III AZP 26/95 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 6 lutego 1996 r.

III AZP 26/95

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski

(sprawozdawca), Adam Józefowicz, Andrzej Kijowski (współsprawozdawca), Walery

Masewicz, Stefania Szymańska, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze

skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 czerwca 1993

r. [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby

kancelarii notarialnej, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez skład

pięciu sędziów Sądu Najwyższego składowi siedmiu sędziów Izby Administracyjnej,

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, postanowieniem z dnia 6 lipca

1995 r., [...];

Czy właściwej izbie notarialnej przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii ?

podjął następującą uchwałę:

Izbie notarialnej przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i

wyznaczeniu siedziby jego kancelarii.

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 29 marca 1995 r., [...],

przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozpoznania następujące zagadnienie prawne

budzące poważne wątpliwości:

"Czy rada izby notarialnej jest uprawniona do wniesienia skargi do Naczelnego

Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii?"

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniu tego postanowienia, że

organom samorządu notarialnego powierzono konkretne funkcje o charakterze administracyjnym polegające na opiniowaniu kandydatów na notariuszy. Stanowi to

przedmiot ustawowej kompetencji samorządowego organu notarialnego, w ramach

której niejako zastępuje on administracyjny organ państwa. Przez obowiązek realizacji

tych zadań organy samorządu notarialnego z mocy ustawy zostały włączone w proces

decyzyjny innego podmiotu, tj. Ministra Sprawiedliwości. Stały się zatem organami

"współdziałającymi". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ współdziałający

przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie staje się przez realizację tego obowiązku

stroną ani postępowania prowadzonego przez siebie ("postępowania wpadkowego"),

ani też nie jest stroną postępowania zawisłego przed organem właściwym do wydania

decyzji w sprawie administracyjnej. Zdaniem tego Sądu, organ współdziałający, którego

stanowisko nie zostało uwzględnione może jedynie sygnalizować nieprawidłowości

rozstrzygnięcia organowi sprawującemu nadzór nad organem wydającym decyzję,

ewentualnie zwrócić się do prokuratora o podjęcie w tym zakresie stosownych działań.

Tylko w przypadku przyznania takiego uprawnienia wyraźnym przepisem prawa organ

współdziałający może korzystać ze środków zaskarżenia i gwarancji procesowych

ustanowionych w przepisach o postępowaniu administracyjnym w celu obrony stanowiska zajętego w trakcie współdziałania. Bez odrębnej podstawy ustawowej organ

współdziałający nie może wnosić środków zaskarżenia od decyzji wydanej bez

uwzględnienia jego stanowiska. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi

na włączenie organów samorządu notarialnego w proces podejmowania rozstrzygnięcia

i nałożenie na nie obowiązku wydawania opinii, brak jest też podstaw do uznania, że

organy te mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony jako organizacje

społeczne (art. 31 k.p.a.).

Sąd Najwyższy w zwykłym składzie przedstawił składowi powiększonemu rozpatrywane zagadnienie prawne. Sąd Najwyższy powziął wątpliwość, czy organ wykonujący na podstawie upoważnienia ustawowego funkcje zlecone w zakresie administracji, uprawniony na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. do wyrażenia zgody, opinii lub stanowiska w innej formie, a zatem współuczestniczący w procesie podejmowania decyzji,

może następnie korzystać z prawa skargi do Sądu Administracyjnego, jeżeli jego racje

nie zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji.

Skład zwykły Sądu Najwyższego podniósł także, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje temu, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Powstaje wobec tego wątpliwość jak wytłumaczalny byłby

interes izby notarialnej do zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości o powołaniu

notariusza, jeżeli zważy się, że interes prawny musi być zawsze jednostkowy, realny,

konkretny i sprawdzalny. Czy wzgląd na nasycenie lokalnego rynku pracy notariuszy na

określonym terenie i wynikającej stąd potrzeby czasowego zamknięcia dostępu do

zawodu dla nowych kandydatów, może być utożsamiany z interesem prawnym w

rozumieniu prawa procesowego ?

Uczestnicząca w postępowaniu Izba Notarialna w G. wniosła o udzielenie odpowiedzi twierdzącej. Natomiast Minister Sprawiedliwości oraz prokurator wnieśli o

udzielenie odpowiedzi przeczącej.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył , co następuje:

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga rozważenia

dwóch podstawowych kwestii: czy postępowanie o powołanie notariusza i wyznaczenie

siedziby jego kancelarii dotyczy interesu prawnego lub obowiązku izby notarialnej i

(jeżeli uznać istnienie takiego interesu prawnego) czy uczestniczenie tej izby (a ściślej

mówiąc rady izby notarialnej) w procesie podejmowania decyzji administracyjnej o

powołaniu notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii przez wydawanie opinii,

wyklucza możliwość uczestniczenia izby notarialnej w postępowaniu administracyjnym

w charakterze strony. Nie budzi bowiem wątpliwości, że powołanie notariusza następuje

w formie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obo-

wiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój

interes prawny lub obowiązek. W omawianym przypadku chodzi o rozważenie, czy

postępowanie w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii dotyczy interesu prawnego lub obowiązku izby notarialnej. Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien być analizowany w

płaszczyźnie prawa materialnego, a nie procesowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994 z. 10 poz. 199

[...], według którego interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w

przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną

jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania).

Jednakże w tym zakresie występują rozbieżności, co do konkretności przepisów

prawa materialnego, z których może być wyprowadzany interes prawny, konieczny dla

uznania danego podmiotu stroną postępowania administracyjnego. Wypowiadany jest

pogląd, że pojęcie "strony" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej,

która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes

prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa

powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie

czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub

ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak

pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w

którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy

administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa

powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania

stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, który decyduje o tym, czy

określony podmiot posiada kwalifikacje strony w postępowaniu w danej sprawie jest kategorią materialnoprawną. O tym bowiem, czy i kto go posiada, można orzec wyłącznie

na podstawie analizy właściwych norm materialnoprawnych. Są to w istocie te same

normy, które kształtują sprawę administracyjną. Określają one bowiem nie tylko przedmiot stosunku prawnego (węzeł uprawnień i obowiązków), który decyduje o istnieniu

sprawy administracyjnej, ale także podmiot, w stosunku do którego właściwy organ jest

upoważniony do "rozstrzygnięcia", czyli konkretyzacji stosunku prawnego. Zmierza się

w ten sposób do uznania interesu prawnego danego podmiotu tylko wtedy, jeżeli

wynika on z konkretnej normy prawa materialnego, stanowiącej materialnoprawną

podstawę wydania decyzji.

W tym ujęciu izba notarialna nie ma interesu prawnego w uczestniczeniu w

postępowaniu o powołanie notariusza, gdyż z normy art. 10 ustawy z dnia 14 lutego

1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91), poza obowiązkiem wydania opinii w

tym przedmiocie (co jest elementem współkompetencji), nie wynikają dla niej żadne

prawa czy obowiązki. Uznaje się, że przepis art. 10 Prawa o notariacie nie dotyczy

interesu prawnego samorządu notarialnego, lecz tworzy wyłącznie instytucję współkompetencji. Inne przepisy prawa o notariacie np. art. 35 nie mogą stanowić podstawy

do uznania interesu prawnego izby notarialnej. Obowiązek właściwego przygotowania

kandydatów na notariuszy regulują bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 189), które określają m.in.

środki zapewniające skuteczność podejmowanych przez samorząd notarialny działań w

tym względzie. Natomiast skuteczność nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez

notariuszy oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności zawodu notariusza

zapewniają przepisy rozdziału 6 Prawa o notariacie, traktujące o odpowiedzialności

dyscyplinarnej notariuszy. Fakt, że organy samorządu zawodowego czuwają nad

przestrzeganiem przez notariuszy zarówno prawa, jak i powagi oraz godności zawodu

notariusza nie uzasadnia jeszcze poglądu, że organy te mają interes prawny w

postępowaniu dotyczącym powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii.

W wyniku takiej wykładni w wyroku z dnia 9 marca 1988 r., IV SAB 30/87 (OSPiKA

1989 z. 6 poz. 133) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że samorząd radców

prawnych nie jest stroną - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu administracyjnym w sprawach o wpis na listę aplikantów radcowskich i o zwolnienie od

wymogu odbycia aplikacji radcowskiej, gdyż sprawy o wpis na listę radców prawnych

nie są własnymi sprawami samorządu radców prawnych. Są to sprawy dotyczące

innych osób, a samorząd radcowski może w nich występować jako organizacja

społeczna współdziałająca w ich rozstrzyganiu przez organ administracji państwowej.

Zdaniem Sądu Najwyższego, brak jest podstaw do takiej, zwężającej interpretacji

pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy podzielić stanowisko, że

omawiany interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej

dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, a nie tylko ograniczany do

jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. W tym

zakresie należy uznać, że określenie strony jest aktualne w sytuacji, kiedy

postępowanie w procesie administracyjnym już się toczy i kiedy w wyniku tego

postępowania może wynikać dla określonego podmiotu ograniczenie lub zniesienie

przysługującego mu uprawnienia albo zwiększenie rozmiaru dotychczasowego obowiązku lub obciążenie nowym obowiązkiem. W rozważanym zagadnieniu przyjęcie

takiego poglądu, prowadzi do konieczności rozważania całokształtu praw i obowiązków

organów samorządu notarialnego w płaszczyźnie prawa materialnego, w aspekcie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Takie rozważania prowadzą

do uznania istnienia interesu prawnego organów samorządu notarialnego w takiej

sprawie. W wyroku z dnia 16 lutego 1994 r., II SA 1297/93 (Monitor Prawniczy 1995 nr

1 str. 24, Rejent 1994 nr 12 str. 108) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rada

właściwej izby notarialnej jest sui generis stroną postępowania administracyjnego w

sprawach o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii. Z tego tytułu

przysługuje jej prawo wniesienia do Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Ministra

Sprawiedliwości w tym przedmiocie. Zgodnie z przepisem art. 10 Prawa o notariacie

rady właściwych izb notarialnych mają prawo i obowiązek opiniowania wniosków o

powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii. Ponadto stosownie do art.

35 tej ustawy rady izb notarialnych mają obowiązek właściwego przygotowania

zawodowego kandydatów na notariuszy oraz czuwania nad przestrzeganiem przez

notariuszy zarówno prawa jak i powagi oraz godności zawodu notariusza. Nie byłoby

możliwe spełnienie przez rady większości powyższych uprawnień bez wyposażenia ich

we właściwe instrumenty prawne, przede wszystkim zaś w uprawnienie do zaskarżenia

decyzji administracyjnych w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby

jego kancelarii. Nie powinna być akceptowana taka interpretacja obowiązujących

przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizację samorządu zawodowego

obowiązków w zakresie zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetel-

ności wykonywanych zadań, a równocześnie pozbawia ją realnego wpływu na to, kto

będzie jej członkiem. Przynależność do korporacji zawodowej notariuszy nie jest

dobrowolna, a istnienie interesu prawnego izby notarialnej w zaskarżeniu decyzji o

powołaniu notariusza wynika z regulacji art. 19, 21 § 3, 22, 35, 44 § 1, 51 § 1, 53, 55,

58 i 73 Prawa o notariacie. Samorząd notarialny powinien mieć zapewnioną możliwość

ochrony interesów swych członków i realizacji zadań, do których został powołany.

Każdy samorząd zawodowy, a do takiego należy również samorząd notarialny, ma na

celu ochronę interesów zawodowych swych członków. Prawo o notariacie daje

samorządowi notarialnemu podstawę do ochrony interesów prawnych notariuszy, którzy

tworzą izbę notarialną. Z istoty samorządu zawodowego wynika, że podstawowym

obowiązkiem jego organów jest reprezentowanie notariatu i ochrona praw jego

członków. Chodzi tu o takie obowiązki jak dbałość o poziom usług świadczonych przez

notariuszy poprzez wizytowanie kancelarii (art. 44), organizowanie i prowadzenie

aplikacji notarialnej oraz nadzór w tym zakresie (art. 35 i 40), a w szczególności "nadzór

nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych

oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza" (art. 35 pkt 2 ). Izba

notarialna ma prawny obowiązek ochrony interesów notariuszy w niej zrzeszonych, a

zatem odpowiada kryteriom określonym w art. 28 k.p.a. jako strona. W rozstrzygnięciu

kwestii powołania notariusza izba notarialna jest żywotnie zainteresowana. Ma ona

obowiązek sprawowania bezpośredniego nadzoru nad nowopowołanym notariuszem.

Powołanie notariusza jest ingerencją w strukturę izby. Izbie służy prawo przeciwstawienia się takiej ingerencji, godzącej w jej dobro. Kompetencje Ministra Sprawiedliwości nie mogą być wyłączne i pozbawiać gwarancji organów samorządowych

uczestnictwa w postępowaniu z uprawnieniami, choćby o charakterze kontrolnym, gdyż

w ten sposób uniemożliwiono by korporacji wykonanie jej podstawowych, ustawowych

zadań.

Zdaniem Sądu Najwyższego interes prawny organów samorządu notarialnego,

którego dotyczy omawiana decyzja Ministra Sprawiedliwości ma co najmniej dwa

istotne elementy, wynikające z zakresu ich uprawnień i obowiązków:

1) izba notarialna ma interes prawny w tym, aby notariuszem została osoba

posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe, prezentująca odpowiedni poziom

wiedzy i wykształcenia, a także odpowiednie kwalifikacje moralne, a nie została nim

osoba nie posiadająca tych cech;

2) izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza

została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnianie przez niego

funkcji i to zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu jak i interesu całej

korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy (właściwe rozmieszczenie kancelarii).

Konkludując ten fragment analizy, należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie

powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii dotyczy interesu prawnego

i obowiązków organów samorządu notarialnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tego

punktu widzenia izba notarialna powinna być traktowana jako strona postępowania administracyjnego, a nie strona sui generis.

3. Pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy współuczestniczenie izby notarialnej

w procesie wydawania decyzji administracyjnej nie wyklucza możliwości uznania jej jako

strony postępowania administracyjnego.

Panuje zgodny pogląd, że organ administracji (choćby nawet nie był organem

administracji państwowej czy publicznej, a więc np. pełnił tzw. czynności administracji

zleconej), wydający decyzję administracyjną, nie może być traktowany jako strona

postępowania. Nie może więc zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji zapadłej w sprawie, np. decyzji organu drugiej instancji zmieniającej jego własną

decyzję (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84,

OSNCP 1985 z. 7 poz. 86, OSPiKA 1986 z. 2 poz. 26; postanowienie Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, ONSA 1982 z. 1 poz. 49;

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1993 r.,

SA/Wr 767/93, ONSA 1994 nr 4 poz. 144; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 27 maja 1992 r., IV SA 333/92, ONSA 1993 z. 2 poz. 43; wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990 z. 4 poz.

7).

Pogląd ten przenoszony jest także na status organów współuczestniczących w

podejmowaniu decyzji administracyjnych (współdziałających, współkompetentnych) na

podstawie art. 106 k.p.a. ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

12 grudnia 1994 r., II SA 1538-1539/94, Wokanda 1995 nr 4 str. 40 i wyrok Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93, Wokanda 1994 nr 6

str. 34).

Odnosząc tę wykładnię do analizowanej problematyki można uznać, że organy

samorządu notarialnego jako współuczestniczące na zasadzie art. 106 k.p.a. w wydaniu

decyzji przez Ministra Sprawiedliwości, nie mogą uzyskać statusu strony postępowania

administracyjnego. Wywodzi się, że izba notarialna w sprawach powołania notariusza i

wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest organem "współdecydującym" w rozumieniu

art. 106 k.p.a., a zatem nie może być stroną w postępowaniu, w którym bierze udział w

procesie rozpoznawania i rozstrzygania sprawy. Wydając opinie w sprawie, rada

właściwej izby notarialnej jest organem administracji w rozumieniu art. 1 § 2 k.p.a. Rada

ta jest organem organizacji samorządowej i z mocy prawa (art. 10 Prawa o notariacie)

została powołana do załatwiania (poprzez wyrażenie stanowiska) spraw

indywidualnych, należących do jej właściwości i rozstrzyganych w drodze decyzji

administracyjnej. Według tego poglądu przepisy prawa materialnego mogą nakazywać

działanie "za zgodą=, "w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu", "po porozumieniu", "w

porozumieniu, "po zasięgnięciu opinii", "po skonsultowaniu się", itp. Niewątpliwie, te

dwie ostatnie formy nie są wiążące dla organu podejmującego decyzję w sprawie. Z

procesowego punktu widzenia stanowią one część materiału dowodowego zebranego

w sprawie, do którego organ prowadzący postępowanie winien się ustosunkować w

uzasadnieniu decyzji, zgodnie z regułami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec

tego, w przypadku niezasadnego odrzucenia przez Ministra Sprawiedliwości

przeciwwskazań podniesionych w opinii, izba notarialna może zwrócić się do

prokuratora o podjęcie działania zmierzającego do usunięcia stanu niezgodnego z

prawem.

Wypowiadane są także poglądy całkowicie odmienne. Uważa się, że opinia rady

izby notarialnej jest wprawdzie istotnym elementem decyzji Ministra, gdyż bez tej opinii

decyzja dotknięta byłaby istotną wadą. Sama opinia nie jest jednak wiążąca dla Ministra

Sprawiedliwości. Nie ma więc znaczenia to, że izba notarialna bierze udział w procesie

powoływania notariusza przez opiniowanie jego wniosku. Owa opinia nie oznacza więc

wykluczenia izby notarialnej z postępowania w charakterze strony. Stwierdza się, iż

partnerowi współdziałającemu przy wydawaniu decyzji należy zapewnić odpowiedni

wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wpływ taki zapewnia izbie notarialnej status strony w

postępowaniu administracyjnym. Gdyby izba notarialna dopuszczała zainteresowanych

do wykonywania zawodu sama, w drodze decyzji własnego organu, nie służyłby jej z

całą pewnością atrybut strony w tym postępowaniu. Usytuowanie organu izby jako

podmiotu "współdziałającego" przy przedmiotowej decyzji nie przesądza natomiast

wcale o niemożności uznania izby za stronę postępowania.

Te ostatnio przedstawione poglądy należy podzielić. Uwzględniają one bowiem

zróżnicowanie form w jakich może występować tzw. współdziałanie z art. 106 k.p.a.

Prawne formy współdziałania organów nie tworzą bowiem jednolitej grupy. Oświadczenia woli zainteresowanych podmiotów mogą pozostawać w różnych powiązaniach i

niejednakowo przedstawia się wpływ współdziałających podmiotów na skuteczność

prawną czynności wymagających współdziałania.

Najluźniejszą formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest

współdziałanie polegające na konsultacjach zainteresowanych podmiotów, zasięganiu

opinii, rad itp. Współdziałanie w tej postaci jest niekiedy przewidziane przez przepisy

prawa jako warunek skuteczności prawnej określonych czynności. Należy uznać, że

podmioty "konsultujące się" czy "zasięgające opinii" nie są prawnie związane

stanowiskiem podmiotów współdziałających. Celem tych form współdziałania jest poszerzenie wiedzy danego podmiotu o problemie, wzbogacenie obrazu sprawy dzięki

innemu spojrzeniu podmiotu opiniującego, konsultującego czy doradczego. Można co

najwyżej wymagać, aby podmiot właściwy do załatwienia sprawy uzasadnił swoje

stanowisko odbiegające od opinii. Ściślejszą znacznie formą współdziałania podmiotów

administracji państwowej jest działanie jednego podmiotu "w porozumieniu", "w uzgodnieniu", "po porozumieniu", "po uzgodnieniu" z innym podmiotem. Chodzi tu o rozszerzenie kręgu podmiotów uczestniczących we współdecydowaniu o określonym

problemie.

Te dwie formy współdziałania w rozumieniu art. 106 k.p.a. należy wyraźnie

odróżnić. Jeżeli podmiot współdziałający współdecyduje o treści decyzji (ma być ona

wydana po uzgodnieniu z nim), to działa on jako organ administracji. Jego udział w

postępowaniu ma bowiem dwie istotne cechy. Jego pozycja jest nadrzędna wobec

strony (cecha stosunku administracyjnoprawnego) i jego działania mają względem

strony charakter władczy (cecha decyzji administracyjnej). Jest on więc organem administracji w istocie podejmującym rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej.

Oczywiście w takiej sytuacji nie może on być uznany za stronę postępowania.

Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja wówczas, gdy organ współdziałający

wydaje jedynie opinię, nie wiążącą organu podejmującego decyzję. Między tak współdziałającym podmiotem, a stroną nie ma stosunku nadrzędności i nie podejmuje on

względem strony czynności władczych. W takiej sytuacji nie ma przeszkód aby taki

"organ" uzyskał status strony postępowania, jeżeli oczywiście posiada interes prawny w

rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wypowiadany jest pogląd, że art. 10 Prawa o notariacie przewiduje wyłączną

formę udziału organów samorządu notarialnego w postępowaniu dotyczącym powołania

notariusza i w pełni realizuje ich uprawnienia. Jak łatwo zauważyć, gdyby ograniczyć

rolę izby notarialnej do wydania niewiążącej opinii, to jej pozycja byłaby zdecydowanie

słabsza niż każdej innej strony postępowania. Każda bowiem ze stron ma prawo

przedstawiać swoje poglądy, a nawet jej uprawnienia są zdecydowanie większe.

Należałoby się więc zastanowić, czy rzeczywiście ustawodawca chciał przez ten przepis

ograniczyć uprawnienia izb notarialnych. Pogląd ten nie wydaje się możliwy do

przyjęcia z uwagi na powierzenie samorządowi zawodowemu notariuszy niezwykle

istotnych uprawnień i obowiązków w funkcjonowaniu notariatu. Wykluczenie izby

notarialnej z postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze

strony oznaczałoby pozbawienie organów izb notarialnych współdecydowania, kto

będzie ich członkiem. Przede wszystkim jednak, odjęcie izbom notarialnym statusu

strony w postępowaniu administracyjnym usunęłoby ostatnią, jedyną możliwość

uruchomienia kontroli decyzji o powołaniu notariusza. Gdyby odmówić izbie notarialnej

przymiotu strony, nie istniałaby w ogóle praktyczna możliwość zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji Ministra, nie

uwzględniającej opinii izby. Należy to podkreślić, gdyż w ten sposób zrealizowane może

być podstawowe uprawnienie obowiązujące w państwie prawnym, jakim jest prawo do

sądu. Jeżeli dokonuje się wykładni prawa z uwzględnieniem tego aspektu sprawy to

należy raczej domniemywać istnienie prawa do sądu niż jego wykluczenie (por.

uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 21 grudnia 1993 r., III AZP 20/93,

OSNCP 1994 z. 6 poz. 119, PiP 1995 nr 6 str. 109). Podkreślenia wymaga też, że

opinię w przedmiocie powołania notariusza wydaje rada izby notarialnej, a ewentualną

stroną postępowania byłaby sama izba notarialna, jako organ samorządu.

Samorząd zawodowy notariuszy i tak jest wystarczająco ograniczony w swych

uprawnieniach, w porównaniu z innymi podobnymi samorządami zawodowymi, przez to,

że o dopuszczeniu do zawodu decyduje organ administracji. Trudno więc przypisywać

ustawodawcy dążenie do jeszcze dalszego ograniczenia jego uprawnień. Wobec

powyższego można zasadnie postawić kwestię, po co w ogóle ustawodawca wprowadził regulację art. 10 Prawa o notariacie, skoro jako strona postępowania

administracyjnego izba notarialna także mogłaby przedstawić swoje stanowisko w

przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Zdaniem

Sądu Najwyższego regulacja ta ma głębokie uzasadnienie i sprowadza się do następujących elementów:

- ustawodawca w ten sposób wprowadził obowiązek wydania przez organy

samorządu notarialnego opinii w tej sprawie. Z jednej strony zobowiązuje to izby notarialne do takiego działania (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1994 r., I PO

4/94, OSNAPiUS 1994 nr 3 poz. 52 i z dnia 24 maja 1994 r., I PO 7/94, OSNAPiUS

1994 nr 6 poz. 106), a z drugiej strony oznacza, że decyzja podjęta bez takiej opinii

dotknięta byłaby istotną wadą;

- wydanie takiej opinii w ramach współdziałania z art. 106 k.p.a. (a więc w formie

postanowienia) umożliwia osobie wnoszącej o powołanie złożenie zażalenia jeszcze

przed wydaniem decyzji, a więc zdecydowanie wzmacnia jej gwarancje procesowe.

Biorąc powyższe argumenty pod rozwagę Sąd Najwyższy w składzie powiększonym podjął uchwałę jak w sentecji.