III CKN 430/00 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 24 października 2001 r., III CKN 430/00

Mienie gromadzkie, które na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia

25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1975 r. Nr 26

poz. 139) stało się mieniem gminnym, stanowiło przedmiot własności

państwowej w rozumieniu art. 177 k.c.

Sędzia SN Mirosława Wysocka (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Irena Gromska-Szuster

Sędzia SN Mirosław Bączyk

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Gminnej Spółdzielni „Samopomoc

Chłopska” w D. przy uczestnictwie Gminy D., Henryka D., Krzysztofa F., Henryka

R., Antoniego W., Janusza R., Adolfa S., Kazimierza J. i Henryka K. o zasiedzenie,

po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na rozprawie w dniu 24 października 2001 r.,

kasacji wnioskodawczyni od postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia

21 października 1998 r.

oddalił

kasację

i

zasądził

od

wnioskodawczyni

Gminnej

Spółdzielni

„Samopomoc Chłopska” w D. na rzecz Gminy D. kwotę 500 zł tytułem zwrotu

kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Wojewódzki w Kielcach postanowieniem z dnia 21 października 1998 r.

oddalił apelację wnioskodawczyni Gminnej Spółdzielni „Samopomoc Chłopska” w

D. od postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 16 lutego 1998 r., którym

Sąd ten oddalił jej wniosek o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie własności

bliżej opisanej nieruchomości, położonej w D.

Aprobując podstawę faktyczną i prawną orzeczenia Sądu pierwszej instancji,

Sąd Wojewódzki stwierdził, że do zasiedzenia dojść nie mogło ze względu na zbyt

krótki

okres

posiadania

nieruchomości.

Sporną

działkę

przekazało

wnioskodawczyni w posiadanie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w D. w

1967 r., jednakże na podstawie art. 177 k.c. (obowiązującego od dnia 1 stycznia

1965 r.) nie miały do niej zastosowania przepisy o nabyciu własności przez

zasiedzenie, stanowiła ona bowiem przedmiot własności państwowej. Uchylenie

tego przepisu nastąpiło dopiero w ustawie z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy

kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321), która weszła w życie w dniu 1 października

1990 r. Przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 10 tej ustawy, okres

nieodzowny do nabycia własności nieruchomości, posiadanej w złej wierze,

upływać mógłby dopiero w 2005 r. Charakter nieruchomości, jako stanowiącej

przedmiot własności państwowej, Sądy orzekające w sprawie ustaliły na podstawie

analizy przepisów ustaw z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu

terytorialnego (Dz.U. Nr 35, poz. 294), z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych

organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130), z dnia 25 września

1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad

narodowych (Dz.U. Nr 3, poz. 191 ze zm.), z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach

narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 i z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy

wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach

samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 19) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego

zbywania (Dz.U. Nr 64, poz. 303).

Kasację od postanowienia Sądu Wojewódzkiego wnioskodawczyni oparła na

podstawie naruszenia prawa materialnego – art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca

1950 r., art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r., art. 7 ust. 1 ustawy z dnia

10 maja 1990 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. oraz

art. 177 k.c. (obowiązującego od dnia 1 stycznia 1965 r. do dnia 1 października

1990 r.) oraz naruszenia przepisu art. 316 § 1 k.p.c. przez „niewzięcie pod uwagę”

postanowień art. 44 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. i art. 38 ustawy z dnia 25

września 1954 r. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie postanowień Sądów obu

instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu w

Kielcach.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 316 § 1 k.p.c. Nie występuje w

sprawie sytuacja, w której Sąd – z naruszeniem dyrektywy zawartej w tym przepisie

– oparłby się na innym niż obowiązujący w dacie orzekania stanie prawnym. Sąd, w

ramach dokonywanej analizy prawnej, uwzględniał między innymi wskazane (już

nieobowiązujące) przepisy i rozważał ich znaczenie z punktu widzenia oceny

charakteru spornej nieruchomości. Wbrew zarzutom skarżącego, Sąd „wziął pod

uwagę” treść wymienionych przepisów, a wynik tych rozważań – odmienny od

stanowiska skarżącego – nie może być skutecznie podważany w ramach zarzutu

naruszenia art. 316 § 1 k.p.c.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że sporna nieruchomość stanowiła

mienie gromadzkie w rozumieniu ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej

zmianie samorządu terytorialnego; pod rządem tej ustawy gromady, nie będąc

jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były

podmiotami majątku i dobra gromadzkiego. Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o

terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej

władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej

władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust.

1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa

stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Wbrew zarzutom skarżącej, sprzecznym

z treścią uzasadnienia orzeczenia Sądu, Sąd dostrzegł, że przejęcie dotyczyło

majątku gmin, a nie gromad. Wziął także pod uwagę, że dotychczasowe przepisy o

gromadach i organach gromadzkich zachowały moc do czasu odrębnego

uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1), zarzut naruszenia przez Sąd art. 32 ust.

2 ustawy z 1950 r. należało zatem ocenić jako oczywiście chybiony.

Doniosłe skutki w omawianej kwestii wynikały z ustawy z dnia 25 września

1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad

narodowych. W miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady

jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe

stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom

dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im

przysługujących praw (art. 38 ), a ponadto udzielono delegacji do wydania

przepisów wykonawczych regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych

rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41). W wydanym na

podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w

sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych

gromad (Dz.U. Nr 49, poz. 237) majątek i dobro gromadzkie traktowano jak

własność państwa. Dyspozycje o charakterze właścicielskim następowały co

prawda na wniosek zebrania wiejskiego, ale w formie i na podstawie uchwał

gromadzkich

rad

narodowych,

będących

organami

władzy

państwowej.

Konsekwentnie, w późniejszych aktach wykonawczych, utrzymywano tak określone

zasady dysponowania mieniem.

Na tle wymienionej ustawy z 1954 r. wskazywano w doktrynie, że utworzenie

gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, iż przestał w

sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego.

Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości

prawnej ani zakresu zadań publicznych, a zatem nie mogła stać się następczynią

gromady w zakresie praw majątkowych. Właścicielami mienia nie stali się również

mieszkańcy wsi, którzy nigdy przedtem nimi nie byli. Przy odrzuceniu koncepcji, że

mienie

gromadzkie

stało

się

własnością

niczyją,

w

zasadzie

jednolicie

przyjmowano, że po reformie z 1954 r., pomimo braku wyraźnej deklaracji

ustawowej, mienie gromadzkie stało się własnością państwa. Poręczenie z art. 38

ustawy odnosiło się tylko do tej części mienia, które stanowiło majątek członków

dawnej gromady, a nie majątek gromady jako osoby prawnej.

Deklaracja analogicznej treści i o analogicznym znaczeniu została powtórzona

w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (art. 98 ust. 1).

Dotychczasowe przepisy szczególne dotyczące gromad i gromadzkich rad

narodowych miały znaleźć zastosowanie do gmin i gminnych rad narodowych (art.

95). Jednocześnie w art. 98 ust. 2 ustalono, że „dotychczasowe mienie gromadzkie

staje się mieniem gminnym”, i aczkolwiek ustawa nie zawierała wyraźnego

postanowienia, że mienie gromadzkie stało się mieniem państwowym, to mienie to

traktowała jako własność państwa, pozostającą w dyspozycji organów władzy

państwowej – gromadzkich rad narodowych. Podobnie ujmowało to wydane na

podstawie ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r.

W omawianej kwestii literaturze dominował pogląd, że mienie gromadzkie

zarządzane przez gromadzkie (później gminne) rady narodowe, stanowiło własność

ogólnonarodową. Stan taki pozostawał w zgodzie z obowiązującym systemem

jednolitej własności państwowej.

Analogiczne stanowisko zajmował Sąd Najwyższy. Wyraźnie je określił w

orzeczeniu z dnia 26 marca 1960 r., I CR 535/59 (OSNC 1961, nr 3, poz. 73)

stwierdzając, że majątek byłych gromad stał się majątkiem państwa. Sąd

Najwyższy wskazał między innymi na to, że całkowita zmiana poprzedniego

charakteru gromad pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na

własność państwa, które reguluje sprawę zarządu tego mienia tak, jak zarządu

innego

mienia

ogólnonarodowego.

Nienaruszone

pozostały

tylko

prawa

przysługujące mieszkańcom gromad. Stanowisko dotyczące charakteru byłego

mienia gromadzkiego, które stało się przedmiotem własności państwowej było

konsekwentnie podtrzymywane w późniejszych orzeczeniach i Sąd Najwyższy

nigdy od niego nie odstąpił (por. postanowienie z dnia z dnia 18 listopada 1966 r., I

CR 629/66, PUG 1967, nr 11, s. 371-372, wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., IV CR

202/83, OSNCP 1984, nr 1, poz. 15, uchwała z dnia 30 października 1986 r., III

CZP 67/86, OSNC 1987, nr 11, poz. 171). Taki sam pogląd wyrażał Naczelny Sąd

Administracyjny (por. wyrok z dnia 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987, nr

2, poz. 63).

Konkludując tę część rozważań, należy stwierdzić, że na podstawie analizy

przepisów wymienionych ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie

aktów wykonawczych, w literaturze i orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że

mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową). Takie

też stanowisko zajął w zaskarżonym orzeczeniu Sąd Wojewódzki.

Rozważyć w tej sytuacji należało, czy przedstawionemu poglądowi skutecznie

przeciwstawiła się w kasacji skarżąca, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 2 ustawy z

1958 r. oraz rozporządzenia z 1962 r. Analiza zarzutów kasacji prowadzi do wyniku

negatywnego dla skarżącej.

Dowolne i pozbawione argumentacji prawnej jest stwierdzenie skarżącej,

jakoby w art. 98 ust. 2 dokonano tylko zmiany nomenklaturowej, czyli że zmiana

„sprowadzała się jedynie do samej nazwy masy majątkowej bez przekształceń

własnościowych”.

Jedynie

w

kategoriach

nieporozumienia

–

jeżeli

miałoby

to

służyć

uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd art. 98 ust. 2 ustawy – można

traktować wywody skarżącej, oparte na twierdzeniu, że wobec obowiązującej

zasady jednolitego funduszu własności państwowej „gmina nie mogła być

podmiotem majątku własnego, odrębnego od majątku państwa”. Istotnym

elementem oceny prawnej Sądu było właśnie to, że mienie gromadzkie, które objęto

pojęciem mienia gminnego, stało się własnością państwową. Co prawda skarżąca

ma rację, gdy twierdzi, że to przekształcenie nie zostało w żadnym z aktów

wyrażone expressis verbis (jak to uczyniono w art. 32 ust. 2 ustawy z 1950 r. w

odniesieniu do „majątku dotychczasowych związków samorządu terytorialnego”),

ale też właśnie z tego powodu kwestia ta była przedmiotem licznych rozważań

przedstawicieli nauki oraz najwyższej instancji sądowej; wynik tych rozważań

przedstawiono wyżej.

Negując stanowisko Sądu, skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, z

których miałaby wynikać przekonująca, alternatywna teza odnośnie do podmiotu

praw majątkowych związanych z mieniem byłych gromad. Nie sposób za tezę taką

uznać poglądu skarżącej, że „sołectwa jako zespół mieszkańców wsi dysponowały

(rozporządzały) mieniem gromadzkim (gminnym) nie stanowiącym w tej sytuacji

własności państwowej”.

Wreszcie, to nie Sąd, ale skarżąca wyprowadziła niewłaściwe wnioski z treści

rozporządzenia wykonawczego z 1962 r. To właśnie fakt, że stosownie do § 5 ust. 3

i 4 rozporządzenia, zarząd i rozporządzanie mieniem przekazano organom władzy

państwowej, wyraźnie przemawia za tym, że mienie to uznawano za własność

państwową. Sam fakt, że w kwestiach dotyczących mienia przyznawano w

określonym zakresie prawo inicjatywy (§ 5 ust. 3), czy nawet „decyzji” co do

przeznaczenia mienia na cele społeczne (§ 5 ust. 6), pozostaje bez wpływu na

właścicielski charakter uprawnień przyznanych organom władzy państwowej;

stanowi on jedynie wyraz woli uwzględniania opinii miejscowej społeczności.

Skarżąca twierdząc, że wymienione przepisy świadczą o tym, iż organy władzy

państwowej „wykonywały zarząd mieniem należącym do dotychczasowych gromad,

a więc mieniem niepaństwowym”, nie sformułowała żadnej wartościowej pod

względem prawnym alternatywy odnośnie do podmiotu tych praw majątkowych ani

nie

wskazała

żadnych

(pozostawienia)

podstaw,

szczególnej

które

enklawy

na

uzasadniałyby

obszarze

przyjęcie

jednolitej

istnienia

własności

państwowej. (...)

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy (zwanej

„komunalizacyjną”) z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu, mienie

gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2 ustawy z 1958 r. ( przepis uchylony dopiero w

art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy „komunalizacyjnej”), staje się z dniem wejścia w życie

ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której

obszarze jest położone. Kwestię tę ujęto w sposób wyodrębniony, bowiem co do

mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i

terenowych

organów

administracji

państwowej

stopnia

podstawowego,

stwierdzenie, że staje się ono z mocy prawa mieniem właściwych gmin, zawarto w

art. 5 ust. 1 ustawy. Taka konstrukcja nie prowadzi jednak – wbrew odmiennemu

przekonaniu skarżącej – do wniosku, że mienie gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2

ustawy z 1958 r. nie było majątkiem państwowym.

Nie można nie zauważyć, że rzeczowe odniesienie się do zarzutów kasacji

jest utrudnione wskutek operowania przez skarżącą nieprecyzyjnymi, a także i

błędnymi pod względem prawnym pojęciami i argumentami. Należą do nich w

szczególności

stwierdzenia:

„poddanie

mienia

gminnego

przekształceniom

własnościowym świadczy niedwuznacznie, że nie stanowiło ono dotychczas

własności gmin i tym samym nie było własnością państwową” albo „jeśli jakiś

przedmiot został zaliczony jako przynależny do gminy, to nie może on po raz drugi i

to z mocy prawa stać się własnością gminy...”.

W każdym razie, zasadniczy motyw, wokół którego skupiają się wywody

kasacji, można sprowadzić do tego, że gdyby mienie gminne w rozumieniu art. 98

ust. 2 ustawy z 1958 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to

zostałoby ono objęte dyspozycją art. 5 ust. 1, a nie ujęte odrębnie w art. 7 ust. 1

ustawy.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że sam fakt wskazanego ujęcia

spornej regulacji nie stanowi podstawy do wysnuwania daleko idących wniosków

odnośnie do charakteru mienia, o którym mowa, i wstecznego „weryfikowania”

stanu przyjmowanego na podstawie obowiązujących poprzednio przepisów. W

istocie, znaczenie tego wyodrębnienia ma raczej charakter porządkujący,

zmierzający do usunięcia potencjalnych wątpliwości, których źródłem był przede

wszystkim fakt, że mienie gromadzkie (określane niekiedy mianem „reliktowej

kategorii mienia”) było obejmowane szczególnymi regulacjami, przy zachowywaniu

także niejednorodnego nazewnictwa.

W nauce prawa, już na tle ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wskazano, że

mienie gromadzkie – trafnie uznawane do tego momentu za własność

ogólnonarodową – na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy stało się mieniem gminy. W ten

sposób unormowano stan prawny mienia, o którym była mowa w art. 98 ustawy z

1958 r., dotychczas regulowany szczególnymi aktami prawnymi (w tym kolejnymi

aktami wykonawczymi – rozporządzeniem z 1962 r. i następnie – zawierającym

analogiczne regulacje – rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 marca 1986 r. w

sprawie zarządu mieniem gminnym oraz warunków i trybu jego zbywania, Dz.U. Nr

48, poz. 241 ze zm.). W konsekwencji, mienie gminne, będące dotychczas

przedmiotem własności państwowej, stało się – w wyniku komunalizacji – mieniem

gminy, na obszarze której jest położone.

Podobnie, już pod rządem ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd

Administracyjny podtrzymał stanowisko odnośnie do tego, że mienie gromadzkie, a

następnie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., było mieniem

państwowym, do którego ma zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r.,

przekształcający je w mienie należące do gminy, natomiast nie odnosi się on do

wspólnoty gruntowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia

1998 r., I SA 1478/97, nie publ.).

Skarżąca nie twierdziła, by sporna nieruchomość została kiedykolwiek

zaliczona do wspólnoty gruntowej, nie kwestionowała także ustalenia Sądu, że

nieruchomość od początku należała do majątku gromadzkiego, którego podmiotem

pierwotnie (od ustawy samorządowej z 1933 r.) była gromada jako osoba prawna.

Taki charakter mienia zdecydował o poddaniu go kolejnym przeobrażeniom, w

sposób wyżej opisany.

W każdym razie, już także pod rządem ustawy z dnia 10 maja 1990 r.,

podtrzymano

dotychczasowe

stanowisko

odnośnie

do

charakteru

mienia

gromadzkiego (gminnego) jako będącego przedmiotem własności państwowej.

Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej, ustawa ta ani nie wprowadziła w tym

zakresie zmiany stanu prawnego, ani nie stanowi podstawy do zanegowania

charakteru tego mienia, tak jak był on dotychczas przyjmowany. Podobnie jak inne

mienie państwowe, należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów

administracji państwowej oraz innych podmiotów im podporządkowanych, tak i

należące do państwa mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., zostało

przekształcone w mienie komunalne. Takie jest w istocie znaczenie przepisu art. 7

ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W takim stanie rzeczy, nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia art.

177 k.c. obowiązującego do dnia 1 października 1990 r.

Z tych względów Sąd Najwyższy kasację oddalił (art. 393-12 k.p.c.).