III AZP 22/93 · Sąd Najwyższy

Uchwała Pełnego Składu Izby Administracyjnej,

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sšdu Najwyższego

z dnia 10 marca 1994 r.

III AZP 22/93

Przewodniczšcy: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa

Flemming-Kulesza, Józef Iwulski (współsprawozdawca - autor uzasadnienia),

Adam

Józefowicz, Krzysztof Kolasiński, Jerzy Kwaœniewski, Janusz Łętowski,

Walery

Masewicz, Teresa Romer (sprawozdawca), Walerian Sanetra, Jadwiga

SkibińskaAdamowicz, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel,

Sšd Najwyższy, przy udziale Zastępcy Prokuratora Generalnego

Stefana

œnieżki oraz Prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze skargi

Zarzšdu

Miasta i Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia 24

kwietnia

1992 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważnoœci uchwały Rady Miasta

i Gminy

R. po rozpoznaniu w dniu 10 marca 1994 r. zagadnienia prawnego

przekazanego

przez skład siedmiu sędziów Sšdu Najwyższego postanowieniem z dnia 30

wrzeœnia

1993 r., sygn. akt III AZP 6/93,

"Czy w œwietle art. 39 ust. 1, art. 38 i art. 21 us t. 7 ustawy z

dnia 29 kwiet- nia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci (jednolity

tekst: Dz.

U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) dopuszczalne jest w uchwale rady

gminy

okreœlajšcej zasady sprzedaży mieszkań komunalnych postanowienie o

udzielaniu

bonifikat od ustalonej zgodnie z tymi przepisami ceny sprzedaży lokali ?"

podjšł następujšcš uchwałę :

W uchwale rady gminy okreœlajšcej zasady sprzedaży mieszkań

komunalnych nie jest dopuszczalne postanowienie o udzielaniu bonifikat od

ceny lokali ustalonej zgodnie z art. 21 ust. 7, 38 i 39 ust. 1 ustawy z

dnia 29

kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci

(jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.).

U z a s a d n i e n i e

W dniu 1 kwietnia 1992 r. Rada Miasta i Gminy R. podjęła uchwałę

[...] w

sprawie sprzedaży mieszkań komunalnych. W § 4 pkt 6 uchwała ta stanowi,

że

nabywcom wpłacajšcym jednorazowo całoœć ceny udziela się bonifikaty w

wysokoœci

40%, gdy następuje równoczesny wykup wszystkich lokali w budynku oraz 30%

w

pozostałych przypadkach. W pkt 7 tego paragrafu wyłšcza się bonifikatę

przy

wykupie lokali w domach jedno i dwumieszkaniowych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 kwietnia 1992 r., [...]

Wojewoda W.

stwierdził nieważnoœć omawianej uchwały w § 4 pkt 6 i 7.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 1992 r., [...] Naczelny Sšd

Administracyjny-Oœrodek

Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił zaskarżone skargš Zarzšdu Miasta i Gminy

R. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Naczelny Sšd Administracyjny przyjšł,

że art.

38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu

nieruchomoœci (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.)

normuje

kwestię ustalania ceny sprzedaży nieruchomoœci, a art. 24 ust. 2 i 40

ust. 4 pkt 1 tej

ustawy przewidujš jedyne odstępstwa od ustanowionego w art. 39 ust. 1

sposobu

ustalania ceny lokali. Zdaniem Naczelnego Sšdu Administracyjnego

przedmiotowa

uchwała Rady Gminy R. nie wprowadza dalszych odstępstw, a jedynie

postanawia o

udzielaniu bonifikaty, ku czemu nie ma przeszkód w przepisach ustawy.

Naczelny

Sšd Administracyjny odwołał się także do konstytucyjnie i ustawowo

zagwarantowanej zasady samorzšdnoœci gminy wskazujšcej na potrzebę wykładni

sprzyjajšcej ugruntowaniu ich samodzielnoœci.

Wyrok Naczelnego Sšdu Administracyjnego zaskarżył rewizjš

nadzwyczajnš

Minister Sprawiedliwoœci zarzucajšc mu rażšce naruszenie art. 21 ust. 7 i

9, art. 38 i

39 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomoœci oraz wnoszšc o jego uchylenie i przekazanie sprawy

do

ponownego rozpoznania. Minister Sprawiedliwoœci wywodził w rewizji nadzwyczajnej, że z powołanych wyżej przepisów nie wynika upoważnienie rady

gminy

do uznaniowego obniżania ceny sprzedaży lokali poprzez udzielanie

bonifikat.

Sšd Najwyższy rozpatrujšc rewizję nadzwyczajnš Ministra

Sprawiedliwoœci

postanowieniem z dnia 26 marca 1993 r. przedstawił składowi siedmiu

sędziów

zagadnienie prawne: "czy w œwietle art. 39 ust. 1, art. 38 i art. 21 ust.

7 cyt. ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomoœci

dopuszczalne jest zamieszczenie w uchwale rady miasta i gminy

okreœlajšcej

zasady sprzedaży mieszkań komunalnych postanowienia dajšcego podstawę do

obniżenia ceny lokali (udzielania bonifikat) ustalonej zgodnie z tymi

przepisami ?". W

uzasadnieniu tego postanowienia Sšd Najwyższy podniósł m.in., że problem

ten był

już przedmiotem wypowiedzi Sšdu Najwyższego. Wyrokiem z dnia 26 stycznia

1993

r., III ARN 94/92, Sšd Najwyższy oddalił bowiem rewizję nadzwyczajnš od

wyroku

Naczelnego Sšdu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1992 r. w sprawie

dotyczšcej

uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 15 lutego 1992 r., na której to uchwale

wzorowała

się zresztš Rada Gminy R. Sšd Najwyższy wyraził wówczas poglšd, że

chybiony jest

zarzut, iż ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu

nieruchomoœci nie daje podstaw do stosowania bonifikat przy sprzedaży

lokali. Sšd

Najwyższy podkreœlił, że ustawa i przepisy wykonawcze stanowiš wprawdzie,

iż cena

sprzedaży winna być okreœlona na podstawie wyceny biegłego, jednakże

uchwała

rady gminy przewidujšca bonifikaty przy sprzedaży, od tej zasady nie

odstępuje.

Zapłata ceny ma bowiem być ratalna. Jeżeli przy spełnieniu tego

œwiadczenia

nabywca rezygnuje z rat na rzecz jednorazowego œwiadczenia całoœci ceny

to

stosowanie bonifikaty jest w pełni zasadnym następstwem braku

inflacyjnego ryzyka,

co jest korzystne dla obu stron. Zdaniem Sšdu Najwyższego czym innym jest

okreœlenie ceny a czym innym sposobu jej zapłaty. Jeżeli więc sprzedaż

następuje

za gotówkę, a nie na raty, to fakt ten może znaleœć konsekwencje w

modyfikacji

ceny ustalonej na podstawie opinii biegłego. Sšd Najwyższy uznał, że

przepisy nie

przewidujš tożsamoœci ceny okreœlonej i ceny ustalonej między stronami.

Skład

Sšdu Najwyższego przedstawiajšcy zagadnienie prawne uznał te poglšdy za

budzšce poważne wštpliwoœci i zastrzeżenia.

Postanowieniem z dnia 30 wrzeœnia 1993 r., III AZP 6/93, skład

siedmiu

sędziów Sšdu Najwyższego przedstawił rozpatrywane zagadnienie prawne

pełnemu

składowi Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W

uzasadnieniu

tego postanowienia podkreœlono kontrowersyjnoœć problemu prawnego i

różnice w

wykładni do których może dojœć przy zastosowaniu różnych jej metod:

logicznojęzykowej czy funkcjonalno-systemowej.

Sšd Najwyższy w pełnym składzie Izby Administracyjnej, Pracy i

Ubezpieczeń

Społecznych zważył, co następuje:

Rozpoznawane zagadnienie prawne jest bardzo złożone. Oprócz

wskazanych

wyżej wštpliwoœci i rozbieżnoœci w orzecznictwie trzeba podać, iż także

orzecznictwo

Naczelnego Sšdu Administracyjnego nie jest w tym zakresie jednolite.

Naczelny Sšd

Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 1992 r., I SA

602/92,

wyraził bowiem poglšd o niedopuszczalnoœci udzielania bonifikat przy

sprzedaży

mieszkań komunalnych.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci (jednolity tekst: Dz. U. z 1991

r., Nr 30,

poz. 127 ze zm.) lokale w domach stanowišcych własnoœć gminy sš

sprzedawane

wraz ze sprzedażš lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej częœci

gruntu

niezbędnego do racjonalnego korzystania z domu, a sprzedaż lokalu

zajmowanego

przez najemcę może nastšpić tylko na rzecz tego najemcy albo wskazanej

przez

niego osoby bliskiej stale z nim zamieszkujšcej, za cenę równš wartoœci

tego lokalu

ustalonej w sposób okreœlony w art. 38 ust. 7. Rada gminy w odniesieniu

do domów

stanowišcych własnoœć gminy może okreœlić kryteria przeznaczenia

sprzedaży lokali

w tych domach (art. 38 ust. 9). Według art. 39 ust. 1 i 2 ustawy cenę

lokalu ustala

się w wysokoœci nie niższej od jego wartoœci, okreœlonej stosownie do

art. 38, przy

czym cenę lokali sprzedawanych w drodze przetargu, stanowi cena

osišgnięta w tym

przetargu. Zarówno więc przy sprzedaży przetargowej jak i bezprzetargowej

cenę

lokalu ustala się według reguł art. 38 ustawy, (w przypadku sprzedaży

przetargowej

jest to jedynie tzw. cena wywoławcza - w wyniku przetargu może dojœć to

sprzedaży

lokalu za cenę wyższš niż wywoławcza). Przepisy te wyraœnie rozróżniajš

więc

okreœlenie ceny od okreœlenia kryteriów przeznaczania lokali do

sprzedaży. Zgodnie

z art. 38 ustawy biegli powołani i wpisani przez wojewodę na listę

wojewódzkš lub

inne osoby posiadajšce uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomoœci

okreœlajš

wartoœć lokali przy uwzględnieniu aktualnie kształtujšcych się cen w

obrocie,

dokonanych nakładów, funkcji wyznaczonej w planie zagospodarowania

przestrzennego, ich położenia i stopnia wyposażenia w urzšdzenia

komunalne,

energetyczne i gazowe, a także stanu zagospodarowania. Możliwoœć

obniżenia ceny

sprzedaży lokali przewidujš jedynie art. 24 ust. 2 w sytuacji, gdy

sprzedaż w drodze

pierwszego przetargu nie doszła do skutku i art. 40 ust. 4 pkt 1 przy

sprzedaży

obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Treœć art. 39 ust. 1 ustawy

wyraœnie

zakazuje sprzedaży lokalu za cenę niższš niż ustalona według art. 38

(cenę lokalu

ustala się w wysokoœci "nie niższej"). To samo dotyczy sprzedaży

bezprzetargowej i

wynika z art. 21 ust. 7 ustawy ("za cenę równš"). Zakaz ustawowy może

bowiem

polegać na nakazie sprecyzowanym w sposób wyraœny, nie dajšcym możliwoœci

odstępstw. Nie ma różnicy w skutkach między metodš regulacji polegajšcš na

zakazie

obniżania ceny a nakazem sprzedaży za cenę œciœle okreœlonš (równš) lub

nie

niższš od wskazanej. Nie można więc się zgodzić z poglšdem, że ustawa nie

zakazuje obniżania ceny sprzedaży mieszkań. Oprócz wskazanych dotychczas

przepisów art. 21 ust. 7 i 39 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami,

identycznš

regulację zawiera także jej art. 23 ust. 4. Stanowi on, że byli

właœciciele nieruchomoœci przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercy majš

pierwszeństwo w ich nabyciu, jeżeli zaoferujš cenę równš wartoœci tej

nieruchomoœci

ustalonej w sposób okreœlony w art. 38. Inaczej mówišc, jeżeli zaoferujš

cenę niższš

od wartoœci nieruchomoœci, ustalonej w sposób okreœlony w art. 38 ustawy,

to nie

będš mogli realizować pierwszeństwa w ich nabyciu.

Bardzo istotne znaczenie ma stwierdzenie o jakš cenę chodzi w

analizowanych przepisach. Przede wszystkim należy podnieœć, że jest to cena

sprzedaży.

Sprzedaż następuje w drodze umowy (art. 19 ust. 1) i w tej umowie

ustalana jest

cena (art. 42 ust. 1). Jest to więc cena okreœlona przez strony w

cywilnoprawnej

umowie konsensualnej jakš jest umowa sprzedaży. Ustalenie ceny w tym

znaczeniu

nie odnosi się więc do sposobu jej wyliczenia dokonywanego przez

biegłego, ale

dotyczy ceny wskazanej przez strony w umowie. Jest to przede wszystkim

cena

odpowiadajšca wartoœci nieruchomoœci. Zwrot o sprzedaży za cenę

odpowiadajšcš

wartoœci nieruchomoœci zawierajš wszystkie analizowane przepisy.

Oszacowanie

przez biegłego jest tylko sposobem wyliczenia tej wartoœci i ceny.

Przesłanki tego

szacunku z art. 38 ust. 2 ustawy wskazujš, że chodzi o rzeczywistš

wartoœć rynkowš

nieruchomoœci. Nie jest to więc wartoœć księgowa czy inna wartoœć o

charakterze

formalnym. Takie okolicznoœci jak koniecznoœć administrowania

nieruchomoœciš,

przeprowadzania remontów czy dokonywania innych nakładów sš uwzględniane

przy obliczeniu wartoœci nieruchomoœci. Jeżeli więc twierdzi się, że cenę

sprzedaży

można okreœlić poniżej tej wysokoœci, to konsekwencjš tego byłoby

przyjęcie

możliwoœci sprzedaży poniżej rzeczywistej, rynkowej wartoœci

nieruchomoœci.

Argumenty zmierzajšce do wykazania, że bonifikata nie jest

obniżeniem ceny,

a jedynie sposobem jej uiszczenia, sš bardzo wštpliwe. Jak by nie nazwać

bowiem

tej instytucji (bonifikata, ustępstwo, opust, rabat itp.), to zawsze

sprowadza się to do

okreœlenia w umowie ceny niższej niż wyznaczona ustawš. Stosowanie

"bonifikat"

czy "rabatów" przy sprzedaży mieszkań jest po prostu obniżaniem ich ceny.

Sformułowania te językowo zawsze oznaczajš obniżenie ceny. Bonifikata

jest to

bowiem zniżka, rabat od ustalonej ceny towaru (Słownik języka polskiego

PAN Wwa 1958, T. 1 s. 611); zniżka od ustalonej ceny towaru zwłaszcza jako

forma odszkodowania za poniesione straty - opust, rabat (Słownik języka polskiego

PWN

Warszawa 1978, T. 1 s. 189); ustępstwo od ustalonej ceny towaru na rzecz

nabywcy

(Mały słownik języka polskiego PWN Warszawa 1968, s. 54).

Norm prawnych pozwalajšcych na obniżenie ceny sprzedaży nie zawiera

rozporzšdzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania

niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomoœci

(Dz. U. Nr 72, poz. 311). Przewiduje ono wprawdzie w § 11 ust. 2

możliwoœć

rozłożenia ceny sprzedaży na raty, ale jako wyjštek od ust. 1

wprowadzajšcego

zasadę zapłaty w dniu zawarcia umowy. Podkreœlić także trzeba, iż

rozłożenie

zapłaty ceny na raty nie wišże się z żadnym ryzykiem inflacyjnym, gdyż

zgodnie z

ust. 3 tego paragrafu umowa stron powinna okreœlać odpowiednie

oprocentowanie

należnoœci. Tym samym obniżenie ceny sprzedaży nie może być uznane za

okreœlenie sposobu uiszczenia należnoœci zwłaszcza w zakresie

wyeliminowania

ryzyka inflacyjnego. Nawet w warunkach inflacji istniejš metody

formalnego

zabezpieczenia interesów sprzedawcy przy sprzedaży na raty. Poza

wskazanym

odpowiednim ustaleniem odsetek możliwe jest przecież zastosowanie umownej

klauzuli waloryzacyjnej czy póœniejsza waloryzacja œwiadczenia.

Rozważania

dotyczšce sposobu zapłaty sš więc poza zakresem rozpoznawanego problemu.

Oczywiste jest, że w wykonaniu umowy sprzedawca nie zawsze otrzymuje

umówionš cenę, a w skrajnych przypadkach może nie otrzymać żadnej

zapłaty. W

zagadnieniu jednak chodzi o to jakš cenę majš strony wskazać jako

ekwiwalent

przeniesienia własnoœci lokalu, a nie jakš sumę pieniędzy i w jaki sposób

otrzyma

sprzedawca. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, aby w interesie gminy

było

sprzedawanie mieszkań poniżej ich rynkowej wartoœci tylko dlatego, że

otrzymujš

jednorazowš zapłatę. Jak wyżej wykazano kwestie zwišzane z

administrowaniem i

nakładami na mieszkania powinny być uwzględniane przy ustalaniu wysokoœci

rzeczywistej wartoœci mieszkań. Aprobowanie praktyki sprzedaży mieszkań

poniżej

ceny rynkowej tylko dla szybkiego wyzbycia się mienia komunalnego nie

jest

realizacjš rzeczywistego interesu gminy, a służy wyłšcznie doraœnym celom

(w

praktyce wyzbyciu się administrowania lokalami i nieruchomoœciami).

Podkreœlenia wymaga również, że omawiane rozporzšdzenie uchyliło poprzednio obowišzujšce rozporzšdzenie Rady Ministrów z dnia 16 wrzeœnia

1985 r. w

sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste

gruntu i

sprzedaży nieruchomoœci państwowych, kosztów i rozliczeń z tym zwišzanych

oraz

zarzšdzania sprzedanymi nieruchomoœciami (jednolity tekst: Dz. U. z 1989

r., Nr 14,

poz. 75). To uchylone rozporzšdzenie przewidywało m.in. w § 16 obniżenie

o 20%

ceny sprzedaży lokalu, przy pokryciu należnoœci w drodze jednorazowej

wpłaty.

Skoro aktualnie obowišzujšce rozporzšdzenie wyeliminowało takš możliwoœć,

to

wykładnia historyczna przemawia za przyjęciem poglšdu, według którego

obniżanie

ceny sprzedaży przy jednorazowej wpłacie jest niedozwolone.

Nie może być zaaprobowane powoływanie się na zasadę samorzšdnoœci

gmin jako motywujšcš możliwoœć swobodnego dysponowania mieniem komunalnym. Samodzielnoœć gminy nie oznacza bowiem niezależnoœci od ustaw i

tylko w

ramach ustaw może być realizowana. Ograniczenie gminy w zakresie

możliwoœci

kształtowania ceny sprzedaży mieszkań poniżej ich rynkowej wartoœci nie

jest

ograniczeniem podmiotowoœci gminy czy ograniczeniem jej samorzšdnoœci.

Jest to

rodzaj dopuszczalnego i zwykle stosowanego przez ustawodawcę ograniczenia

właœciciela w wykonywaniu przez niego prawa własnoœci. Ponieważ

analizowane

przepisy odnoszš się wprost także do sprzedaży nieruchomoœci państwowych,

to

jest to także ograniczenie Państwa jako właœciciela i jego organów.

Zwrócić należy

uwagę, że przyjęcie poglšdu, iż gmina może obniżać ceny sprzedaży

mieszkań,

prowadzić mogłoby bšdœ do poglšdu o możliwoœci obniżania także cen

sprzedaży

mieszkań państwowych bšdœ do niezrozumiałego i nie wynikajšcego z

przepisów

zróżnicowania stanu prawnego mieszkań komunalnych i państwowych.

Ograniczenie właœciciela w wykonywaniu przez niego prawa własnoœci jest

dopuszczalne i

wynika wprost z art. 140 kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomoœci w całoœci stanowi swoiste ograniczenie prawa

własnoœci,

aż do jej odebrania włšcznie. Motywy, którymi kierował się ustawodawca

ograniczajšc gminy w swobodzie przy sprzedaży mieszkań komunalnych, nie

sš w

ustawie łatwe do odczytania. Doœwiadczenie życiowe wskazuje jednak, że

chodziło o

eliminację możliwoœci wyzbywania się mienia publicznego bez uzasadnionej

potrzeby, poniżej jego wartoœci. Jeżeli obowišzuje gospodarka rynkowa to

towar

(także gminny), jakim jest mieszkanie, powinien być sprzedawany po cenie

rynkowej. Wydaje się, iż ustawodawcy chodziło także o eliminację

przypadków

lekkomyœlnoœci czy nawet korupcji przy wyzbywaniu się mienia komunalnego.

Nie

ma w tym zakresie sprzecznoœci z zasadami właœciwego gospodarowania

mieniem

publicznym, a także z pozycjš właœciciela w funkcjonujšcej gospodarce

rynkowej.

Wobec tego nie można podzielić poglšdu jakoby zakaz sprzedaży mieszkań

komunalnych poniżej ich rynkowej wartoœci ograniczał uprawnienia

właœcicielskie

gmin w sposób sprzeczny z art. 140 k.c.

Rozważania te pozwalajš na wniosek, że jednoznaczna interpretacja

logiczno-językowa analizowanych przepisów, prowadzšca do przyjęcia zakazu

ustanowienia możliwoœci obniżania cen sprzedaży mieszkań komunalnych

poniżej

ich wartoœci ustalonej w opinii biegłych, nie może być skutecznie

zakwestionowana

w drodze innych metod wykładni, co skutkuje udzielenie odpowiedzi jak w

sentencji

uchwały.