III AZP 15/95 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 12 lipca 1995 r.

III AZP 15/95

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Kazimierz

Jaśkowski, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Maria Mańkowska,

Walery Masewicz, Andrzej Wróbel (współsprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po

rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 12 lipca 1995 r. wniosku Prezesa Naczelnego Sądu

Administracyjnego skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do

rozpoznania prez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na

następujące zagadnienie prawne:

Czy pojęciu "środki własne", o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29

września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) można - w okresie od dnia 5 grudnia

1990 r. do dnia 10 kwietnia 1993 r. - nadać taką treść, jaka zawarta jest w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych

dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w

ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 z późn. zm.) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

W okresie od dnia 5 grudnia 1990 r. do dnia 10 kwietnia 1993 r. do

określenia pojęcia "środki własne", o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia

29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie stosuje się § 7 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych

dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi

dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.).

Uzasadnienie

I

Rozpatrywany w sprawie wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego

został przedstawiony Sądowi Najwyższemu w trybie przewidzianym dla wyjaśnienia

przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie

wywołało rozbieżności w orzecznictwie (art. 16 ust. 2 w związku z art. 13 pkt 3 ustawy z

dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym - jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 13,

poz. 48 ze zm.).

Przepisy, o które chodzi we wniosku, to art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września

1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.

U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca

1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych

nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23,

poz. 97 ze zm.). W zakresie pierwszego z powołanych przepisów wniosek dotyczy

zawartego w tym przepisie pojęcia "środków własnych", które stanowi element

normatywny następującej regulacji: "Budynki i inne urządzenia oraz lokale, znajdujące

się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gmin (związku

międzygminnego), będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób

prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie

własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub

nabyte ze środków własnych". Ani w tym przepisie, ani w jakimkolwiek innym przepisie

powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r., normatywny termin "środki własne" nie

został zdefiniowany. Ustawa ta, która weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., nie

zawierała upoważnienia dla regulacji prawnej tego przedmiotu w drodze wydania aktu

prawnego wykonawczego. Określenie treści pojęcia "środki własne" następowało zatem

w indywidualnych aktach stosowania przepisu, w decyzjach właściwych organów

administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 3, stwierdzenie decyzją

administracyjną nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa

w art. 2 ust. 2 ustawy należy do wojewody - w odniesieniu do nieruchomości

stanowiących własność Skarbu Państwa oraz do zarządu gminy - w odniesieniu do

nieruchomości stanowiących własność gminy.

W uzasadnieniu wniosku zawarte jest twierdzenie, że w praktyce orzeczniczej

właściwych organów, aż do czasu wejścia w życie powołanego we wniosku

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., przyjmowano "dosłowną"

interpretację pojęcia "środki własne", odnosząc je do środków "wypracowanych" przez

państwowe osoby prawne z pominięciem środków uzyskanych w inny sposób.

Podstawę upoważniającą dla wydania wymienionego rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 16 marca 1993 r.stanowi ustawa z dnia 7 października 1992 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455), która weszła w życie z dniem 23 grudnia 1992 r. i

postanawiała o dodaniu w ustawie z dnia 29 września 1990 r. nowego przepisu art. 2d,

w którym upoważniono Radę Ministrów między innymi do określenia w drodze

rozporządzenia zasad i trybu uznawania środków, o których mowa w art. 2 za środki

własne oraz określania wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków i

innych urządzeń oraz lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaju dokumentów niezbędnych jako dowody w tych sprawach. Korzystając z tego

upoważnienia Rada Ministrów w § 7 rozporządzenia z dnia 16 marca 1993 r., które

weszło w życie w dniu 10 kwietnia 1993 r., określiła co następuje:

"Za środki własne, o których mowa w art. 2 ust. 2, uznaje się środki finansowe

pochodzące ze źródeł innych niż budżet państwa, a w szczególności z:

1) podziału osiągniętego zysku,

2) funduszy utworzonych z narzutów zaliczanych w koszty działalności

wykorzystanych na inwestycje,

3) ulg podatkowych i amortyzacyjnych wykorzystanych na inwestycje,

4) wpłat innych osób prawnych z tytułu udziału w wybudowaniu budynków i

innych urządzeń oraz lokali lub w nabyciu nakładów poniesionych na ich wybudowanie,

5) środków obrotowych,

6) zakładowych funduszy - socjalnego i mieszkaniowego, wykorzystanych na

budowę lub nabycie budynków i innych urządzeń oraz lokali,

7) środków otrzymanych przez osobę prawną od byłych zjednoczeń i organizacji

równorzędnych, wykorzystanych na budowę budynków i innych urządzeń oraz lokali lub

na ich nabycie, a także spłatę kredytu bankowego".

Powyższy przepis został zmieniony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25

listopada 1994 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych

dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w

ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 127, poz. 628) w ten sposób, że jego

dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "W odniesieniu do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 2a ust. 1, za środki

własne uznaje się także środki finansowe ich poprzedników prawnych, pochodzące ze

źródeł określonych w ust. 1, oraz środki otrzymane od Generalnej Dyrekcji Dróg

Publicznych, dyrekcji okręgowych dróg publicznych lub ich poprzedników".

Odpowiadająca unormowaniu z § 7 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów

definicja pojęcia "środków własnych" jest szersza od tej, którą przyjmowano w

decyzjach stwierdzających nabycie własności budynków i innych urządzeń oraz lokali

na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., przed wejściem w życie

tego rozporządzenia. Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, doprowadziło to w konsekwencji do niezrozumiałego i szkodliwego społecznie dualizmu w

stosowaniu tej samej normy, dualizmu zależnego od daty wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o uprawnieniach państwowej osoby prawnej wynikających z art. 2

ust. 2 ustawy. Przedstawiona we wniosku wątpliwość odnosi się zatem do oceny

dopuszczalności takiego "dualizmu" stosowania przepisów, a konkretnie oceny

wystąpień zainteresowanych przedsiębiorstw o uzyskanie zmiany decyzji zobowiązujących je do ponoszenia odpłatności za nabyte lub wzniesione budowle i urządzenia

na tej podstawie, że ich nabycia lub budowy dokonano za środki uznawane, stosownie

do regulacji zawartej w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów, za środki własne.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie określając bliżej trybu rozpoznawania takich wniosków, wskazał jedynie, że ich ocena nie jest jednolita. Jedne

kompetentne organy uznają je za uzasadnione, inne zajmują stanowisko odmienne, w

zależności od tego, którą z zasad - zasadę równości stron, czy zasadę nieretroakcji

prawa - bierze się pod uwagę jako podstawę oceny. Ustosunkowując się do poglądu o

zakazie wstecznego stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, które

weszło w życie dopiero z dniem 10 kwietnia 1993 r., Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa, że jest to pogląd nieuzasadniony, u którego podłoża leży

niewłaściwa ocena charakteru prawnego § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16

marca 1993 r. Przepis ten, zdaniem Prezesa NSA, niczego nie zmienia, ani nie

uzupełnia, gdy chodzi o obowiązujący porządek prawny. Zawiera on jedynie treści o

charakterze definicji legalnych, wyjaśniając pojęcie "środki własne". Stanowi zatem

swoistą wykładnię pojęcia dokonaną przez ustawodawcę, ustalając jedynie prawidłowe

jego rozumienie. Z tych przyczyn należy uznać - wywodzi Prezes NSA w części

końcowej uzasadnienia swego wniosku - że definicje zawarte w § 7 rozporządzenia

znajdują zastosowanie w odniesieniu do art. 2 ust. 2 ustawy już od dnia wejścia tej

ustawy w życie. To zaś otwiera drogę do zmiany we właściwym trybie decyzji orzekających o uwłaszczeniu odpłatnym we wszystkich wypadkach, w których przed dniem

10 kwietnia 1993 r. interpretowano pojęcie środków własnych odmiennie niż uczyniono

to w powołanym rozporządzeniu z dnia 16 marca 1993 r.

II

Zgodnie z brzmieniem wniosku i jego uzasadnienia przedstawiającym ujawnione

w praktyce wątpliwości, które według wnioskodawcy sprowadzają się do pytania: "czy

pojęcie środki własne, o jakich mowa w § 7 rozporządzenia należy stosować dopiero od

jego wejścia w życie, czy od dnia 5 grudnia 1990 r.", Sąd Najwyższy przyjął, że zakres

przedstawionego zagadnienia wyczerpuje się w ocenie stosunku pomiędzy powołanymi

we wniosku przepisami. Przedstawione wątpliwości nie dotyczą bowiem szeroko

rozumianej wykładni art. 2 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. w jej

pierwotnym brzmieniu. Nie chodzi o to, ażeby określić treść pojęcia "środków własnych"

przez ustalenie odpowiadających mu stanów faktycznych (desygnatów), ale wyłącznie

ażeby wyjaśnić, czy normatywnie ustalona definicja tego pojęcia w rozporządzeniu z

1993 r. ma obowiązujące zastosowanie od samego początku stosowania powołanej

ustawy z 1990 r. Trzeba zauważyć, że takie określenie wątpliwości ujawnionych w

praktyce, które zostały przedstawione we wskazanym na wstępie trybie, zakreślało

granice wyjaśnień, które mogły być podjęte w sprawie przez Sąd Najwyższy także ze

względu na przedstawiony wyżej, ściśle określony materiał faktyczny. Wnioskodawca

nie powołał się bowiem na wątpliwości co do prawidłowości kwalifikowania określonych

stanów faktycznych pod przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. i takich

stanów faktycznych nie przedstawił, ale wskazał, że wątpliwości dotyczą oceny bliżej

nie sprecyzowanych żądań o zmianę rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 2 ust. 2

ustawy z dnia 29 września 1990 r. przed wejściem w życie rozporządzenia Rady

Ministrów ze względu na sprzeczność z tym rozporządzeniem. Wreszcie przedstawione

w sprawie stanowisko wnioskodawcy także nie wynika z merytorycznej oceny

określonych stanów faktycznych, które były rozpoznawane na podstawie art. 2 ust. 2

ustawy przez właściwe organy administracyjne, ale wynika, jak to zostało przedstawione

w uzasadnieniu wniosku, z przyjęcia ogólnej przesłanki dotyczącej charakteru

prawnego § 7 powołanego rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem wnioskodawcy

zawiera on jedynie wykładnię pojęcia środki własne, dokonaną przez ustawodawcę i

dlatego ustala jedynie prawidłowe jego rozumienie.

III

Z tego, że pojęcie "środki własne", o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia

29 września 1990 r. zostało normatywnie zdefiniowane nie wynika, że ta normatywnie

określona definicja powinna mieć - jak uważa wnioskodawca - zastosowanie od

samego początku obowiązywania wyżej powołanego przepisu ustawowego. Przytoczona we wniosku argumentacja sprowadza się, jak to wyżej zostało przedstawione,

do wskazania charakteru prawnego przedmiotowej normatywnej definicji jako zamieszczonej w akcie wykonawczym do ustawy i z tego powodu nie tylko ustawie podporządkowanym, ale także uprawnionym do wiążącego, tak jak sama ustawa, definiowania użytego w ustawie pojęcia. W przedstawionej jednakże do wyjaśnienia relacji

pomiędzy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz § 7 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., zachodzi wprawdzie stosunek taki jak między

ustawą a aktem do niej wykonawczym, ale przecież każda z tych regulacji ma odrębny

czas obowiązywania, w każdym z aktów prawnych (ustawie i rozporządzeniu) osobno

określony.

Jak to już wyjaśniono w I części niniejszego uzasadnienia, ustawa z dnia 29

września 1990 r., która weszła w życie 5 grudnia 1990 r., nie zawierała upoważnienia

do normatywnego określenia pojęcia "środki własne" jako elementu normatywnej regulacji z art. 2 ust. 2. Oznacza to, że ówczesna regulacja normatywna była w tym zakresie

pełna, że nie mogła być wówczas określona w podustawowym akcie normatywnym oraz

że konkretyzowanie treści tego pojęcia do określonych stanów faktycznych

następowało na zasadzie wyłączności, tylko w indywidualnych aktach stosowania

prawa (decyzjach administracyjnych i ewentualnych orzeczeniach Naczelnego Sądu

Administracyjnego w zakresie jego właściwości do kontroli legalności ostatecznych

decyzji administracyjnych). Taki stan prawny obowiązywał aż do czasu jego zmiany

wynikającej z ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455).

Podkreślić trzeba, że chodzi tu o zmianę regulacji normatywnej, oczywiście nie

tylko w kategoriach formalnych, ale także w kategoriach materialnych. Pozornie tylko

mogłoby się wydawać, że w układzie normatywnym nic się nie zmieniło, skoro

ustawodawca w wymienionej wyżej ustawie z 1992 r. nie zmienił terminu normatywnego, który zastosował w regulacji z 1990 r. ("środki własne") ani nie określił nowego

zakresu tego terminu w przepisie (art. 2 ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r.), w którym

nadal ma on spełniać taką samą funkcję jak dotychczas. Zmiana jednakże pomimo to

jest głęboka, skoro - zgodnie z dodanym do ustawy z 1990 r. nowym przepisem, tj. art.

2d - Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia

zasad i trybu uznawania środków, o których mowa w art. 2, za środki własne oraz

określenia wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków i innych

urządzeń oraz lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaju

dokumentów niezbędnych jako dowody w tych sprawach. Chodzi tu przecież o zasady i

tryb, a więc z pewnością nie o rzeczy normatywnie drugorzędne czy obojętne. Zmiana

zasad i trybu określenia elementu normy prawnej, odnosząca się do uregulowanego tą

normą stosunku prawnego, nie może być w konsekwencji zbagatelizowana przez

uznanie, że dochodzi się w ten sposób tylko do prawidłowego rozumienia (interpretacji)

tej normy. Pojęcie "środki własne" normatywnie określone w rozporządzeniu Rady

Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. nie jest strukturalnie bardziej prawidłowe od treści

tego pojęcia, która może być określona w drodze aktów stosowania prawa

pozostających pod kontrolą sądową. W obu przypadkach ustawodawca posługując się

odmiennymi metodami regulacji powinien uwzględniać swoistość każdej z nich, łącznie

z konsekwencjami dotyczącymi treści takich regulacji. Metoda, która została

zastosowana w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., przed jej zmianą

dokonaną ustawą z dnia 7 października 1992 r. polega na tym, że ustawodawca

określenie terminu normatywnego "środki własne" przekazał do kompetencji właściwych

organów realizowanej w indywidualnych aktach stosowania prawa. Chodzi tu o całą

strukturę wydawania i kontroli aktów indywidualnych, zapewniających prawidłową, a

więc przede wszystkim legalną (zgodną z prawem) interpretację normy ustawowej. Tak

więc treść tego pojęcia została, zgodnie z wolą ustawodawcy, oddana do ustalenia w

dwuinstancyjnych postępowaniach administracyjnych przy zastosowaniu zasad

określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, z których warto tu

wspomnieć zasadę legalizmu określoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę określoną w art. 7

k.p.a. stanowiącym, że: "w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na

straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia

stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i

słuszny interes obywateli". Ostateczne decyzje administracyjne podlegają ocenie co do

zgodności z prawem dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 196 § 1

k.p.a.). Wreszcie Sąd Najwyższy zapewnia prawidłowość oraz jednolitość wykładni

prawa i praktyki sądowej przez rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od wyroków

Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmowanie uchwał mających na celu

wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których

stosowanie wywołało rozbieżność w orzecznictwie oraz podejmowanie uchwał

zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w

konkretnej sprawie (art. 2 ust. 3 oraz art. 13 pkt 2, 3 i 4 powołanej wyżej ustawy o

Sądzie Najwyższym).

Zasadniczo inny od ostatnio omówionego model określenia treści terminu

normatywnego "środki własne" zastosował ustawodawca w powołanej ustawie z dnia 7

października 1992 r. decydując się na określenie treści tego terminu w wykonawczym

akcie normatywnym, a więc w akcie prawnym o charakterze powszechnie

obowiązującym. Ta nowa i - jak to wyżej wyjaśniono - dla omówionego tu zagadnienia

zasadniczo odmienna regulacja, obowiązuje - zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. - dopiero od wejścia w życie tej ustawy, tj. po upływie 14 dni od jej

ogłoszenia, a zrealizowana została materialnie dopiero w powołanym rozporządzeniu

Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., które (pomijając jego późniejsze nowelizacje) stosownie do jego § 19 weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Ustawodawca dokonując wskazanej zmiany ustawy z 29 września 1990 r. oraz Rada

Ministrów wydając rozporządzenie z dnia 16 marca 1993 r., a więc po dwóch latach

określania treści terminu normatywnego "środki własne" na drodze indywidualnych

rozstrzygnięć administracyjnych nie ustaliła wstecznego zastosowania nowych regulacji

prawnych, co wymagałoby przecież wyraźnego określenia, że przedmiotowa zmiana

ustawy, a następnie § 7 rozporządzenia Rady Ministrów mają zastosowanie do spraw

ostatecznie, a nawet prawomocnie zakończonych przed wejściem w życie nowych

regulacji. Brak takich postanowień w przepisach przejściowych tych aktów

normatywnych przesądza wniosek o niedopuszczalności ich zastosowania wstecz i to

niezależnie od oceny, czy dokonanie ewentualnej weryfikacji prawomocnych orzeczeń

w drodze stanowienia prawa odpowiadałoby konstytucyjnej zasadzie podziału władz.

W uchwale z dnia 29 stycznia 1992 r. W 14/91 (OTK z 1992 r. cz. 1 poz. 20)

poświęconej wykładni art. 1 i 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zmianie ustaw Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, o

wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 100,

poz. 443) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że zmienione przepisy, w tym definicje

ustawowe, nie powinny być traktowane jako przepisy o charakterze interpretacyjnym,

które mogłyby być stosowane równolegle, poczynając od wejścia w życie przepisów

przed ich zmianą.

W konkluzji przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że zawierający elementy definicji pojęcia "środki własne" przepis § 7 rozporządzenia Rady Ministrów nie

ma mocy wstecznej i z tego powodu nie stanowi samoistnej podstawy do weryfikacji

decyzji administracyjnych, które stały się ostateczne przed wejściem w życie tego

rozporządzenia. Stwierdzenie powyższe nie czyni bezprzedmiotowym dokonywanie

ocen co do zgodności z prawem decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art.

2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. do dnia 10 kwietnia 1993 r. Oceny te

oczywiście mogą być dokonywane we właściwych trybach, z tym że punktem

odniesienia dla sprawdzenia legalności zawartych w określonych decyzjach interpretacji

pojęcia "środki własne", powinny być przepisy obowiązujące w dniu wydania tych

decyzji.

Z omówionych przyczyn, zagadnienie prawne przedstawione we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należało rozstrzygnąć jak w sentencji

uchwały.