III CK 235/04 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CK 235/04

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 lutego 2005 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Iwona Koper (przewodniczący)

SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)

SSN Henryk Pietrzkowski

w sprawie z powództwa B. G., J. K. i B. K.

przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście K., Prezydentowi Miasta K. i Ministrowi Skarbu

Państwa

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 9 lutego 2005 r.,

przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej P. W., kasacji powodów od wyroku Sądu

Apelacyjnego z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I ACa (…),

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd pierwszej instancji uwzględnił w części powództwo o zapłatę przeciwko

Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa, uznając za zasadne roszczenie

odszkodowawcze następców prawnych osób, które pozostawiły swoje mienie na byłych

terenach wschodniej Polski, a wchodzących obecnie w skład Białorusi i Ukrainy. W

ocenie tego Sądu, działania legislacyjne i administracyjne organów władzy publicznej

strony pozwanej, paraliżujące realizację prawa zaliczania, są deliktem powodującym

szkodę, bo w istocie stanowią „wywłaszczenie z prawa zaliczania”.

Apelację pozwanego Skarbu Państwa uwzględnił Sąd drugiej instancji, który

wyrokiem reformatoryjnym oddalił w całości powództwo, nie obciążając powodów

kosztami procesu.

Sąd

Apelacyjny

stwierdził,

że

aprobata

ustalonego

stanu

faktycznego,

w szczegółowo wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zakresie, daje

podstawę do odmiennej oceny prawnej przedstawionego roszczenia i oddalenia

powództwa. W ocenie Sądu odwoławczego, tzw. umowy republikańskie nie mogą ani

tworzyć źródeł prawa, ani też stanowić bezpośredniej podstawy roszczeń osób

repatriowanych i ich prawnych następców. Zarazem Sąd ten wskazał na przykłady

niedostatecznej aktywności powodów w odniesieniu do uczestnictwa w przetargach,

będącego niezbędną przesłanką dla realizacji prawa zaliczania, a nadto podkreślił, że

powodowie nie wykazali znamion bezprawności w działaniu lub zaniechaniu

funkcjonariuszy pozwanego przy wykonywaniu obowiązków nałożonych art. 212 ugn.

Sąd drugiej instancji sprzeciwił się dopuszczalności dokonywania przez Sądy

oceny skutków zaniechania przez ustawodawcę prac legislacyjnych, stwierdzając, że

wówczas sąd orzekający przejąłby funkcje prawodawcy, a nadto konstruowałby

odpowiedzialność

Ustawodawcy

za

zaniechania

legislacyjne

analogicznie

do

odpowiedzialności władzy wykonawczej czy sądowniczej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego,

skoro brak jest szczególnej normy obligującej Parlament do wydania aktu prawnego, to

jedynym kryterium oceny przez Sądy jego zachowań są przepisy Konstytucji, a nie

przepisy kodeksu cywilnego będące podstawą konstruowania deliktu na zasadzie art.

417 k.c.

Wyrok Sądu Apelacyjnego powodowie zaskarżyli w całości, opierając kasację na

obu podstawach kasacyjnych.

Zarzut błędnej wykładni art. 417 § 1 i § 2 k.c. w związku z art. 77 i art. 91

Konstytucji RP oraz art. 361 k.c. uzasadniono w kasacji wadliwym uznaniem Sądu, że

zaniechanie opublikowania tzw. umów republikańskich nie może być traktowane jako

niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, pomimo, że umowy te mogą być

uznane za bezpośrednią podstawę dochodzenia roszczeń. Ponadto wadliwą wykładnię

wskazanych przepisów uzasadniono błędnym przyjęciem braku podstaw do uznania

wadliwej legislacji za zachowanie o cechach bezprawności w sytuacji nie stworzenia

żadnych alternatywnych mechanizmów kompensacyjnych, a zarazem wyłączania

kolejnymi aktami normatywnymi znaczących zasobów nieruchomości państwowych

mogących być przedmiotem realizacji „prawa do ekwiwalentu”.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucili, mogące mieć wpływ

na wynik sprawy, naruszenie art. 382, art. 233 § 1 i art. 328 § 2 k.p.c. związku z art. 6

k.c. i art. 228 k.p.c. przez dokonanie w postępowaniu apelacyjnym własnych,

odmiennych ustaleń co do okoliczności wykonywania przez organy administracji

państwowej obowiązków związanych ze stosowaniem art. 212 ugn w stosunku do

zabużan w ogóle, oraz w stosunku do powodów, z równoczesnym zaniechaniem

wszechstronnego

odniesienia

się

do

dowodów

zebranych

w postępowaniu

pierwszoinstancyjnym, a w szczególności do materiału wskazującego na praktykę

eliminacji „zabużan” od udziału w przetargach, oraz tworzeniu ustawowych ograniczeń

zasobu nieruchomości przy nabyciu których możliwa była realizacja „prawa zaliczania”.

Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie apelacji

pozwanego albo też o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu kasacji skarżący wywodzą, że tzw. „umowy republikańskie” były

samoistną podstawą roszczeń zabużan, a ich promulgacja obligowałaby Państwo do

stworzenia odpowiednich rozwiązań prawnych. Jako bezprawną działalność Państwa

oceniają skarżący taką legislację władzy ustawodawczej, która pozbawia instrument

kompensacyjny jego rzeczywistej wartości i praktycznego waloru, czyniąc z niego pozór

prawa.

Uzasadnienie zarzutów zgłoszonych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej

wyraża się stwierdzeniem, że odmienne ustalenia Sądu odwoławczego nie są oparte na

krytycznej analizie podstaw ustaleń dokonanych przez Sąd Okręgowy i dlatego nie

mogą być uznane za prawidłowe z punktu widzenia wymagań wynikających z art. 382

k.p.c.

W obszernej odpowiedzi na kasację pozwanego Skarbu Państwa – Ministra

Skarbu Państwa wniesiono o oddalenie kasacji i o zasądzenie kosztów postępowania

kasacyjnego.

Minister Skarbu Państwa zarzuca, że nie jest właściwym statio fisci i wnosi

o zwolnienie od udziału w sprawie. Nadto podkreśla, że prawo zaliczania ma charakter

potencjalny i dla swej realizacji wymaga aktywności osób zainteresowanych, a

powodowie nie wykazali, by organy pozwanego odmówiły im zaliczenia wartości

pozostawionego mienia na poczet ceny nabytej nieruchomości lub prawa użytkowania

wieczystego. W kontekście oceny zarzutów wadliwej legislacji pozwany akcentuje

okoliczność, że wybór przez ustawodawcę sposobu zaspokojenia interesów zabużan

mieści się w ramach autonomii legislacyjnej, a wysokości ewentualnej szkody nie można

utożsamiać z wartością mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP, bowiem

szkodą jest obniżenie wartości prawa zaliczania, które nie jest wyposażone w gwarancję

realizacji znacznie wykraczającą poza treść tego prawa.

W odniesieniu do zarzutów procesowych pozwany wywodzi, że Sąd Apelacyjny

jest uprawniony do odmiennej, od oceny Sądu I instancji, oceny zgromadzonego w

sprawie materiału dowodowego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kasacja zasługiwała na uwzględnienie wobec uznania za usprawiedliwioną

pierwszej podstawy kasacyjnej.

Nie okazały się natomiast trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa

procesowego uzasadnione dokonaniem przez Sąd Apelacyjny własnych, odmiennych

ustaleń faktycznych, które w ocenie strony skarżącej nie zostały oparte na krytycznej

analizie podstaw tych ustaleń i dlatego nie mogą być uznane za prawidłowe z punktu

widzenia wymagań wynikających z art. 382 k.p.c. Zważyć bowiem należy, że w uchwale

składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 1999 r., III CZP 59/98, której Sąd Najwyższy

postanowił nadać moc zasady prawnej, stwierdzono, że sąd drugiej instancji może

zmienić ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku Sądu pierwszej

instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniającego odmienne

ustalenia, chyba że szczególne okoliczności wymagają ponowienia lub uzupełnienia

tego postępowania (OSNC 1999/7-8/124). Tymczasem strona skarżąca, uzasadniając

procesowe zarzuty, ani nie podała w uzasadnieniu kasacji żadnych szczególnych

okoliczności, które w jej ocenie wymagały ponowienia lub uzupełnienia materiału

dowodowego przez Sąd drugiej instancji, ani też nie wskazała żadnych konkretnych

dowodów zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, których krytycznej analizy

zaniechał Sąd odwoławczy wskutek zarzucanego mu braku wszechstronnego

odniesienia się do dowodów zebranych przed Sądem Okręgowym. W tej sytuacji

przytoczona w kasacji druga podstawa kasacyjna okazała się być nieusprawiedliwioną.

Ocena zarzutów błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego

wymagała odrębnego odniesienia się do obu wskazanych w kasacji przejawów

zarzucanego naruszenia art. 417 § 1 i 2 k.c. oraz art. 361 k.c. Wbrew stanowisku

skarżących,

nie

można

uznać

faktu

zaniechania

opublikowania

tzw.

umów

republikańskich za przyczynę szkody wyrządzonej powodom niezgodnym z prawem

działaniem przy wykonywaniu władzy publicznej. Fakt nieopublikowania tych umów

dlatego nie może być uznany za sprawczą przyczynę szkody, bowiem w orzecznictwie

zostało już wcześniej przesądzone, że tzw. umowy republikańskie nie mogły być uznane

za bezpośrednie źródło prawa podmiotowego do uzyskania rekompensaty w postaci

zaliczenia na poczet ceny wartości mienia pozostawionego na byłych terenach Państwa

Polskiego. Skoro więc postanowienia zwłaszcza art. 3 pkt 6 umów republikańskich,

wobec braku podstaw do uznania ich za mające charakter tzw. norm samowykonalnych,

nie tworzyły per se samodzielnej podstawy powstania prawa podmiotowego zaliczania,

to fakt zaniechania ich publikacji nie uprawnia do wniosku, że zachodzi normalny

związek przyczynowy między odmową publikacji tych umów a szkodą powodów (v.

uzasadnienie wyroku SN z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004/6/103;

uzasadnienie wyroku SN z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, niepubl.;

uzasadnienie wyroku SN z dnia 6 października 2004 r., I CK 447/03, niepubl;

uzasadnienie wyroku SN z dnia 20 października 2004 r., IV CK 115/04, niepubl.). W

uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. K 33/02, OTK-A2002/7/97) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wręcz stwierdził, ze odesłanie w umowach

republikańskich do obowiązujących w Państwie Polskim ustaw wskazuje na to, że

ewentualne roszczenia związane z realizacją prawa zaliczania mogły powstać dopiero

na podstawie odpowiednich późniejszych regulacji prawa wewnętrznego, a nie wprost

na podstawie umów międzynarodowych. Te ostatnie tworzyły jednak uzasadnione

oczekiwania co do uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczeń z tytułu utraty

mienia, a zatem materia ta wymagała rozwiązania w prawie wewnętrznym przez

stworzenie adekwatnych mechanizmów kompensacyjnych. Zaniechanie stworzenia

takich

mechanizmów,

określane

już

w

orzecznictwie

mianem

„zaniechania

legislacyjnego”, może być oceniane w kategoriach wadliwej legislacji noszącej cechy

bezprawności organu władzy publicznej. W tej sytuacji zasadnie zarzucono w kasacji

wadliwą wykładnię przepisu art. 417 § 1 i 2 k.c., skoro Sąd Apelacyjny wykluczył

dopuszczalność konstruowania na podstawie tego przepisu deliktu w sytuacji

zaniechania legislacyjnego uprawnionego i zarazem zobowiązanego do działalności

legislacyjnej organu władzy publicznej. Zarazem Sąd odwoławczy uznał istnienie w tym

przedmiocie takiego zakresu autonomii i swobody organu władzy ustawodawczej, w

której kontrola władzy sądowniczej jest w ocenie tego Sądu wręcz wyłączona. Z taką

wykładnią przepisów art. 417 § 1 i 2 k.c. w brzmieniu z daty orzekania przez Sąd

odwoławczy nie sposób się zgodzić, uwzględniając nawet okoliczność, że zaskarżony

wyrok wydany został jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz.

1692), normującej już wyraźnie odpowiedzialność Skarbu Państwa za tzw. zaniechania

legislacyjne. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że obowiązkiem organów państwa

jest nie tylko tworzenie prawnych gwarancji ochrony praw majątkowych, ale także

powstrzymywanie się od takich unormowań, które prawa te miały ograniczać lub

niweczyć. Tymczasem pozwany, jak trafnie podkreślono w wyżej powoływanym

orzecznictwie, z jednej strony wprowadził unormowania mające zapewnić tzw. prawo

zaliczania, a z drugiej strony wydawał akty prawne wyłączające lub czyniące pozorną

możliwość skorzystania przez uprawnionych z przyznanego im prawa, zamiast zapewnić

adekwatne możliwości jego realizacji (v. uzasadnienie wyroku SN z dnia 20 października

2004 r., IV CK 115/04, niepubl.). Taka praktyka legislacyjna, wyrażająca się

zaniechaniem

tworzenia

adekwatnych

i

skutecznych

instrumentów

prawnych

pozwalających na realną realizację uzasadnionych oczekiwań uprawnionych z tytułu

prawa zaliczania, stwarzała niedopuszczalną dysfunkcjonalność systemu prawnego,

której oceny w płaszczyźnie czynów niedozwolonych mogą oczywiście dokonywać

organy władzy sądowniczej. Z art. 2 Konstytucji RP wyprowadza się przecież m.in.

zasadę rzetelnej legislacji oraz zasadę ochrony zaufania do państwa i tworzonego

przezeń prawa (zob. np. wyrok TK z dnia 30 października 2001 r., K 33/00, OTK.

Zb.Urz. 2001, nr 7, poz. 217, oraz wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01),

a naruszenie każdej z nich przez organ władzy publicznej jest działaniem niezgodnym z

prawem ustanowionym przez art. 2 Konstytucji. Wynikającym z tego przepisu

naruszeniem zasady rzetelnej legislacji może więc być zaniechanie stworzenia

adekwatnego instrumentarium prawnego mającego na celu zabezpieczenie możliwości

realnego wykonania uzasadnionych oczekiwań i uprawnień określonej grupy obywateli

w zakresie realizacji przez nich prawa zaliczania. Sprzeczność takiego zaniechania

legislacyjnego z wymogami art. 2 Konstytucji RP jest postacią niezgodnego z prawem

zachowania właściwego organu władzy publicznej i pozwala na potraktowanie go jako

deliktu, a to z kolei nie wyłącza możliwości oceny przez Sądy powszechne skutków

takiego zachowania dla osób trzecich. W orzecznictwie wyrażono już umotywowany

pogląd, że Sąd Najwyższy i sądy powszechne orzekają o skutkach odszkodowawczych

wadliwej legislacji w odniesieniu do zindywidualizowanego podmiotu, który się jej

podporządkował, a rozstrzyganie w tym przedmiocie wchodzi w zakres stosowania prawa

powierzonego organom wymiaru sprawiedliwości na podstawie art. 173 i art. 175 ust. 1

Konstytucji RP (zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03,

OSNC

2004/11/179).

bezprawnych

Odpowiedzialność

zaniechań

legislacyjnych

odszkodowawczą

przyjmuje

się

państwa

również

za

skutki

w orzecznictwie

Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (zob. przykłady orzeczeń ETS w pracy

zbiorowej: Prawo Wspólnot Europejskich, Orzecznictwo, Warszawa 2001, s. 234 i n.).

Natomiast zarzut błędnej wykładni art. 361 k.c. okazał się chybiony, bowiem Sąd

Apelacyjny nie dokonywał interpretacji zawartych w nim przepisów, dotyczących

określonych tam przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, skoro wykluczył

dopuszczenie się deliktu przez stronę pozwaną. Kwestia wystąpienia normalnego

związku

przyczynowego

między przedstawionym

zaniechaniem

organu

władzy

publicznej oraz będącej jego następstwem szkody w ogóle nie były więc przedmiotem

badania i oceny Sądu odwoławczego co było zrozumiałe w sytuacji, w której Sąd ten nie

dopatrzył się bezprawności działania organu władzy publicznej.

W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji działając na podstawie

art. 39313 § 1 k.p.c. w zw. z art. 3 in fine ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie

ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów

powszechnych (Dz. U. 2005 r. Nr 13, poz. 98).