III AZP 36/95 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 23 stycznia 1996 r.

III AZP 36/95

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz

(współsprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski (sprawozdawca), Walery

Masewicz, Teresa Romer, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 23 stycznia 1996 r. wniosku Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego uchwały zawierającej odpowiedź na

następujące zagadnienia prawne:

1. Czy od orzeczeń wojewódzkich komisji lekarskich właściwych do określania

zdolności poborowych do służby wojskowej, orzeczeń wydawanych na podstawie art.

28 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony

Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz.16, zmiany: Dz. U. z 1992 r. Nr 40,

poz. 174 i Nr 54, poz. 254 oraz z 1994 r. Nr 43, poz. 165) służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, czy też skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego ?

oraz w przypadku ustalenia, iż od w/wym. orzeczeń służy odwołanie w administracyjnym toku instancji:

2. Czy organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.

127 § 2 k.p.a. w sprawach o jakich mowa wyżej, jest Minister Spraw Wewnętrznych,

jako organ upoważniony do sprawowania zwierzchniego nadzoru nad przeprowadzeniem poboru z mocy art. 37 ust. 1 w/wym. ustawy o powszechnym obowiązku

obrony Rzeczypospolitej Polskiej ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Od orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej właściwej do określenia

zdolności poborowego do służby wojskowej, zmieniającego z urzędu orzeczenie

rejonowej komisji lekarskiej, służy odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych.

Uzasadnienie

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł w dniu 21 września 1995 r. o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów SN sformułowanego wyżej zagadnienia prawnego. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nastąpiła rozbieżność w zakresie orzekania o dopuszczalności zaskarżania do tego Sądu orzeczeń wojewódzkich komisji lekarskich właściwych do określenia

zdolności poborowych do służby wojskowej, wydawanych na podstawie art. 28 ust. 2

zd. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 4, poz. 16 ze zm.). Jedne

składy uznają, iż od orzeczeń powyższych komisji służy odwołanie w toku instancji,

natomiast inne stwierdzają, że powyższa ustawa takiego odwołania nie przewiduje, a

zainteresowanemu służy tylko skarga do NSA. Ponadto istnieje wątpliwość, czy gdyby

uznać, że od decyzji wydawanych przez wspomniane komisje służą jednak odwołania w

administracyjnym toku instancji, to czy organem właściwym do ich rozpatrywania byłby

Minister Spraw Wewnętrznych. Organ ten bowiem w myśl art.37 ust.1 wspomnianej

ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.sprawuje zwierzchni nadzór nad przeprowadzaniem

poboru.Jest zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu art.17 pkt 3 k.p.a.Tym

niemniej w żadnym z przepisów prawa materialnego czy ustrojowego Ministrowi Spraw

Wewnętrznych nie przypisano wprost kompetencji do orzekania w sprawach zdolności

do służby wojskowej, w szczególności co do zdolności poborowych do odbycia takiej

służby. Przy tym organ powyższy sam uznaje się za niewłaściwy co do rozpatrywania

odwołań od orzeczeń wspomnianych komisji, wyrażając pogląd, iż orzeczenia te są

ostateczne w administracyjnym toku instancji, przeto podlegają kontroli NSA.

Wnioskodawca zwraca uwagę na występujący w orzecznictwie NSA pogląd,

zgodnie z którym orzeczenia wydane w oparciu o art. 28 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia

21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej

(jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 4, poz. 16 ze zm.) są orzeczeniami I instancji.

Stosownie bowiem do treści uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej

Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83 (OSNCP 1985 z. 10 poz.

143), decyzja organu administracji państwowej uchylająca albo zmieniająca ostateczną

decyzję tego organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nieważność

(art. art. 154, 155, 161-163 oraz 156 k.p.a.), jak również decyzja wydana w ramach

przepisów o wznowieniu postępowania jest decyzją wydaną w pierwszej instancji. Od

decyzji takiej powinno służyć zatem odwołanie do organu wyższego stopnia, zgodnie z

zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 k.p.a. Przy tym z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21

listopada 1967 r. nie wynika, że zamiarem ustawodawcy było nadanie orzeczeniom

wojewódzkich komisji lekarskich charakteru ostatecznego (por. uchwałę Sądu

Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94). Problemem jest jednak to, że

ustawodawca nie utworzył ani nie wskazał wprost organu, który na szczeblu centralnym

władny byłby weryfikować tak w trybie odwoławczym, jak i w trybie nadzoru orzeczenia

wojewódzkich komisji lekarskich. Ustanowiona w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy o

powszechnym obowiązku obrony RP kompetencja Ministra Spraw Wewnętrznych do

sprawowania zwierzchniego nadzoru nad przeprowadzaniem poboru, nie upoważnia

wprost tego Ministra do wydawania wiążących rozstrzygnięć w stosunku do orzeczeń

komisji lekarskich właściwych do orzekania w sprawach zdolności do czynnej służby

wojskowej. Może oznaczać to, iż wolą ustawodawcy było, by wszelkie orzeczenia

podejmowane przez wojewódzkie komisje lekarskie, tak w ramach postępowania

odwoławczego, jak i w trybie nadzoru, były traktowane jako ostateczne, z możliwością

ich zaskarżenia do NSA po 27 maja 1990 r. - po wejściu w życie ustawy nowelizującej

k.p.a., zwiększającej właściwość NSA między innymi o sprawy z zakresu

powszechnego obowiązku obrony RP (Dz. U. z 1990 r., Nr 34, poz. 201).

Stanowisku temu można przeciwstawić inne. Do dnia wejścia w życie powyższej

ustawy nowelizującej k.p.a. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed tej

nowelizacji) w sprawach z zakresu powszechnego obowiązku obrony oraz w sprawach

należących do właściwości wojskowych organów administracji państwowej kodeks ten

nie miał zastosowania, a więc i wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności

postępowania administracyjnego. Można zatem twierdzić, iż ustawodawca nowelizujący

ustawę o powszechnym obowiązku obrony RP [...] nie dostrzegł w pełni konsekwencji

objęcia spraw z zakresu powszechnego obowiązku obrony reżimem k.p.a. w zakresie

właściwości organów administracji w tych sprawach. A właśnie do tego rodzaju

konsekwencji należałoby poddanie spraw z tego zakresu również oddziaływaniu zasady

dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.) należącej do fundamentalnych zasad proceduralnych

w demokratycznym państwie prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że "od orzeczenia rejonowej komisji

lekarskiej przysługuje poborowemu i wojskowemu komendantowi uzupełnień odwołanie

do wojewódzkiej komisji lekarskiej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia

orzeczenia. Orzeczenie to może być zmienione przez wojewódzką komisję lekarską

również z urzędu, jeżeli zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa".

Wstępna analiza tego przepisu nasuwa wątpliwości. Nie jest jasne, czy zdanie

drugie odnosi się tylko do postępowania odwoławczego, w którym wojewódzka komisja

lekarska może poza granicami zarzutów odwołania zmienić z urzędu orzeczenia

rejonowej komisji lekarskiej, czy też zdanie drugie tego przepisu jest niezależną od

zdania pierwszego normą prawną, nie zapisaną poprawnie legislacyjnie w osobny ustęp

art. 28 ustawy, ale działającą samodzielnie, a więc oderwaną od zdania pierwszego.

Konsekwencją samodzielnego bytu normy zdania drugiego mogłoby być uznanie

uprawnień wojewódzkiej komisji lekarskiej do podejmowania z urzędu w trybie nadzoru

(w oderwaniu od postępowania odwoławczego) w dowolnym czasie czynności

zmierzających do zmiany orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej.

Jeśli uznać, że zd. 2 ust. 2 art. 28 ustawy jest samodzielną normą prawną, to

uzasadniony byłby pogląd, że podjęte w nadzwyczajnym trybie pozainstancyjnym orzeczenie byłoby nowym pierwszoinstancyjnym orzeczeniem. Istnieje bowiem legalny tryb

zmiany w dowolnym czasie każdego orzeczenia o zdolności do czynnej służby

wojskowej przewidziany w art. 28 ust. 4 ustawy. Przy tym kompetencja Ministra Spraw

Wewnętrznych, sprawującego zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy zwierzchni

nadzór nad przeprowadzeniem poboru, nakłada się w pewnym sensie na kompetencje

wojewodów sprawujących według ust. 2 tego artykułu bieżący nadzór nad przebiegiem

poboru. Z kolei Minister Obrony Narodowej, zgodnie z ust. 3 art. 37 ustawy, uprawniony

jest do wykonywania kontroli przeprowadzenia poboru przez podległe mu organy.

Wnioski organów wojskowych w sprawach objętych kontrolą podlegają rozpatrzeniu

przez wojewódzką komisję poborową lub organ, który ją powołał, a więc przez

wojewodę. Trudno ustalić, czy oznacza to nadzór nad wojewódzkimi komisjami

lekarskimi w konkretnych indywidualnych sprawach, czy też tylko uprawnienie do oceny

i wyprowadzania ogólnych wniosków z działań wojewódzkiej komisji poborowej? Można

wątpić ze względu na niejasność przepisu, czy nadzór nad poborem obejmuje fachowy

nadzór lekarski nad wojewódzkimi komisjami lekarskimi, czy też jest on wyłączony ze

względu na to, że orzeczenia lekarskie wydają właściwe ustawowo zawodowe organy

lekarskie, to jest rejonowe komisje lekarskie i wojewódzkie komisje lekarskie. Takich

wątpliwości dotyczących spójności przepisów cyt. ustawy można wysunąć więcej.

Spowodowały one m.in. wystąpienie przez Pierwszego Prezesa SN z rozpatrywanym

wnioskiem.

2. [...] W uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu

Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., (III AZP 8/83 OSN 1985 z. 10 poz. 143) uznano, iż decyzja organu administracji państwowej uchylająca albo zmieniająca ostateczną decyzję tegoż organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nieważność, jak również wydana w wyniku wznowienia postępowania jest decyzją wydaną

w pierwszej instancji, przeto służy od niej odwołanie. Uchwała ta, wielokrotnie komentowana i analizowana w piśmiennictwie jest jednym z najważniejszych i najbardziej

cenionych orzeczeń Sądu Najwyższego. Stanowi przykład opowiedzenia się ówczesnego SN za ochroną praw obywateli w postępowaniu administracyjnym i uznania, że

jedną z podstawowych gwarancji zachowania tych praw jest zasada dwuinstancyjności

postępowania. Idąc tą drogą Sąd Najwyższy podjął w dniu 1 grudnia 1994 r. w sprawie

III AZP 8/94 uchwałę (OSNAPiUS 1995 Nr 7 poz. 82) stwierdzającą, że "Od orzeczenia

wojewódzkiej komisji poborowej zmieniającej z urzędu orzeczenie rejonowej komisji

poborowej w trybie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym

obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1992 r., Nr 4, poz.16 ze zm.)

służy stronie odwołanie". Do poglądów wypowiedzianych w uzasadnieniu powyższej

uchwały, można odwołać się rozpatrując obecnie wniosek Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego.

3.Należy stwierdzić przede wszystkim, że problem dotyczy wykładni jednej z

podstawowych zasad ogólnych k.p.a., a mianowicie przewidzianej w art. 15 tego kodeksu zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta została wprowadzona do

k.p.a. w drodze nowelizacji w 1980 r., a piśmiennictwo komentując powyższą decyzję

ustawodawcy stwierdzało wówczas, iż służy ona poszerzeniu praw obywateli i wzmacnia ochronę strony przed niekorzystnymi dla niej rozstrzygnięciami, wzmacniając także

kontrolę instancyjną w toku postępowania (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1985 r., s. 83). Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywiązuje się do przestrzegania zasady dwuinstancyjności istotne znaczenie, np. w

wyroku NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1118/88 stwierdzono wyraźnie, iż wydanie

decyzji z pogwałceniem dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela

i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. A w wyroku z dnia 12 listopada

1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992 z. 3-4 poz. 95) stwierdzono, iż do uznania, że

zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zachowana, nie

wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów

różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone

przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla jakich postępowanie to jest prowadzone.

Można zatem przyjąć, iż Naczelny Sąd Administracyjny traktuje zasadę dwuinstancyjności postępowania jako podstawową gwarancję procesową przestrzegania praw

obywatela w postępowaniu, co więcej, żąda od organów administracji, by gwarancja ta

była realizowana w całej rozciągłości. Wynika stąd, że dwuinstancyjność nie oznacza

tylko tego, by w sprawie zapadły dwie następujące po sobie decyzje organów różnych

stopni, ale przede wszystkim to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne

postępowanie, i dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy [...] przeanalizowano

wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego

rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i

słusznym interesom stron. Przy tym uznaje się również (por. wyrok NSA z 3 lipca 1992

r., SA/Wr 455/92, ONSA 1993 z. 3 poz. 62), że to właśnie strona broniąca w

postępowaniu administracyjnym swego interesu prawnego może przede wszystkim

dokonywać oceny tego, czy jej interes został w pełni zrealizowany. Dlatego też z zasady

dwuinstancyjności płyną dla niej fundamentalne uprawnienia, których w państwie prawa

nie powinna być pozbawiana.

4. Pośród spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, sprawy

dotyczące poboru do wojska należą do spraw o szczególnym ciężarze gatunkowym.

Dotyczą one bowiem podstawowych spraw życiowych obywateli, a więc możliwości

poddania ich na określony czas szczególnemu reżimowi prawnemu, łączącemu się z

przewidzianymi przez prawo rygorami ograniczającymi ich wolność osobistą, swobodę

poruszania się, zachowania zgodnego z własną wolą, a nawet wypowiedzi, a także

podporządkowania się szczególnej, zaostrzonej dyscyplinie, niezbędnej dla normalnego

funkcjonowania armii. Są to sprawy powszechnie znane i akceptowane, aczkolwiek

oczywiście prowadzące nieustannie do licznych konfliktów, często nawet bardzo

poważnych. Jeśli jest to niezbędne, to równocześnie musi powodować szczególną

troskę ustawodawcy, organów administrujących i sądów o to, by całość postępowania w

tym zakresie była opatrzona wyraźnymi i rzeczywiście funkcjonującymi gwarancjami,

zmniejszającymi do minimum możliwość naruszeń praw obywatelskich w tej właśnie

sferze. Wszelkie istniejące w tej mierze wątpliwości co do treści konkretnych rozwiązań

prawnych powinny być interpretowane w kierunku poszerzania i wzmacniania takich

gwarancji, nie zaś ich osłabiania i łagodzenia. Dlatego też, jeśli kodeks postępowania

administracyjnego przyjmuje jako jedną ze swych naczelnych zasad dwuinstancyjność

postępowania administracyjnego, to właśnie w sferze związanej z powołaniem

obywateli do służby wojskowej, ta właśnie zasada musi być traktowana ze szczególną

powagą i rzetelnością. Pod tym względem nie powinno być najmniejszych nawet

wątpliwości.

Jest oczywiście możliwe i dopuszczalne, iż ustawodawca kierując się pewnymi

szczególnymi względami może w konkretnych sprawach ograniczyć bądź nawet wyłączyć oddziaływanie pewnych ogólnych zasad k.p.a., w tym również i zasady dwuinstancyjności postępowania. Świadectwem tego są choćby przepisy art. 127 § 3 i 4 k.p.a.,

aczkolwiek i w tych przypadkach kodeks przewiduje możliwość zwrócenia się przez

stronę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnia to pogląd, iż

wyłączenie pewnego rodzaju spraw przez ustawodawcę ze sfery oddziaływania zasady

art. 15 k.p.a., jeśli już następuje, musi być ustanowione w sposób wyraźny, nie budzący

jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i nie dopuszczający

możliwości rozszerzającej interpretacji. Jeśli zaś u organów orzekających, zarówno

administracyjnych jak i sądowych powstają w tym zakresie wątpliwości, to powinny być

one rozstrzygane na korzyść dopuszczalności odwołania w toku instancji, nie zaś na

korzyść jego ograniczania lub wyłączania. Sądowi Najwyższemu znane są liczne

doniesienia prasowe stwierdzające, iż praktyka organów poborowych prowadzi w

niektórych wypadkach do powoływania do wojska osób o ograniczonych zdolnościach

umysłowych. Obowiązkiem wszelkich organów orzekających w podobnych sprawach

jest zatem dążenie do zwiększenia, a nie do zmniejszania kontroli w tym zakresie.

Obowiązek ten obciąża również i Sąd Najwyższy.

5. Co się tyczy drugiego pytania postawionego przez Pierwszego Prezesa SN,

należy stwierdzić, iż rzeczywiście ustawa nie przypisuje wprost Ministrowi Spraw

Wewnętrznych kompetencji do rozstrzygania spraw indywidualnych, w których wydawane są decyzje administracyjne co do powoływania konkretnych osób do odbywania zasadniczej służby wojskowej. Ustawa (art. 37 ust. 1) powierza mu tylko sprawowanie zwierzchniego nadzoru nad przeprowadzeniem poboru. Tym niemniej brzmienie przepisu art. 17 ust. 3 k.p.a. sugeruje przyjęcie konstrukcji, zgodnie z którą

"organy nadrzędne i właściwi ministrowie" powinny być traktowane jako "organ wyższego stopnia" w rozumieniu k.p.a. w stosunku do decyzji wydawanych przez "organy

administracji rządowej, państwowe i komunalne jednostki organizacyjne". Zaś zgodnie z

przepisem art. 127 § 2 k.p.a. właśnie organ "wyższego stopnia" właściwy jest do

rozpatrywania odwołań, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Nie ma więc przeszkód by uznać, że to właśnie Minister Spraw Wewnętrznych

powinien być organem rozpatrującym odwołania w sprawach będących przedmiotem

niniejszej uchwały. Jeśli nawet takie rozstrzygnięcie oparte jest na przesłankach wynikających z interpretacji przepisów, nie zaś z ich dosłownego brzmienia (co powinno

być regułą w przypadku określania kompetencji organów administracji), to jednak

niebezpieczeństwo, płynące z ewentualnego odmówienia stronie prawa do skorzystania

z zasady dwuinstancyjności należałoby traktować jako znacznie poważniejsze. W

praworządnym państwie bowiem w każdej ważnej dla obywatela sprawie administracyjnej powinien się w ostatecznym rachunku znaleźć organ właściwy do jej rozpoznania i załatwienia. A rzeczą sądownictwa jest troska o to, by owa zasada nie doznawała naruszeń.

Biorąc wszelkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy podjął

uchwałę, jak w sentencji.