III AZP 23/95 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 13 lutego 1996 r.

III AZP 23/95

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz

(sprawozdawca), Kazimierz Jaśkowski, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski (współsprawozdawca), Walery Masewicz, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 23 stycznia 1996 r. wniosku Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego uchwały zawierającej odpowiedź na

następujące zagadnienie prawne:

Czy Naczelny Sąd Administracyjny władny jest odrzucić skargę na decyzję wydaną w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej tylko z tej

przyczyny, iż wnoszący skargę wystąpił także do organu, który taką decyzję wydał, z

wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

W sprawach wszczętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja

1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), sąd

administracyjny może odrzucić skargę na decyzję wydaną przez naczelny organ

administracji państwowej, jeżeli strona przed jej wniesieniem złożyła wniosek do

tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

Uzasadnienie

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie przez

skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego kwestii prawnej, wymienionej w sentencji

uchwały.

W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes SN podał, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało w związku z rozbieżnością w orzecznictwie

Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle stosowania art. 204 § 1 k.p.a. w związku z

art. 198 i art. 127 § 3 k.p.a. w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

złożonego przez stronę niezadowoloną z wydanej w pierwszej instancji decyzji

naczelnego organu administracji państwowej.

W postanowieniu z dnia 4 grudnia 1991 r. IV SA 1005/91 (ONSA 1992 z. 2 poz.

30) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w razie równoczesnego złożenia wniosku o

ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. i skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pierwszeństwo ma wniosek o ponowne rozpatrzenie

sprawy.Nie stanowi on jednak podstawy do odrzucenia skargi przez NSA na zasadzie

art. 204 § 1 w zw. z art. 198 k.p.a. Zasada, że postępowanie administracyjne poprzedza

postępowanie przed sądem administracyjnym powoduje, iż bez uprzedniego

zakończenia postępowania administracyjnego nie może toczyć się postępowanie

sądowe. W razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu

administracyjnego, pierwszeństwo ma ten wniosek, który stanowi przeszkodę w

rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny. Jednak jest to przeszkoda o charakterze przejściowym, stanowiąca podstawę zawieszenia postępowania.

W postanowieniu z dnia 12 stycznia 1994 r., V SA 2516/93 (ONSA 1995 z.1 poz.

34), NSA uznał, że w razie złożenia przez stronę wniosku do naczelnego organu

administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) decyzja tego organu

traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia i dopiero nowa decyzja tego organu może

być po wyczerpaniu toku instancji zaskarżona do sądu administracyjnego. Z tego

względu NSA odrzucił skargę na decyzję naczelnego organu administracji państwowej,

od której złożony został także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten

stwarza obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez naczelny organ administracji

i wydania nowej decyzji. Dopiero ta nowa decyzja może być zaskarżona do sądu, a

skarga spełnia wówczas przewidziany w art. 198 k.p.a. warunek wyczerpania toku

instancji. Takie rozwiązanie eliminuje niebezpieczeństwo dokonania różnych ocen

wskutek równolegle toczącego się postępowania administracyjnego i sądowego.

Problem konkurencyjności środków zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi na decyzję administracyjną) wystąpił także w orzecznictwie Sądu

Najwyższego, który w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 października 1992 r., III

AZP 18/92 (OSNCP 1993 z. 5 poz. 67 i OSP 1994 z. 1 poz. 13 z glosą B. Adamiak)

wyraził pogląd, że art. 199 § 3 k.p.a. nie zawiera zakazu jednoczesnego wniesienia

skargi do NSA oraz podania o wznowienie postępowania lub żądania stwierdzenia

nieważności decyzji. Sąd Najwyższy dodał, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie

nieważności lub o wznowienie postępowania (art. 199 § 3 k.p.a.) przed wniesieniem

skargi do NSA nie stanowi przesłanki odrzucenia jej przez sąd, lecz wobec

pierwszeństwa postępowania administracyjnego, postępowanie sądowe powinno ulec

zawieszeniu na podstawie art. 177 pkt 3 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

Do problemu konkurencyjności środków zaskarżenia ustosunkował się w swym

piśmie wnioskodawca, który stwierdził, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

stosuje się odpowiednio a nie wprost przepisy dotyczące postępowania odwoławczego.

Ma to znaczenie przy ocenie orzeczenia administracyjnego. Decyzją ostateczną jest

taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Wniosek o

ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest odwołaniem, nie czyni postępowania

dwuinstancyjnym. Decyzje wydane w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji są ostateczne, bowiem nie służy od nich odwołanie. Złożenie przez stronę

wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powoduje utraty ostatecznego charakteru

takiej decyzji. Ostateczna decyzja, poza przypadkiem uwzględnienia wniosku o

przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie traci waloru ostateczności. Osoba

wnosząca konkurencyjne środki zaskarżenia nie powinna spotkać się z ich odrzuceniem, bądź pozostawieniem bez rozpoznania, albowiem oba środki nie mogą być uznane za prawnie niedopuszczalne. Nie istnieją podstawy prawne, pozwalające sądowi

lub organowi administracji zobowiązać skarżącego do cofnięcia jednego z konkurencyjnych środków zaskarżenia.

Mając na uwadze preferencje postępowania administracyjnego przed sądowym

(art. 198 i 199 § 3 k.p.a.) - zdaniem wnioskodawcy - może być uznane za właściwe

stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów SN.

Przemawia to za prawidłowością pierwszego z wyżej wymienionych postanowień

NSA, a więc za zasadnością zawieszenia postępowania przed NSA do czasu zakończenia postępowania wszczętego na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Ograniczenie zasady sądowej kontroli decyzji

administracyjnych, wynikające z art. 198 k.p.a. powinno być interpretowane ściśle, a nie

rozszerzająco. Wreszcie sankcja odrzucenia skargi przez NSA, bez pouczenia, że

wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest równoznaczne z utratą

prawa do złożenia skargi na tę decyzję, godziłaby w zasadę zaufania obywateli do

państwa i prawa. Zdaniem wnioskodawcy, zasada prawa obywateli do sądu zdaje się

przemawiać za prawidłowością stanowiska zajętego przez NSA w pierwszym postanowieniu, a zarazem za wadliwością odmiennego stanowiska wyrażonego także

w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 1995 r., III SA 114/95.

Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne Sąd Najwyższy wziął pod uwagę

co następuje:

1.Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wpłynął do Sądu Najwyższego przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i dotyczy problemu prawnego powstałego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod rządem dawniej obowiązujących

przepisów Działu VI k.p.a. o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.Przepisem

art. 61 pkt 3 powyższej ustawy został skreślony dział VI k.p.a., który przestał

obowiązywać z chwilą wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 1 września 1995 r.

Jednakże podjęcie uchwały po wejściu w życie wymienionej ustawy jest nadal aktualne

w świetle przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie ze względu na treść art.

68 ustawy o NSA, który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do

sądu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpoznaniu według

przepisów dotychczasowych". W związku z tym rozstrzygnięcie przestawionego

problemu prawnego w podjętej uchwale Sądu Najwyższego, zawierającej wyjaśnienie

rozbieżności powstałej w orzecznictwie sądowadministracyjnym odnoszą się do spraw,

w których skargi zostały wniesione przed dniem wejścia życie ustawy NSA i podlegają

rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych.

2. Przystępując do rozważań nad przedstawionym zagadnieniem prawnym

należy stwierdzić, że weryfikacja decyzji administracyjnych może nastąpić w wewnętrznym postępowaniu przed organami administracyjnymi w razie wniesienia zwyczajnych środków zaskarżenia i nadzwyczajnych środków zaskarżenia, gdy chodzi o

ostateczne rozstrzygnięcie administracyjne oraz w postępowaniu zewnętrznym - sądowoadministracyjnym - w wypadku wniesienia skargi (jako środka ochrony sądowej),

zmierzającej do uruchomienia drogi postępowania kontrolnego przed sądem.

Z regulacji prawnej zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego wynika,

że zwyczajnym środkiem zaskarżenia jest odwołanie od decyzji (art. 127 § 1) i zażalenie

na postanowienie (art. 141). Do nadzwyczajnych środków zaskarżenia należy zaliczyć

żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej,

uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej i sprzeciw prokuratora, których pytanie prawne

wnioskodawcy nie dotyczy.

Nie jest jasne, do jakiej grupy środków zaskarżenia należy zaliczyć wniosek o

ponowne rozpatrzenie sprawy po decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny

organ administracji państwowej, a zwłaszcza, czy jest on środkiem zaskarżenia lub

innym szczególnym środkiem prawnym zaskarżenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

Stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a. "Decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji są ostateczne". Według art. 127 § 3 k.p.a. "Od decyzji

wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej nie służy

odwołanie". Zestawienie tych przepisów umożliwia stwierdzenie, że decyzja wydana w

pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej jest decyzją

ostateczną. Odwołanie od takiej decyzji nie przysługuje, bowiem naczelny organ

administracji państwowej jest najwyższym organem w określonym pionie administracji

państwowej i na nim kończy się tok instancji. W tej sytuacji można uznać, że taka

decyzja wyczerpała tok instancji, o którym mowa w art. 198 k.p.a., uzależniającym

wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania toku instancji. W związku

z tym należy uznać, że nie ma przeszkód prawnych do wniesienia skargi do sądu na

ostateczną decyzję naczelnego organu administracji państwowej.

Z powyższego wynika także, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest

w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.c. środkiem odwoławczym, gdyż różni się od odwołania

brakiem dewolutywności i nie przenosi kompetencji do załatwienia sprawy do innego

wyższego organu administracyjnego. Wniosek ten nie jest też nadzwyczajnym środkiem

zaskarżenia ostatecznej decyzji po wyczerpaniu toku instancji w wypadkach

określonych kodeksem postępowania administracyjnego. W istocie jest on szczególnym

środkiem zaskarżenia wydanej w I instancji ostatecznej decyzji naczelnego organu

administracji państwowej, przysługującym stronie niezadowolonej z tej decyzji. W

związku z tym, w zasadzie nie można ze względu na odmienny od nadzwyczajnych

środków prawnych zaskarżenia decyzji charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy zastosować wprost (w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i

skargi do sądu przez stronę) takich samych rozwiązań procesowych, jakie przyjął Sąd

Najwyższy w uchwale z dnia 15 października 1992 r. III AZP 18/92 (OSP 1994 z. 1 poz.

13), w odniesieniu do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, wśród których kodeks

postępowania administracyjnego nie wymienia wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy. Nie są to tożsame środki prawne zaskarżenia decyzji, a nadto stosowane są w

innych sytuacjach, które prowadzą do odmiennych rozwiązań w przypadku zbiegu drogi

postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Dlatego wymagają

osobnego rozważenia skutki procesowe złożenia przez stronę do naczelnego organu

administracji państwowej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu

administracyjnego.

3. Przede wszystkim nasuwa się potrzeba określenia skutków procesowych, jakie

wywołuje złożenie do naczelnego organu administracji państwowej wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wniesienie takiego wniosku

powoduje z momentem jego złożenia do naczelnego organu administracyjnego

wszczęcie postępowania (art. 51 § 3 k.p.a.) określonego w art. 127 § 3 k.p.a. i

obowiązek tego organu wydania nowej decyzji, do której ma odpowiednie zastosowanie

art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Tezę taką, która wynika wprost z art.

127 § 3 k.p.a., wyraził także NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1983 r., I SA 1714/82

(ONSA 1983 z. 1 poz. 35). Strona, która skorzystała z tego środka prawnego ma prawo

zaskarżenia wprost do sądu administracyjnego w stosownym terminie decyzji wydanej

w tym postępowaniu, zastępującej poprzednią decyzję (wyrok NSA z dnia 27 września

1983 r., III SA 1052/83, PiŻ 1985 nr 41). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

uruchamia swoisty "ograniczony" tok instancji i zmierza do weryfikacji decyzji, nazwanej

przez kodeks postępowania administracyjnego ostateczną oraz do wydania nowej

decyzji co do istoty sprawy. Na skutek tego poprzednio wydana decyzja naczelnego

organu administracji państwowej nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego.

Nie tamuje to prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy przez sąd, jeżeli wniesie ona

skargę na nową decyzję administracyjną, która po ponownym rozpatrzeniu sprawy na

skutek omawianego wniosku stała się decyzją ostateczną, podlegającą kontroli

sądowoadministracyjnej. Tak przedstawia się sprawa, gdy strona po wyczerpaniu

postępowania administracyjnego przed naczelnym organem administracji wnosi do

sądu administracyjnego skargę na jego ostateczną decyzję. W tej sytuacji nie ma

przeszkód do nadania skardze dalszego biegu przez sąd administracyjny. Powoduje to

jednak ten skutek, że strona, która swoim wcześniejszym wnioskiem wszczęła

postępowanie określone w art. 127 § 3 k.p.a. nie może - ze względu na zasadę

pierwszeństwa postępowania administracyjnego przed sądowym, wyrażoną w art. 198 i

199 § 3 k.p.a. - wnieść do sądu administracyjnego skargi na tę samą decyzję.

Wniesiona skarga podlega odrzuceniu z mocy art. 204 § 1 k.p.a., jako niedopuszczalna,

jak to trafnie stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 27 stycznia 1986 r., II SA 1559/85

(RNGA 1986 nr 5 s. 46).

4. Konstruując weryfikację decyzji administracyjnej w drodze sądowej przyjęto

zasadę konkurencyjności dróg weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. w

postępowaniu wewnątrzadministracyjnym i zewnętrznym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Od podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zależy wybór drogi

weryfikacji decyzji. Dopuszczając konkurencyjność obu dróg postępowania weryfikacyjnego, ustawodawca utrzymał jednak pierwszeństwo drogi administracyjnej, przyjmując

iż uruchomienie weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej powoduje niedopuszczalność jej weryfikacji w drodze sądowej (art. 198 i art. 199 § 3 k.p.a.).

Jeżeli strona niezadowolona z decyzji naczelnego organu najpierw złoży taki

wniosek, a potem skargę do sądu, to należy uznać, że droga wewnętrznego postępowania administracyjnego nie została jeszcze wyczerpana, a postępowanie administracyjne nie zostało zakończone. W tej sytuacji droga sądowa zewnętrznej kontroli decyzji

administracyjnej nie została otwarta. Powstaje pytanie, czy w tej sytuacji skarga do sądu

administracyjnego jest dopuszczalna ?

Przy poszukiwaniu odpowiedzi na to pytanie należy mieć na uwadze, że czynność procesowa polegająca na zwróceniu się do naczelnego organu z wnioskiem o

ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, z mocy jednoznacznego odesłania do przepisów dotyczących odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a. in fine), obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez naczelny organ i wydania nowej decyzji. W tym przypadku brak jest warunku wyczerpania toku instancji, przewidzianego w art. 198 k.p.a.,

do wniesienia skargi do sądu. Odpowiedź na to pytanie wypada negatywnie, mimo że

przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadziły obowiązku

składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji

państwowej. Stronie przysługuje prawo wyboru środków prawnych kontroli ostatecznej

decyzji administracyjnej w drodze wewnętrznego postępowania administracyjnego lub

zewnętrznego postępowania sądowoadministracyjnego, tj. prawo złożenia wniosku o

ponowne rozpatrzenie sprawy lub skargi do sądu administracyjnego. Istnieje tu

dopuszczalna prawem konkurencyjność obu środków zaskarżenia decyzji. Strona nie

może skorzystać jednocześnie z obu tych środków, bowiem prowadziłoby to do

dwutorowości postępowania w stosunku do jednej decyzji, którego wynik mógłby być

rozbieżny. Strona powinna wybrać jedną z tych dróg kontroli decyzji ostatecznej, ze

świadomością konsekwencji procesowych, jakie wynikają dla niej (o czym powinna być

pouczona w decyzji administracyjnej - art. 108 k.p.a.).

Jeżeli strona niezadowolona z decyzji naczelnego organu administracji państwowej, wydanej w pierwszej instancji, wystąpi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie

sprawy, wyłącza tym samym drogę sądową wobec tej decyzji, bowiem naczelny organ

stosując odpowiednio przepisy o odwołaniu ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i

załatwienia sprawy przez wydanie nowej decyzji administracyjnej. Dopiero po

wyczerpaniu tej drogi postępowania administracyjnego strona może wnieść skargę do

sądu, ale na drugą, a nie na pierwszą decyzję administracyjną, która nie może być już

zaskarżona do sądu na skutek wydania drugiej decyzji. Skarga wniesiona na drugą

decyzję administracyjną spowoduje kontrolę sądową zgodności z prawem całego

przeprowadzonego postępowania przez naczelny organ administracji państwowej.

Jeżeli strona niezadowolona z decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej wybierze sądową drogę kontroli tej decyzji,

wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny z pominięciem nieobowiązkowego wewnętrznego postępowania administracyjnego, jakim jest ponowne

rozpatrzenie sprawy, jeżeli naczelny organ administracji nie skorzysta z uprawnienia,

przewidzianego w art. 200 § 2 k.p.a. w razie uznania skargi w całości za słuszną.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że jest niedopuszczalne przed

rozstrzygnięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej złożenie skargi do sądu

administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu w powyższej sytuacji uzasadnia jej

odrzucenie na zasadzie z art. 204 § 1 k.p.a., gdyż od samego początku brak było

spełnienia warunku z art. 198 k.p.a. do jej wniesienia.

Zdaniem Sądu Najwyższego, odrzucenie skargi w toku postępowania sądowego

mogłoby nastąpić wówczas, gdy przyczyna uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy przez

sąd administracyjny istniała od początku postępowania sądowego (np. najpierw złożono

wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargę).

5. Przystępując w reasumpcji powyższych rozważań do rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego należy stwierdzić, że jest ono ogólnikowe i nie

uwzględnia konkretnych sytuacji procesowych, jakie mogą wystąpić po wydaniu przez

naczelny organ decyzji, mającej charakter rozstrzygnięcia w I instancji i złożeniu

wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki może być bowiem złożony

jednocześnie ze skargą do sądu lub przed wniesieniem skargi albo po przekazaniu

skargi do sądu administracyjnego. W zależności więc od konkretnej sytuacji procesowej

może być udzielona różna odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne. W

związku z tym odpowiedź na przedstawione pytanie prawne nie może być jednoznaczna

i kategoryczna, bowiem nie w każdym wypadku złożenia wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy sąd administracyjny obowiązany jest odrzucić skargę. W razie

wniesienia skargi do sądu po złożeniu wymienionego wniosku, sąd administracyjny

obowiązany jest odrzucić skargę jako niedopuszczalną. Takie rozwiązanie eliminuje

niebezpieczeństwo dokonania różnych ocen wskutek równolegle toczącego się postępowania administracyjnego i sądowego.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że należy udzielić odpowiedzi, jak w sentencji.