III AZP 9/94 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 22 grudnia 1994 r.

III AZP 9/94

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,

Janusz Łętowski (sprawozdawca), Teresa Romer, Walerian Sanetra, Jadwiga

Skibińska-Adamowicz, Stefania Szymańska (współsprawozdawca),

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po

rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 22 grudnia 1994 r. wniosku Prezesa Naczelnego

Sądu Administracyjnego skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego

do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź

na następujące zagadnienie prawne:

Czy niemożność podjęcia pracy, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 29

listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz. 60),

zachodzi jedynie wówczas, gdy inwalidztwo powstałe w okresie do 18 roku życia czyniło

- przed osiągnięciem pełnoletności - osobę nim dotkniętą całkowicie niezdolną do pracy

w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym

pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 z późn. zm.), czy też ma miejsce

również wtedy, gdy niemożność ta - niezależnie od grupy inwalidztwa - powodowana

jest okolicznościami faktycznymi ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Niemożność podjęcia pracy, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 29

listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz.

60 ze zm.), oznacza również brak możliwości uzyskania - niezależnie od grupy

inwalidztwa - odpowiedniej pracy.

Uzasadnienie

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Sądu Najwyższego o

wyjaśnienie wątpliwości, jakie w orzecznictwie NSA nasuwa wykładnia art. 27 ustawy z

dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r., Nr 13,

poz. 60 ze zm.). Chodzi mianowicie o ustalenie, komu w świetle tej ustawy ma

przysługiwać zasiłek stały, czyli - jak stwierdza w swoim wniosku Prezes NSA - swoista

renta socjalna.

Stan prawny w odniesieniu do powyższego zagadnienia przedstawia się

następująco:

Art. 27 wspomnianej wyżej ustawy stwierdza w ust. 1, że zasiłek stały przysługuje osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeśli nie ma

ona własnych środków utrzymania, lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza

kwoty najniższej emerytury.

Dodatkowo jednak w ust. 3 powyższego artykułu stwierdza się, iż zasiłek taki

przysługuje również osobie która nie może podjąć pracy, z powodu inwalidztwa powstałego w okresie do 18 roku życia, niezależnie od sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do alimentacji, jak również niezależnie od przysługujących alimentów i innych

świadczeń oraz należności przypadających z tytułu cywilnoprawnego.

Jak wynika z powyższego, by otrzymać stały zasiłek w oparciu o art. 27 ust. 3 tej

ustawy niezbędne jest, by osoba występująca o jego przyznanie spełniała równocześnie

dwie przesłanki:

- nie mogła podjąć pracy z powodu inwalidztwa;

- inwalidztwo to musi powstać przed ukończeniem przez nią 18-go roku życia.

Prezes NSA wskazuje, iż ustawowy wymóg powstania inwalidztwa przed

ukończeniem 18 roku życia jest w praktyce stosunkowo łatwy do ustalenia (kwestia

faktu) i w zasadzie nie budzi wątpliwości. Natomiast w orzecznictwie NSA występują

wyraźnie różnice w interpretowaniu przewidzianego przez ustawę wymagania "niemożności podjęcia pracy" z powodu inwalidztwa.

Jak wyjaśnia wnioskodawca, polegają one na tym, że:

a) jedne składy orzekające uważają, że ową "niemożność podjęcia pracy" (art.

27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) należy oceniać tak, jak "całkowitą niezdolność

do pracy" (pojęcie stosowane w art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o

zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin - Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.).

Zgodnie z powyższym stanowiskiem, za osoby "całkowicie niezdolne" do pracy, uważa

się tylko osoby zaliczone do I i II grupy inwalidów, natomiast osoby zaliczone do III

grupy inwalidów są tylko częściowo niezdolne do pracy. Skoro zaś tak, to zaliczenie

konkretnych osób do III grupy inwalidów właściwie automatycznie pozbawia je

możliwości uzyskania zasiłku stałego, przewidzianego w art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy

społecznej. Podobne stanowisko zajmuje również Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej

i wyjaśnienie takie zostało przekazane właściwym organom administracji,

b) inne składy orzekające NSA zajmują odmienne stanowisko. Uważają one, że

w ust. 3 art. 27 ustawy o pomocy społecznej wprowadzono osobne warunki uzyskiwania

zasiłku, odmienne od warunków przewidzianych w ust. 1 tegoż przepisu. Tylko ust. 1

wymaga, by osoba zainteresowana była całkowicie niezdolny do pracy. Natomiast ust.

3 wcale takiego warunku nie wprowadza. Żąda tylko, by osoba ta: a) nie mogła podjąć

pracy, b) powodem było inwalidztwo powstałe przed ukończeniem 18 roku życia.

Według tego poglądu ustawodawca zmierzał wyraźnie do zapewnienia osobom dotkniętym inwalidztwem przed ukończeniem 18 roku życia łagodniejszych warunków

uzyskania pomocy społecznej i dlatego odstąpił od (przewidzianej w ust. 1 art. 27)

przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Przepis art. 27 ust. 3 uznaje zatem za

wystarczającą przesłankę dla takich osób "niemożliwość podjęcia pracy", którą należy

rozumieć, jako faktyczną niemożliwość znalezienia lub wykonywania pracy, zgoła

niezależnie od tego, jaką grupę inwalidztwa przyznano wcześniej tej osobie w

przepisany prawem sposób.

Należy zauważyć, że w przekazanym Sądowi Najwyższemu wniosku Prezes

NSA zajął określone stanowisko, przychylając się do drugiego z omówionych wyżej

poglądów.Stwierdził bowiem, iż tylko w ustępie 1 art. 27 ustawy o pomocy społecznej

nawiązano w sposób oczywisty do terminologii użytej w art. 24 ustawy o z.e.p. Uważa

zatem, że tylko w przypadkach przewidzianych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy

społecznej można uznać, że chodzi o osoby zaliczone do I lub II grupy inwalidów.

Natomiast w przypadkach przewidzianych w ust. 3 powyższego przepisu otrzymanie pomocy społecznej powinno być uzależnione tylko i wyłącznie od niemożności

podjęcia pracy z powodu inwalidztwa, nie zaś od stopnia inwalidztwa. Skoro bowiem

osoby dotknięte inwalidztwem przed ukończeniem 18 roku życia w istocie rzeczy nie

mogły podjąć pracy, a następnie uzyskać uprawnień do renty inwalidzkiej, a przyczyny

te były od nich niezależne, to warunki uzyskania przez nie stałego zasiłku powinny być

ustalone inaczej, niż w ust. 1.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje

osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli nie ma

ona żadnych środków utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty

najniższej emerytury.

Stosownie zaś do art. 27 ust. 3 zasiłek stały przysługuje również osobie, która

nie może podjąć pracy z powodu inwalidztwa powstałego w okresie do 18 roku życia,

niezależnie od sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do alimentacji, jak również

niezależnie od przysługujących alimentów i innych świadczeń oraz należności

przypadających z tytułu cywilno-prawnego.

Nie nasuwa wątpliwości, że zawarte w art. 27 ust. 1 określenie "całkowitej

niezdolności do pracy... z powodu inwalidztwa" jest równoznaczne z określeniem "niezdolności do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia", występującym w art. 24 ust. 3

ustawy o z.e.p., stanowiącym o inwalidztwie II grupy, oraz w ust. 4 tejże ustawy,

zawierającym definicję I grupy inwalidów. W ustawie o pomocy społecznej nie mówi się

wprost o inwalidztwie w stopniu III, II i I grupy, jednakże nie wydaje się trafny wniosek,

że kryteria zaliczenia do jednej z grup inwalidów w rozumieniu przepisów o

zaopatrzeniu emerytalnym pracowników (i systemów pochodnych) nie mają znaczenia

przy ocenie stopnia inwalidztwa osoby ubiegającej się o stały zasiłek na podstawie art.

27 ust. 3 tejże ustawy.

Wprawdzie w art. 27 ust. 3 nie ma mowy o całkowitej niezdolności do pracy (tak

jak w ust. 1), jednakże przy wykładni ust. 3 nie można odrywać się od treści ust. 1 tego

samego przepisu, który w ust. 1 w sposób oczywisty łączy inwalidztwo uprawniające do

otrzymania stałego zasiłku tylko z całkowitą niezdolnością do jakiegokolwiek

zatrudnienia, a więc nawiązuje pojęciowo do art. 24 ustawy o z.e.p.; chodzi więc o

inwalidztwo grupy II lub grupy I.

Różnica między ust. 1 a ust. 3 art. 27 natomiast sprowadza się do tego, że osoby

które stały się całkowicie niezdolne do pracy z powodu inwalidztwa powstałego w

okresie do 18 roku życia, są uprawnione do stałego zasiłku niezależnie od ich sytuacji

materialnej i sytuacji materialnej osób zobowiązanych do ich alimentacji.

Zasiłek przewidziany w art. 27 ust. 3 stanowi zatem tzw. rentę socjalną dla osób,

które z powodu inwalidztwa powstałego do 18-go roku życia, nie są zdolne do

wykonywania pracy i dlatego nie mogą nabyć prawa do renty inwalidzkiej na podstawie

przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników lub innych systemów ubezpieczenia społecznego.

Przepis art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej koresponduje z art. 63 ustawy

o z.e.p., w myśl którego uczniom szkół ponadpodstawowych, studentom szkół

wyższych i uczestnikom studiów doktoranckich, którzy stali się inwalidami I lub II grupy

w czasie uczęszczania do szkoły lub odbywania studiów, przysługuje prawo do renty

inwalidzkiej. Zagwarantowana w takiej sytuacji renta inwalidzka jest w istocie rentą

socjalną, która ma stanowić zabezpieczenie materialne w razie całkowitej niezdolności

do jakiegokolwiek zatrudnienia (inwalidztwo w ramach I i II grupy).

Możnaby zatem w takiej sytuacji przyjąć, iż ustawodawca brał pod uwagę okoliczność, iż osoby zaliczone do III grupy inwalidów, mają zachowaną częściowo

zdolność do zatrudnienia i w związku z tym mogą podjąć dostępną dla nich pracę, a

nawet nabyć prawo do renty inwalidzkiej po przepracowaniu wymaganego okresu, jeżeli

w stanie ich zdrowia nastąpi istotne pogorszenie, chociażby nie doprowadzało ono do

stanu kwalifikującego do II grupy inwalidów. Argument ten - co prawda - wywodzi się z

prawa ubezpieczeń społecznych, jednak można przyjmować, iż opieka (pomoc)

społeczna obok ubezpieczenia społecznego oraz zaopatrzenia społecznego składają

się łącznie na całościowy system zabezpieczenia społecznego, który powinien być co

do istoty spójny i rządzić się jednolitymi zasadami. Powinno to mieć istotne znaczenie

również przy wykładni przepisów prawa dotyczących pomocy społecznej, a szczególnie

pojęcia inwalidztwa, skoro w ustawie o pomocy społecznej nie wprowadzono odrębnego

pojęcia inwalidztwa, odmiennego od przyjętego w ustawie o z.e.p. W art. 27 bowiem w

ogóle nie wymienia się grup inwalidztwa, natomiast posługuje się pojęciem "całkowitej

niezdolności do pracy".

Gdyby zatem ograniczyć się tylko do przytoczonych wyżej argumentów, to na

przedstawione pytanie prawne należałoby odpowiedzieć, że niemożność podjęcia

pracy, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, występuje jedynie

wówczas, gdy inwalidztwo powstałe w okresie do 18 roku życia spowodowało, iż osoba

nim dotknięta jest całkowicie niezdolna do pracy, przy czym ta całkowita niezdolność

istniała już w dacie ukończenia 18 lat.

Jeśli jednak Sąd Najwyższy nie uznał powyższych argumentów - mających

formalno - dogmatyczny charakter - za przeważające, zajął natomiast odmienne co do

istoty stanowisko, to dlatego, że za tym stanowiskiem przemówiły również ważkie

argumenty, jednak o innym charakterze i treści. Przedstawiają się one jak następuje:

Ustawa o pomocy społecznej została uchwalona w 1990 r. W tych latach nie

występowało jeszcze bezrobocie, szczególnie tak wysokie jak obecnie. Ta okoliczność

zatem nie mogła mieć decydującego znaczenia przy kształtowaniu treści tej ustawy, a

szczególnie art. 27 ust. 3. Istniała bowiem jeszcze rozwinięta sieć spółdzielni inwalidów,

zarówno w dużych aglomeracjach miejskich, jak i "w terenie". Natomiast w obecnej

sytuacji, tj. wysokiego bezrobocia, które szczególnie widoczne jest poza dużymi

miastami oraz znacznego zmniejszenia się ilości spółdzielni inwalidów, realna

możliwość otrzymania pracy przez inwalidę powinna mieć znaczenie przy wykładni art.

27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przyczyny "niemożności podjęcia pracy" nie

muszą bowiem występować po stronie inwalidy starającego się o pracę, gdyż mogą być

spowodowane - i to w wielu sytuacjach - brakiem pracy dla inwalidów na danym terenie.

Szczególnie może to dotyczyć osób młodych, które z uwagi na inwalidztwo istniejące od

urodzenia, bądź powstałe przed 18-tym rokiem życia, nie mają obecnie realnej

możliwości otrzymania pracy, którą mogłyby wykonywać mimo inwalidztwa.

Należy mieć ponadto na uwadze, że występują przypadki, w których określenie,

czy dana osoba jest jeszcze inwalidą III grupy, czy już II grupy, jest trudne. Jeśli jednak

- co jest powszechnie wiadome - mamy w obecnej rzeczywistości wyraźnie do czynienia

z sytuacją, w której nawet osoby w pełni sprawne i wykwalifikowane nie mogą uzyskać

zatrudnienia, to bez żadnej wątpliwości musi to również i w poważniejszym jeszcze

stopniu dotykać inwalidów. Od tego rodzaju okoliczności nie wolno zatem abstrahować

także przy interpretowaniu przepisu art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd Najwyższy wyraża zatem pogląd, iż organy przyznające stały zasiłek na

podstawie art. 27 ust. 3 nie mogą być zwolnione od wyjaśnienia, czy osoba ubiegająca

się o taki zasiłek, może na danym terenie uzyskać odpowiednią pracę.

W razie wyjaśnienia, iż w istniejącej sytuacji otrzymanie takiej pracy jest niemożliwe, osobę taką należy traktować tak jak całkowicie niezdolną do pracy, ponieważ do

wykonywania pracy dostępnej na tym terenie (jeśli w ogóle taka praca jest dostępna)

jest ona niezdolna. Za takim rozumieniem art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej

przemawia wyraźnie celowościowa wykładnia tego przepisu. Celem jego jest przecież

zabezpieczenie materialne tych inwalidów, którzy z uwagi na inwalidztwo powstałe do

18-go roku życia, nie nabyli kwalifikacji zawodowych, które umożliwiłyby im egzystencję.

Takie rozumienie art. 27 ust. 3 ustawy o opiece społecznej nie narusza zasady

równości wobec prawa, jakkolwiek nie można wykluczyć sytuacji, że osoba ubiegająca

się o zasiłek stały np. w dużym mieście nie otrzyma go, natomiast osoba o podobnym

(albo nawet takim samym) stopniu inwalidztwa zamieszkująca na wsi lub w małym

mieście otrzyma taki zasiłek. Szanse otrzymania odpowiedniej pracy tej drugiej osoby

są bowiem niewątpliwie gorsze. Dlatego zasady "równości wobec prawa" w tym

zakresie nie można ujmować w oderwaniu od realnie istniejącej w kraju sytuacji

społecznej i gospodarczej i zróżnicowania rozwoju ekonomicznego różnych terenów.

Na tym tle jednak powinna być uwzględniona jeszcze jedna okoliczność, którą

Sąd Najwyższy - udzielając odpowiedzi na przedstawione mu zagadnienie - brał z całą

ostrością pod uwagę. Trzeba bowiem stwierdzić, że przyznanie zasiłku na podstawie

art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji gdy osoba zainteresowana nie

może zrealizować zachowanej częściowo zdolności do pracy z powodu braku

odpowiedniego zatrudnienia na danym terenie nie oznacza, że w miarę zmiany sytuacji

w tym zakresie, zasiłek musi być nadal wypłacany.

Zmiana okoliczności faktycznych powinna mieć znaczenie dla oceny prawa do dalszego

pobierania zasiłku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy

społecznej do postępowania w sprawie świadczeń z zakresu pomocy społecznej należy

stosować proceduralne przepisy k.p.a.( ze zmianami wynikającymi z ustawy o pomocy

społecznej).)

Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2a tej ustawy właściwy organ może zmienić na niekorzyść strony wcześniej wydaną decyzję tylko wtedy, jeżeli wystąpiły przesłanki o

których mowa w art. 6 i 45. Ochrona praw nabytych jest więc szeroka.

Sytuacje wymienione w art. 6 nie dotyczą omawianej kwestii. W tej sytuacji

odmowa prawa do dalszego pobierania zasiłku może być rozpatrywana w aspekcie art.

45 w związku z art. 1 tejże ustawy.

Według art. 45 osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pieniężnych pomocy

społecznej są obowiązane poinformować właściwy organ o każdej zmianie w ich

sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

Stosownie zaś do art. 1 ust. 3, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej

obowiązane są do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Osoba pobierająca zasiłek zatem nie powinna być bezczynna, jeżeli powstała możliwość podjęcia przez nią pracy odpowiedniej z uwagi na jej stan zdrowia. Przykładowo

może to nastąpić w sytuacji, gdy na danym terenie powstaną nowe zakłady pracy, w

tym nowe miejsca pracy dla inwalidów; w szczególności, gdy organ przyznający zasiłek

poweźmie wiadomość o odpowiednim miejscu pracy i przedstawi go osobie

pobierającej zasiłek. Podjęcie przez nią pracy jest zarówno w jej interesie, jak i w

interesie społecznym. Nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy stwarza zatem możliwość wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty zasiłku. Proceduralne zaś problemy związane z kształtowaniem treści takiej decyzji powinny zostać rozwiązane - w razie

potrzeby - w drodze właściwego orzecznictwa sądu administracyjnego.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy na zasadzie

art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz.

U. 1994 r., Nr 13, poz. 48) podjął uchwałę o treści, jak w sentencji.