzucił pogląd, że doszło do opublikowania umów republikańskich

przez powołanie się na nie w umowie między Rządem PRL a Rządem ZSRR

z dnia 25 marca 1957 r. Sąd Najwyższy nie podzielił również próby wywiedzenia

w stosunku do Skarbu Państwa roszczeń o wypłatę ekwiwalentu za mienie

zabużańskie na podstawie konstrukcji umowy na rzecz osoby trzeciej oraz

przyrzeczenia publicznego (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 21 listopada

2003 r., I CK 323/ 02, OSNC 2004, nr 6, poz. 103; z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK

491/03, MoP 2005, nr 11, s.552; z dnia 6 października 2004 r., I CK 447/03

niepubl.; z dnia 20 października 2004 r., IV CK 115/04, niepubl.; z dnia 19 stycznia

2005 r., IV CK 262/04, niepubl.; z dnia 4 lutego 2005 r., I CK 607/04, niepubl.;

z dnia 17 lutego 2005 r., IV CK 561/04 niepubl.; z dnia 31 marca 2005 r., V CK

309/04 niepubl.; z dnia 2 lutego 2007 r., IV CSK 367/06 niepubl.; a także wyrok

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK-A 2002, nr 7,

poz. 97).

Podzielając

ten

kierunek

orzecznictwa,

Sąd

Najwyższy

uznał

za

nieuzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do

wykazania, że podstawę prawną dochodzonego roszczenia mogą stanowić tzw.

układy republikańskie, konstrukcja umowy na

rzecz osoby trzeciej oraz

przyrzeczenia publicznego.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku

(art. 39815 § 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 w związku z art. 39821 k.p.c.).

db