III AZP 7/95 · Sąd Najwyższy

Uchwała z dnia 20 kwietnia 1995 r.

III AZP 7/95

Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy

Kwaśniewski (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Jadwiga SkibińskaAdamowicz

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze

skargi Towarzystwa Wspólnego Inwestowania S.A. w E. na decyzję Izby Skarbowej w

E. z dnia 22 grudnia 1993 r., [...] w przedmiocie wymiaru opłaty skarbowej od umów

pożyczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 20 kwietnia 1995 r. zagadnienia

prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w

Gdańsku postanowieniem z dnia 17 lutego 1995 r., [...] do rozstrzygnięcia w trybie art.

391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

1. Czy działalność gospodarczą w zakresie udzielenia i zaciągania kredytów i

pożyczek pieniężnych, zaliczoną w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 stycznia 1989 r. Prawo bankowe (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r., Nr 72, poz. 359 z późn. zm.) do czynności

bankowych, mogą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prowadzić poza bankami

oraz spółkami prawa handlowego, legitymującymi się zezwoleniem Prezesa

Narodowego Banku Polskiego (wydanym w porozumieniu z Ministrem Finansów) także inne jednostki organizacyjne.

w przypadku odpowiedzi przeczącej

2. Czy wykonywanie takiej działalności w celach zarobkowych podlega opłacie

skarbowej ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

1. Spółce akcyjnej, która w latach 1991-92 udzielała w celach zarobkowych

pożyczek pieniężnych bez zezwolenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego, o

którym mowa w art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe

(jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 72, poz. 359 ze zm.), nie przysługuje

zwolnienie od opłaty skarbowej określone w § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia

Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz. U.

Nr 53, poz. 253);

2. Odmówił udzielenia odpowiedzi w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w postanowieniu z dnia 17 lutego 1995 r. przedstawił, na podstawie art. 391 k.p.c. w związku z

art. 211 k.p.a. zagadnienie prawne, przytoczone na wstępie niniejszej uchwały, które

powstało przy rozpoznawaniu skargi Towarzystwa Wspólnego Inwestowania S.A. w E.

na decyzję Izby Skarbowej w E. z dnia 12 grudnia 1993 r. [...]. Decyzja ta będąca

ostateczną decyzją organu odwoławczego utrzymała w mocy decyzję organu skarbowego pierwszej instancji ustalającą, że Towarzystwo Wspólnego Inwestowania S.A.

zobowiązane jest do zapłacenia kwoty 403.297.000 zł wraz z odsetkami z tytułu

udzielania oprocentowanych pożyczek w latach 1991-1992. W uzasadnieniu Izba

Skarbowa w E. stwierdziła, że Towarzystwo Wspólnego Inwestowania będąc spółką

handlową udzielało w celach zarobkowych pożyczek bez stosownego zezwolenia

Prezesa NBP i dlatego nie może korzystać ze zwolnienia od opłaty skarbowej, które

przysługiwało spółkom handlowym udzielającym pożyczki w warunkach wymaganych w

Prawie bankowym dla czynności bankowych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Towarzystwo Wspólnego

Inwestowania zarzuciło naruszenie przepisu § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra

Finansów z dnia 26 czerwca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 53, poz.

253), który - według skarżącego - przyznaje zwolnienie od opłaty skarbowej każdemu

podmiotowi gospodarczemu prowadzącemu działalność w zakresie kredytowania oraz

udzielania pożyczek bez jakiejkolwiek zależności od regulacji przewidzianych w Prawie

bankowym.

Z takiego stanu faktycznego i takich różnic w poglądach co do treści powołanego

wyżej przepisu powstało przedstawione zagadnienie prawne. Wątpliwości poważne

nasuwa - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - to, czy przedmiotowe

zwolnienie od opłaty skarbowej odnosi się do wszystkich podmiotów gospodarczych

wykonujących działalność polegającą na zaciąganiu i udzielaniu pożyczek, czy

wyłącznie do podmiotów, które prowadzą taką działalność na warunkach określonych w

przepisach Prawa bankowego. Z kolei to zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie zależy od rozstrzygnięcia wątpliwości co do regulacji z art. 11 ust. 1 pkt 4 i

ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1992

r., Nr 72, poz. 359), według której czynności bankowe mogą być wykonywane także

przez jednostki organizacyjne nie będące bankami, jeżeli zostały do tego uprawnione

na podstawie ustawy. Nie jest bowiem pewne do jakich ustaw odsyła powołany przepis

Prawa bankowego, a zwłaszcza, czy mogą tu wchodzić w rachubę przepisy kodeksu

cywilnego o pożyczce (art. 720-724). Taką możliwość - jak zauważa NSA - zdaje się

dostrzegać Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 2 lutego 1994 r., III CZP 183/93 (OSNCP

1994 z. 6 poz. 196). Na powagę problemu wskazuje uzyskana od skarżącego na

rozprawie informacja, że na terenie Polski działa już wiele spółek prawa handlowego,

które zajmują się udzielaniem pożyczek w ramach prowadzonej działalności

gospodarczej bez zezwolenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego, określonego w

art. 111 Prawa bankowego, gdyż wobec nieskorzystania do tej pory przez Prezesa NBP

z upoważnienia przewidzianego w art. 111 ust. 3 Prawa bankowego do określenia w

drodze zarządzenia trybu wydawania takich zezwoleń jest to możliwość czysto

teoretyczna. Dalsza wątpliwość dotyczy konsekwencji uznania, że czynności zaliczone

do bankowych w art. 11 Prawa bankowego, mogą wykonywać inne, poza bankami,

jednostki organizacyjne tylko za zezwoleniem Prezesa NBP. Chodzi mianowicie o to,

czy wykonywanie działalności gospodarczej bez zachowania warunków określonych

prawem może podlegać opłacie skarbowej od czynności cywilnoprawnych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kompetencja Sądu Najwyższego do swoistego współudziału w rozpoznawaniu

sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, według zasad określonych w art. 391 § 1 i

§ 2 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a., polega na tym, że Sąd Najwyższy rozstrzyga

zagadnienie prawne, które wyłoniło się w tej sprawie, tj. w jej konkretnym zakresie faktycznym i prawnym. To ograniczenie należało uwzględnić i dostosować rozstrzygnięcie

wynikłych w sprawie wątpliwości prawnych do konkretnych okoliczności tej sprawy, w

której chodzi o ocenę legalności obciążenia opłatami skarbowymi spółki prawa

handlowego, która w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej,

udzielała w celach zarobkowych pożyczek pieniężnych, ale nie dysponowała w tym

zakresie zezwoleniem na wykonywanie czynności bankowych.

Przechodząc, do meritum przedstawionego zagadnienia, zgodzić się trzeba z

Naczelnym Sądem Administracyjnym, że jego istota tkwi w przepisach powołanej ustawy - Prawo bankowe, a ściślej sprowadza się do pytania, czy działalność gospodarcza

w zakresie udzielania pożyczek dozwolona jest na zasadzie - jak to określił Naczelny

Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego postanowienia - wolności gospodarczej,

czy też podlega reglamentacji przewidzianej w Prawie bankowym dla czynności

bankowych.

Wspomniana "wolność gospodarcza" została zadeklarowana w art. 1 ustawy z

dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.),

stanowiącym, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i

dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych

przepisami prawa. Dla ustalenia granic wolności działalności gospodarczej konieczne

jest więc odniesienie konkretnego stanu faktycznego do odpowiadających mu uregulowań prawnych, bo ostatecznie - jak to wynika z art. 4 powołanej ustawy - podmioty

gospodarcze mogą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywać czynności oraz działań, które nie są przez prawo zabronione. Istotne jest także zawarte w

art. 10 pkt 4 ustawy o działalności gospodarczej zastrzeżenie, że odrębne ustawy mogą

wprowadzać wymóg uzyskania zezwolenia na niektóre rodzaje działalności. Czy więc

działalność gospodarcza, o którą w sprawie chodzi,podlega warunkom określonym w

Prawie bankowym ?

Przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa bankowego ustala w sposób nie budzący wątpliwości, iż udzielanie i zaciąganie kredytów i pożyczek pieniężnych należy do

czynności bankowych. Z kolei, zgodnie z art. 11 ust. 2 Prawa bankowego, do dokonywania czynności bankowych wymienionych w art. 1 (a więc także tych, o które chodzi

w sprawie), są uprawnione banki z dodatkowymi zastrzeżeniami, które co do banków

będą określone w ich statutach, a co do innych podmiotów wynikają m.in. z przepisu

art. 11 ust. 5 tego Prawa. Ten ostatnio powołany przepis stanowi, że czynności

bankowe, tj. te które w zasadzie - jak to wyżej wskazano - należą do banków mogą być

wykonywane także przez jednostki organizacyjne nie będące bankami, jeżeli zostały do

tego uprawnione na podstawie ustawy. Tak więc z tych uregulowań wynika, że

obejmują one wykonywanie działalności w zakresie udzielania i zaciągania kredytów i

pożyczek pieniężnych nie tylko przez banki, ale także przez inne jednostki

organizacyjne, z tym, że te ostatnie muszą mieć dodatkowo przewidzianą w ustawie

podstawę upoważniającą. Taką podstawę stanowi przede wszystkim regulacja zawarta

bezpośrednio w ustawie Prawo bankowe, w jej art. 111. Nie może być natomiast uznany

za ustawę uprawniającą do dokonywania czynności bankowych kodeks cywilny w jego

przepisach dotyczących pożyczki, gdyż nie mają one ani podmiotowych, ani

przedmiotowych cech regulacji, do której odsyła art. 11 ust. 5 Prawa bankowego. W

tym przepisie odsyła się do przepisów ustawowych, które ustalają uprawnienie dla

jednostek organizacyjnych nie będących bankami do dokonywania czynności

bankowych. Natomiast wspomniane przepisy kodeksu cywilnego adresowane są do

wszystkich podmiotów prawa cywilnego i regulują umowę pożyczki a nie działalność

gospodarczą w zakresie udzielania i zaciągania kredytów i pożyczek pieniężnych.

W tej sytuacji przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości

powinny być rozwiązywane zgodnie z reglamentacją czynności bankowych określoną w

ustawie Prawo bankowe i w konsekwencji należy przyjąć, iż wykonywanie czynności

bankowych przez spółki prawa handlowego może następować wyłącznie za zezwoleniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanym według zasad i w trybie

określonym w art. 111 Prawa bankowego. Powołane wyżej przepisy Prawa bankowego

wyrażają bowiem intencję ustawodawcy ażeby wykonywanie wszelkich czynności

bankowych zostało poddane szczególnemu reżimowi prawnemu, w tym

rejestracyjno-koncesyjnemu, połączonemu ze sprawowaniem określonej kontroli i

nadzoru.

Stosownie do art. 111 ust. 1 i 2 Prawa bankowego Prezes Narodowego Banku

Polskiego w porozumieniu z Ministrem Finansów może udzielać spółce prawa handlowego zezwolenia na wykonywanie niektórych czynności bankowych, z wyłączeniem

jednakże przyjmowania wkładów oszczędnościowych i lokat terminowych, emitowania

papierów wartościowych i wydawania gwarancji bankowych. W zezwoleniu tym ponadto

muszą być określone szczegółowo warunki wykonywania dopuszczonych nim

czynności bankowych. Regulacja ta wskazuje wyraźnie, że wykonywanie każdej z

czynności bankowych, w tym tych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa

bankowego powinno być poddane szczegółowemu określeniu, co jest uzasadnione

działaniem w obszarze, w zasadzie należącym do banków, których tworzenie,

organizacja i działalność poddana jest szczególnej reglamentacji prawnej. Z tego

powodu ustawa w art. 111 ust. 3 przewiduje wydanie przepisów określających tryb

wykonywania nadzoru nad realizacją czynności bankowych dopuszczonych na podstawie zezwolenia jednostkom organizacyjnym nie będącym bankami.

Z przedstawionym wyżej kierunkiem interpretacji przepisów Prawa bankowego

nie pozostaje w sprzeczności powołana przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchwała

Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1994 r., III CZP 183/93 (OSNCP 1994 z. 6 poz. 137)

stwierdzająca, że: "Celem fundacji ustanowionej przez przedsiębiorstwo państwowe

może być udzielanie pracownikom tego przedsiębiorstwa oprocentowanych pożyczek

na zakup materiałów w spółce, mającej wykupić lub wydzierżawić to przedsiębiorstwo

lub w spółkach powstałych w wyniku restrukturyzacji innych, określonych rodzajowo

jednostek". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyjaśnił, że brak podstaw do

kwalifikowania działalności określonej fundacji, o której w tej uchwale mowa, na gruncie

Prawa bankowego, wynika ze szczególnych warunków i celów tej działalności nie

nakierowanej na osiąganie zysku, ale związanej ściśle z prywatyzacyjnym

przekształceniem określonego przedsiębiorstwa i działalnością ograniczoną do kręgu

pracowników tego przekształconego przedsiębiorstwa.

Jeżeli chodzi o niewydanie przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w

porozumieniu z Ministrem Finansów zarządzenia określającego tryb wydawania

zezwoleń, o których mowa w art. 111 ust. 1 Prawa bankowego, to trzeba stwierdzić, że

zawarte w art. 111 ust. 3 upoważnienie należy rozumieć nie tylko jako kompetencyjne

uprawnienie, ale i jako obowiązek zrealizowania wyrażonej w tym przepisie społecznej i

gospodarczej potrzeby. Zwlekanie z wykonaniem tak ustanowionego obowiązku przez

zobowiązany do tego przez ustawę organ nie jest właściwe i powoduje istotne

negatywne następstwa, godzi bowiem w uprawnienia podmiotów gospodarczych, które

nie mogą uzyskać wymaganego prawem zezwolenia na wykonywanie niektórych

czynności bankowych z powodu braku przepisów regulujących zasady i tryb udzielania

takich zezwoleń.

Ponadto - jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny - obserwuje się w praktyce działalność różnych jednostek usługowych w rozważanym zakresie, z pominięciem

wymaganych warunków i bez wykonywania założonego przez ustawodawcę systemu

nadzoru. Negatywna ocena powstrzymania się od wydania przepisów wykonawczych

(co godzi w spójność systemu prawnego), nie stwarza jednakże w rozważanym

zagadnieniu luki prawnej, uzasadniającej jej wypełnienie w indywidualnych aktach

stosowania prawa. Według bowiem zasadniczego uregulowania ustawowego, nie jest

dopuszczalne prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie czynności bankowych

przez jednostki organizacyjne nie będące bankami, bez wymaganego zezwolenia

właściwego organu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w obecnej sytuacji spółka prawa

handlowego, która prowadziła w 1991-1992 r. działalność gospodarczą w zakresie

udzielania pożyczek pieniężnych, bez koniecznego w tym zakresie zezwolenia

właściwego organu, czyniła to z naruszeniem prawa, co pozbawiało ją uprawnienia

przewidzianego w § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26

czerwca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 53, poz. 253), a poprzednio w §

67 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 października 1991 r. w

sprawie opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 90, poz. 405). Stosownie bowiem do tych przepisów zwolnienie od opłaty skarbowej od umowy pożyczki przysługuje w stosunku do

pożyczek udzielanych przez podmioty gospodarcze prowadzące działalność w zakresie

kredytowania oraz udzielania pożyczek. Nie budzi wątpliwości pogląd wyrażony w

sprawie przez organy skarbowe obu instancji, że w powołanym przepisie chodzi wyłącznie o legalną działalność gospodarczą w zakresie kredytowania oraz udzielania

pożyczek. Ujmując to od strony podmiotowej należy stwierdzić, że za podmiot gospodarczy prowadzący działalność w zakresie kredytowania albo udzielania pożyczek w

rozumieniu wskazanych przepisów o opłacie skarbowej nie może być uznana spółka

prawa handlowego, nie będąca bankiem i nie mająca zezwolenia na wykonywanie

takich czynności bankowych, wydanego na zasadach określonych w art. 11 1 Prawa

bankowego. W konsekwencji braku podstaw do zwolnienia od opłaty skarbowej od

umowy pożyczki, powinny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r.

o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 4, poz. 23 ze zm.), zwłaszcza jej art. 1 ust. 1 pkt 2 lit. c i

art. 4 oraz odpowiednie przepisy ww. rozporządzeń, według których cywilnoprawne

umowy pożyczki podlegają opłacie skarbowej w określonej wysokości.

Z powyższych przyczyn, Sąd Najwyższy na zasadzie art. 391 k.p.c. w związku z

art. 211 k.p.a. rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w sentencji uchwały.