III AZP 3/95 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 13 czerwca 1995 r.

III AZP 3/95

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski

(sprawozdawca), Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski (współsprawozdawca), Walery

Masewicz, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze

skargi Marii L.-S., Zdzisława L., Ireny L., Jana Stanisława L., Pawła Antoniego L., Zofii

Małgorzaty H., Joanny G. i Renaty Katarzyny H. na decyzję Wojewody L. z dnia 10

sierpnia 1993 r., [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po

rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 31 maja 1995 r., zagadnienia prawnego

przekazanego przez skład pięciu sędziów Sądu Najwyższego, postanowieniem z dnia 7

lutego 1995 r., sygn. akt III AZP 13/94, składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego:

Czy nieruchomość wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26

kwietnia 1949 r., o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji

narodowych planów gospodarczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31),

podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na

podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.),

jeżeli po wywłaszczeniu nieruchomość ta została zagospodarowana przez przedsiębiorstwo państwowe zgodnie z celem decyzji o wywłaszczeniu, lecz następnie stała

się mu zbędna i została przekazana w użytkowanie innej państwowej lub samorządowej

jednostce organizacyjnej?"

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Nieruchomość wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26

kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) nie

podlega zwrotowi na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z

1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli przed wejściem w życie tej ustawy została

zagospodarowana przez przedsiębiorstwo państwowe zgodnie z celem, dla

którego orzeczono wywłaszczenie, a następnie przekazana innej państwowej

jednostce organizacyjnej.

Uzasadnienie

Opisane na wstępie zagadnienie prawne zostało przedstawione przez zwykły

skład Sądu Najwyższego w sprawie, w której w trybie art. 391 § 1 k.p.c. rozpoznawane

było zagadnienie przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek

Zamiejscowy w Lublinie [...]. Sąd Administracyjny stwierdził, że nieruchomość, której

dotyczył wniosek o zwrot, została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia

26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla

realizacji narodowych planów gospodarczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz.

31), na rzecz Centrali Produktów Naftowych Ekspozytury Okręgowej w L., w celu

rozbudowy budynków administracyjnych. Po wywłaszczeniu nieruchomość została

użyta zgodnie z celem wywłaszczenia, bo wzniesiono na niej budynki biurowe i

składowe. Jednakże w 1974 r. nastąpiła zmiana użytkownika nieruchomości, która

została przekazana Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w L. (obecnie Wojewódzka

Dyrekcja Dróg Miejskich w L.) i od tego czasu jest użytkowana "dla potrzeb drogownictwa miejskiego". Naczelny Sąd Administracyjny uważał, że zawarte w art. 69 ust. 1

ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) wyrażenie "stała się

zbędna" może prowadzić do wniosku, że gdy odpadnie cel wywłaszczenia to następuje

z tą chwilą zbędność nieruchomości wywłaszczonej dla tego celu. Zdaniem Naczelnego

Sądu Administracyjnego ten pogląd wydaje się być jurydycznie poprawny, lecz

pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową, według której zrealizowanie celu

wywłaszczenia powoduje niemożność zwrotu nieruchomości, mimo że później nastąpiła

zmiana jej przeznaczenia.

Skład zwykły Sądu Najwyższego przedstawiając rozpoznawane zagadnienie

prawne podniósł, że punktem wyjścia dla rozważań musi być nie tylko analiza semantyczna i logiczna zawartego w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zwrotu o

obowiązku oddania wywłaszczonej nieruchomości lub jej części "jeżeli stała się zbędna

na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", ale także próba wyjaśnienia współczesnej

funkcji społeczno-gospodarczej jaką ma do spełnienia ten przepis prawa. Zdaniem

Sądu Najwyższego istotna treść tego przepisu oscyluje wokół trzech podstawowych

pojęć: a) celu wywłaszczenia, który utożsamia się z celem określonym w decyzji o

wywłaszczeniu, b) sposobu użytkowania (społecznego, gospodarczego) wywłaszczonej

nieruchomości, w ramach którego można jeszcze wyodrębnić dwie podgrupy, tj. sposób

nakazany w decyzji wywłaszczeniowej i sposób faktycznie realizowany, oraz c)

podmiotu uprawnionego do użytkowania nieruchomości na podstawie decyzji

wywłaszczeniowej. Sąd Najwyższy podkreślił, że w orzecznictwie sądów bądź w ogóle

nie doceniono odrębności znaczeniowej i funkcjonalnej tych pojęć bądź traktowano je

zamiennie uznając, że cel wywłaszczenia, jest w istocie identyczny ze sposobem

wykorzystania nieruchomości bądź odwrotnie. Jako ilustrację takiego rozumienia tych

pojęć powołane zostało uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNCP 1988 z. 11 poz. 149).

Sąd Najwyższy przedstawiając zagadnienie prawne podniósł, że jeden z kierunków

wykładni odwołuje się do tezy, że przejście wywłaszczonej nieruchomości na własność

Skarbu Państwa lub gminy następuje z zastrzeżeniem, że nie zostanie zmieniony cel

wywłaszczenia. Byłaby to koncepcja "ograniczonego" prawa własności do wywłaszczonej

nieruchomości. Idąc śladem tego rozumowania pierwotny cel wywłaszczenia powinien

być respektowany przez wszystkich następnych użytkowników wywłaszczonej

nieruchomości, aczkolwiek ani uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu

Administracyjnego ani dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego, nie wyjaśniają w

jaki sposób możliwe jest zachowanie pierwotnego celu wywłaszczenia przez inne

podmioty realizujące przecież inne cele gospodarcze i społeczne oraz działające w

granicach uprawnień jakie nadaje im szczególny tytuł prawny do władania

nieruchomością. Każda nieomal zmiana podmiotu uprawnionego do władania nieruchomością zakładałaby konieczność zmiany przeznaczenia nieruchomości. Niedopuszczalne zmiany pierwotnego celu wywłaszczenia praktycznie uniemożliwiałyby prawny

obrót nieruchomością w granicach i w trybie określonym przez prawo cywilne.

Drugi kierunek wykładni, możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ogranicza do okresu, w którym jest ona w posiadaniu pierwszego użytkownika tzn. Skarbu

Państwa lub gminy. Zwrot byłby zatem możliwy tylko w sytuacji, gdy pierwszy

użytkownik nie zrealizował celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż realizacja tego celu w sposób nakazany w decyzji wywołuje m.in ten "skutek, że jego prawo

własności traci już charakter prawa podmiotowego ograniczonego zdarzeniem

przyszłym i niepewnym" w postaci niezmienionego i jedynego celu, dla realizacji którego

nastąpiło wywłaszczenie.

Na tle tych wątpliwości, zdaniem Sądu Najwyższego, wyłania się co najmniej

dwojakie rozumienie celu wywłaszczenia. Pierwsze z nich nakazuje respektowanie

pierwotnego celu jako pewnego stanu faktycznego, dla osiągnięcia którego nastąpiło

wywłaszczenie, a który jest nawet względnie niezależny od sposobu gospodarczego jej

wykorzystania przez podmiot uprawniony, pod warunkiem że ten stan faktyczny

zostanie zachowany. Drugie rozumienie, swobodę zmiany celu wywłaszczenia ogranicza tylko do podmiotów realizujących uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub

gmin.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne powstało w konkretnej sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie byłoby właściwe uwolnienie tak sformuowanych poważnych wątpliwości (art. 391 § 1 k.p.c.) od faktów powstałych w konkretnej sprawie i

uchwalenie wyjaśnienia odpowiedniego dla drogi tzw. abstrakcyjnej wykładni prawa.

Proceduralnie uzasadnione jest zatem ograniczenie rozważań przez szukanie odpowiedzi o skutkach zastosowania art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do kategorii

zdarzeń poddanych osądowi w konkretnej sprawie.

Tylko wniosek następców prawnych właściciela wywłaszczonej przedmiotowej

nieruchomości stanowi zdarzenie zaistniałe pod rządem przepisów ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. Wszystkie natomiast pozostałe elementy stanu faktycznego sprawy

rozgrywały się w przeszłości, gdy obowiązywały przepisy, określające inaczej zarówno

przesłanki wywłaszczenia, jak i przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W

szczególności w 1974 r. nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26

kwietnia 1949 r. nie była już potrzebna Centrali Produktów Naftowych i w związku z tym

państwowy administrator przekazał ją Zarządowi Dróg i Mostów w L. i od tego czasu

wykorzystywana jest dla potrzeb drogownictwa miejskiego.

W sprawie nie jest kwestionowana legalność wywłaszczenia ani żadnego z aktów

korzystania i rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością. Istotna dla rozważanego

zagadnienia jest przede wszystkim niewątpliwa legalność przekazania przedmiotowej

nieruchomości w 1974 r. obecnemu jej użytkowniku. Wówczas przesłanki zwrotu

wywłaszczonej nieruchomości określone były w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1974

r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). W przepisie tym obowiązek zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości był przewidziany na rzecz wywłaszczonego właściciela za jego zgodą,

jeśli nie została ona użyta i była zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie.

Przepis ten przewidywał dwie przesłanki zwrotu: nie użycie nieruchomości i jej

zbędność. Wystarczyło więc spełnienie jednego z jej elementów aby nie można było

żądać zwrotu nieruchomości. Wykładnię tę prezentował Sąd Najwyższy w uzasadnieniu

cyt. uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 17 stycznia 1988 r. III AZP 11/87. Na

podstawie art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. użycie wywłaszczonej nieruchomości

na cel wywłaszczenia powodowało więc taki skutek, że nie powstawał w ogóle

obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi. W

konsekwencji trzeba przyjąć, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość została użyta

zgodnie z celem wywłaszczenia, to taka sytuacja oznaczała wygaśnięcie ekspektatywy

prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustawała więź prawna pomiędzy

poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a Skarbem Państwa, który

odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek

ograniczeń mających swe źródła w wywłaszczeniowej drodze nabycia własności.

Jeżeli Skarb Państwa jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości wykorzystał

ją zgodnie z celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie, a więc wyeliminował

możliwość powstania sytuacji, z którą obowiązujące przepisy wiązały konsekwencję w

postaci obowiązku zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, to niedopuszczalne jest zastosowanie jeszcze raz do tej samej sytuacji przepisów obowiązujących w

dacie złożenia wniosku, tj. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Ocena prawna

zdarzenia wywołującego skutki prawne powinna uwzględniać przepisy obowiązujące w

dacie tego zdarzenia. W przeciwnym razie następuje złamanie zasady lex retro non

agit, co jest wprawdzie możliwe, ale powinno wynikać z wyraźnego brzmienia lub celu

ustawy (art. 3 kodeksu cywilnego). Tymczasem ani w przepisach ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r., ani w późniejszych nowelizacjach zawartej w tej ustawie regulacji,

dotyczącej przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu

właścicielowi, nie ma przepisu, który mógłby być rozumiany jako wprowadzający zasadę

retroakcji. Nie chodzi przy tym o to, że art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

nie ma zastosowania do dawnych wywłaszczeń, lecz o to, że przepis ten stosuje się

bezpośrednio, od dnia jego wejścia w życie, do nieruchomości podlegających jeszcze

reżimowi ograniczeń związanych z wywłaszczeniem. Natomiast nie stosuje się tego

nowego przepisu do nieruchomości, która chociaż wywłaszczona, została zgodnie z

prawem użyta na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Co więcej, po

takim użyciu nieruchomości, jej poprzedni właściciel nie miał prawa żądania jej zwrotu,

Skarb Państwa nie miał takiego obowiązku a legalne rozporządzenie stwarzało też

nabyte prawa po stronie użytkownika. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie zawiera w

omawianym zakresie przepisów międzyczasowych. W drodze analogii należy więc

zastosować reguły intertemporalne wynikające z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia

1964 r. przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), które

mają charakter uniwersalny. Zgodnie z art. XXVI cyt. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.

przepisy wprowadzające kodeks cywilny, do stosunków prawnych powstałych przed

dniem wejścia w życie kodeksu stosuje się prawo dotychczasowe, chyba że dalsze

przepisy stanowią inaczej. Regułą wejścia w życie nowych przepisów prawa jest więc

ich bezpośrednie działanie od dnia wejścia w życie i stosowanie prawa

dotychczasowego do stosunków prawnych powstałych uprzednio. Regułę tę odnośnie

praw rzeczowych potwierdza przepis art. XXXIX tej ustawy, stanowiący, że dokonane

przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego czynności prawne mające za przedmiot

przeniesienie, obciążenie, zmianę treści lub pierwszeństwa albo zniesienie praw

rzeczowych są skuteczne, jeżeli odpowiadają przepisom dotychczasowym. Inaczej

mówiąc skutek zdarzeń zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. należy oceniać, zgodnie z przedstawionymi regułami, według prawa

obowiązującego w dacie zaistnienia tych zdarzeń.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym, ograniczył w ten sposób rozważania

do zakresu niezbędnego do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i nie wkroczył

bezpośrednio w obszar wykładni art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a w

szczególności w analizę użytego sformułowania, iż "nieruchomość stała się zbędna na

cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Wykładnia w tym zakresie byłaby bowiem

potrzebna tylko wówczas, gdyby zdarzenie takie jak użycie wywłaszczonej

nieruchomości lub zmiana jej przeznaczenia wystąpiły w okresie obowiązywania tej

ustawy.

Biorąc powyższe pod rozwagę podjęto uchwałę jak w sentencji.