III AZP 20/95 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 12 października 1995 r.

III AZP 20/95

Pzewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN:

Teresa Flemming -Kulesza, Józef Iwulski (sprawozdawca), Jerzy

Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Walery Masewicz

(współsprawozdawca), Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza

Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 12 października 1995 r.

wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego przez

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład

siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej

odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy ważną i wywołującą skutki prawne jest decyzja wydana

z mocy upoważnienia ustawy i upoważnienia właściwego ministra,

podpisana jednakże nie przez ministra lub z jego upoważnienia

przez sekretarza albo podsekretarza stanu, lecz podpisana z

upoważnienia ministra przez dyrektora departamentu, czy też

jest to decyzja nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

(dot. decyzji Ministra Finansów Nr GN-Z-12/91 z dnia 15 maja

1991 r.) jako naruszająca postanowienia art. 56 ust. 2 w zw.

ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

(Dz. U. Nr 87, poz. 426) ?

podjął następującą uchwałę:

Decyzja Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r., Nr GNZ-12/91 (Dz. Urz. Ministra Finansów Nr 8, poz. 36), mająca

charakter aktu wykonawczego do ustawy, nie podpisana przez

Ministra lecz z jego upoważnienia przez dyrektora

departamentu, nie może stanowić podstawy prawnej wydania

decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)

U z a s a d n i e n i e

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiając rozpatrywane

zagadnienie prawne powołał się na rozbieżność w orzecznictwie

Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 4 marca

1993 r., sygn. akt III SA 2127/92, Sąd ten przyjął, że decyzja

Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r., Nr GN-Z/12/91,

wydana na podstawie delegacji ustawowej i podpisana z

upoważnienia Ministra przez wskazaną przez niego osobę jest

dla organów podatkowych i podatników wiążąca. Z tego względu

uznał za zgodną z prawem decyzję organu skarbowego wydaną na

podstawie wskazanej decyzji Ministra Finansów. Natomiast w

wyroku z dnia 7 października 1994 r., sygn. akt III SA

1409/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja

Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r. nie posiada mocy

wiążącej i wydane na jej podstawie decyzje organów podatkowych

są nieważne.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że decyzja Ministra

Finansów z dnia 15 maja 1991 r. w sprawie ustalenia urzędowych

marż handlowych w obrocie importowanymi środkami

farmaceutycznymi nie powinna posiadać mocy wiążącej. Decyzja

ta została ona wydana na podstawie delegacji ustawowej

przewidzianej w art. 13 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 6 pkt 1

ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (jednolity tekst: Dz.

U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 ze zm.) i opublikowana w formie

komunikatu w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów Nr 8, poz.

36. Wprowadziła ona obowiązek stosowania urzędowych marż

handlowych w obrocie importowanymi środkami farmaceutycznymi

oraz określiła wysokość tych marż, co mieści się w ramach

delegacji ustawowej. Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich

budzi jednak przede wszystkim to, że decyzja ta została

podpisana "z upoważnienia Ministra Finansów" przez Dyrektora

Departamentu dr Wojciecha Połcia. Podstawę upoważnienia przez

Ministra pracownika kierowanej jednostki do wydania

indywidualnej decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania

administracyjnego mógłby stanowić art. 268a k.p.a. Jednakże

wskazana decyzja z dnia 15 maja 1991 r. jest aktem normatywnym

o charakterze ogólnym, adresowanym do nieograniczonej liczby

podmiotów. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich obowiązujący

system prawny nie przewiduje, aby wykonujący delegację

ustawową Minister mógł upoważnić do wydawania aktów prawnych o

charakterze normatywnym podległych mu pracowników niższej

rangi niż sekretarz stanu lub podsekretarz stanu. Upoważnienie

sekretarzy i podsekretarzy stanu do wykonywania czynności

wchodzących w zakres kierowania określonym działem administracji państwowej znajduje bowiem uzasadnienie w art. 56

ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

(Dz. U. Nr 84, poz. 426). Natomiast z żadnego przepisu, a w

szczególności z przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o cenach oraz

wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 16 marca 1989 r. w sprawie upoważnienia organów administracji państwowej do określania zasad opracowywania norm

kosztorysowych i ich wydawania oraz ustalania niektórych cen

urzędowych (Dz. U. Nr 16, poz. 86 ze zm.) nie można

wyprowadzić uprawnienia do dalszego przekazywania kompetencji

np. dyrektorowi departamentu. Możliwości takiej, zdaniem

Rzecznika Praw Obywatelskich, nie stwarza także statut Ministerstwa Finansów, gdyż dotyczy on wyłącznie organizacji tego

Ministerstwa i jednostek podporządkowanych Ministrowi

Finansów, a w ramach organizacji Ministerstwa nie może mieścić

się regulacja dotycząca sposobu wykonywania przez Ministra

jego konstytucyjnych uprawnień w zakresie stanowienia prawa.

Prokurator wniósł o udzielenie odpowiedzi, że "akt

normatywny o charakterze wykonawczym, znajdujący oparcie w

upoważnieniu ustawowym, wydany jednakże nie przez organ

upoważniony do jego wydania, lecz jedynie z upoważnienia tego

organu (subdelegacja), nie może stanowić podstawy prawnej

decyzji administracyjnej, chyba że ustawa przekazanie

uprawnień do wydania takiego aktu wyraźnie dopuszcza".

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co

następuje:

Przedstawione zagadnienie dotyczy problemu czy decyzja

Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r., Nr GN-Z-12/91, jest

ważna i wywołująca skutki prawne, czy też jest to decyzja

nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako naruszająca

postanowienia art. 56 ust. 2 w zw. z ust. 3 Ustawy

Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Z uzasadnienia

wniosku i uzasadnień dołączonych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednak, że nie budziło wątpliwości, iż

powołana decyzja Ministra Finansów nie jest decyzją

administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania

administracyjnego, lecz aktem prawnym ustanawiającym normy

prawne powszechnie obowiązujące. Istotnym problemem jest więc

także kwestia nieważności decyzji administracyjnych wydanych

na jej podstawie. Jeżeli bowiem można zakwestionować obowiązywanie omawianej decyzji Ministra Finansów, to decyzje

administracyjne wydane na jej podstawie, należy uznać za

wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2

k.p.a.

Stwierdzenie, że decyzja Ministra Finansów z dnia 15 maja

1991 r. jest aktem zawierającym normy prawne powszechnie

obowiązujące oraz dotyczące praw i obowiązków obywateli jest

prawidłowe. Ustanawia ona m.in. marże urzędowe, a więc jest

skierowana do nieokreślonego kręgu adresatów, a nie tylko do

organów administracji podatkowej. Nadto w sposób wyraźny

powołuje się na delegację ustawową z art. 13 ust. 2 pkt 4 i 15

ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (jednolity tekst: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 ze zm.).

Przypadki nadawania aktom prawnym powszechnie obowiązującym

nazwy "decyzji" są znane w praktyce. W wyroku z dnia 5

stycznia 1982 r., II SA 911/81, (ONSA 1982 z. 1 poz. 4)

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja nr 3/FR

Ministra Finansów z dnia 26 lipca 1980 r. w sprawie udzielania

pomocy finansowej niektórym posiadaczom gospodarstw rolnych

dotkniętych skutkami powodzi (nie publikowana) jest - wbrew

nazwie - aktem o charakterze ogólnym. Również w postanowieniu

z dnia 20 lipca 1982 r., II SAB 9/82, (ONSA 1982 z. 2 poz. 74)

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że akt Państwowej

Komisji Cen, ustalający marże skupu, nazwany jest wprawdzie

decyzją, w istocie jednak jest to akt o charakterze ogólnym,

skierowany do nie oznaczonych imiennie adresatów. Naczelny Sąd

Administracyjny uznał, że błędne określenie aktu Państwowej

Komisji Cen mianem "decyzji" nie odbiera mu charakteru aktu

prawnego ogólnego, chociaż wprowadza dezorientację i jest

niepożądane z punktu widzenia techniki legislacyjnej i procesu

porządkowania prawa.

Omawianej decyzji Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991

r. nie można uznać za akt wewnętrzny (instrukcyjny,

samoistny), skierowany wyłącznie do podległych organów

administracji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 1981 r., II SA 221/81, ONSA

1981 z. 2 poz. 84; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 25 marca 1981 r., SA 353/81, ONSA 1981 z. 1 poz. 26; czy

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 1981

r., SA/Kr 3/81, OSPiKA 1982 z. 7-8 poz. 109).

Akty normatywne podustawowe podlegają kontroli sądów (w

tym Naczelnego Sądu Administracyjnego), które są związane

tylko ustawami (art. 62 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych

w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o

wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą

Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym Dz. U. Nr 84, poz. 426). W tym zakresie należy się w

szczególności powołać na zasadę prawną wyrażoną w uchwale

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 września

1988 r., III AZP 14/87 (OSNCP 1989 z. 3 poz. 39, OSPiKA 1989

z. 7-12 poz. 140), zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga prejudycjalnie we własnym zakresie o

zgodności z ustawą aktu normatywnego wydanego przez naczelny

organ administracji państwowej. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd

Najwyższy stwierdził, że uprawnienia sądów do samodzielnej

oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z ustawą (i z Konstytucją) nie kolidują z kompetencjami

Trybunału Konstytucyjnego. Do Trybunału Konstytucyjnego należy

bowiem rozstrzyganie o obowiązywaniu kontrolowanego aktu normatywnego, sądy zaś nie stosują go tylko w rozpoznawanej sprawie. Skoro ocena obowiązywania aktu normatywnego podustawowego

może być dokonywana w konkretnych sprawach przez sądy, to

także może być przedmiotem wykładni podejmowanej przez Sąd

Najwyższy na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 września

1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r.

Nr 13, poz. 48).

W dotychczasowej praktyce sądowa kontrola aktów

podustawowych polegała najczęściej na badaniu czy akt prawny

stanowiący o obowiązkach określonych podmiotów ma podstawę

ustawową, a zwłaszcza czy jest zgodny z delegacją zawartą w

ustawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 25 lutego 1983 r., II SA 1904/82, OSPiKA 1983 z. 12 poz.

271; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca

1993 r., I SA 1729/92, ONSA 1994 z. 3 poz. 100; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1988 r., III

SA 1343/87, OSPiKA 1989 z. 2 poz. 56; wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 30 marca 1982 r., SA/Po 648/81, ONSA

1982 z. 1 poz. 31; cyt. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 1981 r., SA/Kr 3/81, OSPiKA 1982

z. 7-8 poz. 109; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981 z. 2 poz. 70, PiP

1984 nr 5 str. 148; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81, ONSA 1981 z. 1 poz. 46,

OSPiKA 1981 z. 12 poz. 218; czy wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA

1981 z. 1 poz. 6).

W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się

jednak, że sądowa kontrola normatywnych aktów podustawowych

obejmuje nie tylko ich zgodność z ustawą, ale także z

Konstytucją. Kontrola taka polega nie tylko na badaniu

istnienia ustawowej podstawy (zgodności z ewentualną

delegacją) ale także na ocenie kompetencji organu wydającego

taki akt (badanie czy organ ma kompetencję do wydawania aktów

prawnych) i ocenę uczynienia zadość obowiązującym (ustawowym)

warunkom uchwalenia i opublikowania aktu zawierającego badaną

normę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3

stycznia 1984 r., II SA 1797/83, ONSA 1984 z. 1 poz. 1).

Konieczność ścisłego interpretowania przepisów zawierających

upoważnienie do podustawowej regulacji praw i obowiązków

obywateli jest jednoznacznie przyjęta w orzecznictwie

Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo w postanowieniu

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 sierpnia 1988 r., Uw 3/87

(Orzecznictwo TK 1988 str. 154) stwierdzono, że Sejm,

upoważniając w drodze ustawy określone organy państwowe do

wydawania aktów prawotwórczych, upoważnia je jednocześnie do

wydawania tych aktów w określonym zakresie podmiotowym i

przedmiotowym; w szczególności zatem, żadne domniemanie lub

wykładnia rozszerzająca treść upoważnienia ustawowego, nie

mogą wchodzić w rachubę. W postanowieniu z dnia 20 stycznia

1988 r., Uw 6/87 (Orzecznictwo TK 1988 str. 139) Trybunał

Konstytucyjny uznał, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze

ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np.

wykładni celowościowej jest niemożliwe. Przyjął też, że

niewypowiedzenie się ustawodawcy w zakresie uprawnień do

wydania aktu wykonawczego powinno być interpretowane jako

nieudzielenie kompetencji normodawczych (orzeczenie Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, Orzecznictwo TK 1986 str. 77; por. też: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, Orzecznictwo TK

1986 str. 32 i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9

maja 1989 r., Kw 1/89, Orzecznictwo TK 1989 nr 1 poz. 3).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się

także zdecydowanie zakaz tzw. subdelegacji. W szczególności w

orzeczeniu z dnia 19 października 1988 r., Uw 4/88

(Orzecznictwo TK 1988 str. 58) Trybunał Konstytucyjny uznał,

że niedopuszczalna jest subdelegacja nie mająca oparcia w

ustawie i odnosząca się do "essentialii" aktu ustawowego.

Z tego punktu widzenia oceny wymagała zgodność omawianej

decyzji Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r. z ustawami i

Konstytucją, ze względu na jej podpisanie z "upoważnienia

Ministra Finansów" przez dyrektora departamentu.

Upoważnienie przez Ministra Finansów dyrektora

departamentu do podpisania aktu prawnego powszechnie

obowiązującego, ustanawiającego prawa i obowiązki,

nieokreślonego kręgu podmiotów prawnych jest w istocie

szczególną, nieformalną subdelegacją, do wykonania czynności w

procesie stanowienia prawa. Uprawnienie do ustalania marż

urzędowych zawarte jest w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia

26 lutego 1982 r. o cenach, który stanowi, że Minister

Finansów, w celu przeciwdziałania nadmiernemu wzrostowi marż

umownych może wprowadzić obowiązek stosowania marż urzędowych.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1989 r. w sprawie upoważnienia organów administracji państwowej do

określania zasad opracowywania norm kosztorysowych i ich

wydawania oraz ustalania niektórych cen urzędowych (Dz. U. Nr

16, poz. 86 ze zm.) wydane z mocy art. 12 ust. 3 oraz art. 18

ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach zawiera dalsze upoważnienie do

kształtowania różnych kwestii (norm, cen) dla Ministra

Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Ministra Kultury i

Sztuki, Ministra Przemysłu, Ministra Edukacji Narodowej,

Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej,

Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, Ministra Zdrowia

i Opieki Społecznej, a także dla izb skarbowych do ustalania

cen zbytu. Jak z powyższego wynika delegację ustawową do

wprowadzenia marż urzędowych ma wyłącznie Minister Finansów, a

nie żaden inny organ administracji skarbowej. Z przepisów tych

nie wynika więc, że Minister Finansów może upoważnić dyrektora

departamentu do podpisania aktu prawnego ustanawiającego marże

handlowe. Za upoważnienie takie nie może być także uznany art.

268a k.p.a, który dotyczy wydawania decyzji administracyjnych

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17

stycznia 1989 r., I SA 1019/88, ONSA 1990 z. 1 poz. 4), a nie

aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Z tej samej

przyczyny podstawy przeniesienia uprawnienia do podpisania

aktu normatywnego powszechnie obowiązującego nie może stanowić

statut Ministerstwa Finansów, jako akt dotyczący organizacji

tego Ministerstwa i jednostek podległych.

W dacie wydania analizowanej decyzji Ministra Finansów,

Nr GN-Z-12/91, tj. w dniu 15 maja 1991 r., nie obowiązywała

jeszcze powoływana przez Rzecznika Praw Obywatelskich Ustawa

Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. Przepis art. 42

ust. 2 Konstytucji w obowiązującym wówczas brzmieniu tekstu

jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36

stanowił, że Ministrowie wydają na podstawie ustaw i w celu

ich wykonania rozporządzenia i zarządzenia. Minister Finansów

powinien więc wykonać delegację zawartą w ustawie o cenach

przez wydanie aktu prawnego w formie zarządzenia lub

rozporządzenia i podpisać ten akt prawny. Przeniesienie

uprawnienia do podpisania aktu prawnego powszechnie obowiązującego na dyrektora departamentu było więc sprzeczne z

Konstytucją.

Ze względu na samą nazwę jaką nadano omawianemu aktowi

prawnemu nie można mu przypisać cechy nieobowiązywania. Ma to

jednak istotne znaczenie dla sposobu jego publikacji.

Obowiązek opublikowania aktu prawnego w zależności od jego

rodzaju w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim wynika z art.

1 i 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika

Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego

"Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.). Brak publikacji omawianej decyzji Ministra Finansów w tych dziennikach

urzędowych prowadzi do wniosku, że proces stanowienia prawa

nie został przeprowadzony prawidłowo. Poprzestanie na opublikowaniu aktu prawnego powszechnie obowiązującego i ustanawiającego obowiązki podmiotów prawnych jedynie w dzienniku

urzędowym Ministra Finansów narusza cyt. przepisy art. 1 lub 2

cyt. ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. Warunkiem bowiem obowiązywania aktów prawnych ustanawiających prawa i obowiązki

podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym jest ich

ogłoszenie w sposób zgodny z przepisami ustawowymi (por. wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1985 r.,

SA/Lu 355/85, OSPiKA 1986 z. poz. 105).

Powoduje to uznanie, że decyzja Ministra Finansów z dnia

15 maja 1991 r., wskutek tego że została podpisana przez

dyrektora departamentu i nie została prawidłowo opublikowana,

nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych.

Takie decyzje administracyjne są nieważne w rozumieniu art.

156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej.

Wobec powyższego podjęto uchwałę jak w sentencji.