III AZP 13/95 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 28 czerwca 1995 r.

III AZP 13/95

Przewodniczący: Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN:

Józef Iwulski, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Walery

Masewicz (sprawozdawca), Teresa Romer , Walerian Sanetra

(współsprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 28 czerwca

1995 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego

przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez

skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały

zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy pkt 3 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20

października 1993 r., w sprawie wykładni art. 7 ust. 2 ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r., o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.

Nr 105, poz. 481), nie stanowi przeszkody w przywróceniu przy zastosowaniu art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - uprawnień kombatantom i

represjonowanym, za okres wsteczny, poczynając od daty

oznaczonej w decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i

Osób Represjonowanych, uchylonej wyrokiem Naczelnego Sądu

Administracyjnego w trybie art. 207 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a.,

w związku z obwieszczeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z

dnia 9 września 1994 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 482) ?

p o d j ą ł

następującą uchwałę:

Konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd

Administracyjny - na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst:

Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470 ze zm.) - nieważności

decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób

Represjonowanych, pozbawiającej stronę uprawnień przewidzianych

dla kombatantów i osób represjonowanych w wyniku zastosowania

przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia

1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących

ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17,

poz. 75 ze zm.) w tej jego części, która została uznana za

sprzeczną z Konstytucją w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z

dnia 15 lutego 1994 r. K.15/93 (obwieszczenie Prezesa Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 9 września 1994 r. - Dz. U. Nr 99, poz.

482) jest uchylenie skutków prawnych wywołanych wydaniem tej

decyzji.

U z a s a d n i e n i e

1. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie

uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne budzące poważne

wątpliwości odwołuje się do art. 13 pkt 3 i art. 16 ust. 2

ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym

(jednolity tekst z 1994 r., Dz. U. Nr 13, poz. 48 ze zm.).

Powołane tu przepisy ustawy ani jakiekolwiek inne przepisy o

ustroju i zakresie działania Sądu Najwyższego nie ustanawiają

wymagań co do treści i formy wniosku o podjęcie przez Sąd

Najwyższy uchwały, oczywiście poza tymi, które wynikają

pośrednio z samej istoty - określonej w art. 13 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 20 września 1984 r. - instytucji

prawno-procesowej.

Nie oznacza to jednak, by treść wniosku nie podlegała

żadnym wymaganiom merytorycznym lub formalnym. Wniosek musi

odwoływać się do treści przepisów prawnych a nie np. do

orzeczeń sądów, decyzji podejmowanych przez organy konstytucyjne, do wykładni prawa stosowanej w orzecznictwie,

literaturze prawa itp., chociażby nawet właśnie te wypowiedzi

co do treści prawa były istotną przyczyną wątpliwości, a nie

sam przepis prawa odczytywany abstrakcyjnie bez odwołania się

do jakiegokolwiek kontekstu. Wniosek nie może być także

środkiem do uzyskania ze strony Sądu Najwyższego miarodajnych

wskazówek co do pożądanego sposobu stosowania wybranego

przepisu prawa w orzecznictwie sądów lub organów

administracji, gdyż taki sposób rozumienia podstawowej funkcji

uchwały Sądu Najwyższego zbliża ją do nieistniejącej już

przecież instytucji wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej. Wreszcie wniosek o podjęcie uchwały nie może być

środkiem do uzyskania miarodajnej wykładni (lub po prostu

wyjaśnień) co do treści lub właściwego stosowania orzeczenia

innego sądu, gdyż tryb wyjaśniania wątpliwości powstających na

tle orzeczeń i uchwał sądów unormowany jest szczegółowo w

odpowiednich procedurach.

Oceniając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 18

kwietnia 1995 r. można w nim jednak dostrzec elementy

wszystkich trzech podanych wyżej sposobów pojmowania funkcji

tej instytucji prawnej jaka unormowana została w art. 13 pkt 3

ustawy o Sądzie Najwyższym. Wniosek Rzecznika może być

oceniany odrębnie bądź według werbalnego brzmienia jego

sentencji, bądź według przesłanek przedstawionych w

uzasadnieniu. W zależności od przyjętego założenia treść

uchwały Sądu Najwyższego mogłaby być inna.

Pierwszy sposób rozumienia tego wniosku nakazuje

traktować go jako:

a) żądanie wyjaśnienia znaczenia prawnego (lub ściślej

skutków prawnych) pkt 3 uchwały pełnego składu Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 20 października 1993 r. dla praktyki

orzeczniczej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów,

b) żądanie wyjaśnienia istotnej treści pkt 3 uchwały TK dla

samego rozumienia mocy obowiązującej określonego przepisu

prawa,

c) żądanie ustalenia daty od jakiej powstają skutki prawne

obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy

obowiązującej ustawy lub jednego z jej przepisów.

Natomiast oceniając wniosek Rzecznika według intencji

wyrażonych w uzasadnieniu można przyjąć, że stanowi on:

a) próbę wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie

Naczelnego Sądu Administracyjnego co do skutków prawnych

uznania przez TK za "niekonstytucyjny" w określonej części

art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach,

b) dążenie do wyjaśnienia, czy i ewentualnie w jakim

zakresie zmiana lub uchylenie określonego przepisu prawa w

wyniku orzeczenia TK ma wpływ na wykładnię i praktykę decyzji

lub orzeczeń wydanych jeszcze przed ogłoszeniem obwieszczenia

Prezesa TK.

Wyjaśnienie treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (także

m.in. w zakresie daty, od jakiej wywołuje ono określone skutki

prawne) nie należy do kompetencji Sądu Najwyższego, skoro w

myśl art. 44 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie

szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem

Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184 ze zm.), sam Trybunał

Konstytucyjny rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do

treści jego uchwał lub orzeczeń. Regulamin Sejmu (uchwała

Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. M.P. Nr 26, poz. 185) w

części dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego nie zawiera

odmiennych uregulowań w tym zakresie.Żądanie, by Sąd Najwyższy

wyjaśnił jakie skutki prawne dla stosowania prawa przez różne

podmioty (w tym także i sądy), a zwłaszcza jaki wpływ na

wykładnię prawa i ocenę orzeczeń i decyzji wydanych uprzednio,

może mieć ogłoszenie w Dzienniku Ustaw obwieszczenia Prezesa

TK o utracie mocy obowiązującej ustawy nie zostało

bezpośrednio wyrażone w sentencji wniosku Rzecznika. To samo

można powiedzieć o ewentualnym żądaniu stwierdzenia od jakiej

daty powstają te skutki. [...]

Pomimo wyłaniających się wątpliwości co do rzeczywistej

treści wniosku Rzecznika, Sąd Najwyższy uznał za możliwe jego

rozpoznanie według dającej się ustalić istotnej intencji. Dla

takiej właśnie decyzji nie bez znaczenia było to, że wniosek

odnosi się do rzeczywistego, a nie tylko pozornego

zagadnienia, jakie ujawniło się w orzecznictwie sądów

administracyjnych. Podane wyżej uwagi i spostrzeżenia stanowią

jedynie uzasadnienie rozbieżności między sentencją wniosku

Rzecznika Praw Obywatelskich a treścią uchwały Sądu

Najwyższego.

2. Punktem wyjścia dla rozważań nad wnioskiem Rzecznika

Praw Obywatelskich musi być uchwała Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 14 czerwca 1995 r., W. 19/94 w sprawie ustalenia

powszechnie obowiązującej wykładni art. 31 ust. 1 ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (jednolity

tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470 ze zm.). Uchwała ta,

aczkolwiek odnosząca się do innego zagadnienia prawnego, tj.

skutków prawnych uznania określonego przepisu prawa za "niekonstytucyjny" w zakresie możliwości wznowienia postępowania

zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądowym, ma jednak

istotne znaczenie także dla rozpatrywanego zagadnienia

prawnego, zwłaszcza w tych fragmentach jej uzasadnienia, w

których Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zmiana lub

uchylenie przepisu prawnego nie zawsze oznacza utratę jego

znaczenia dla oceny skutków prawnych powstałych przed jego

zmianą bądź uchyleniem. Z prawa międzyczasowego może bowiem

wynikać, że w pewnych przypadkach obowiązuje "zasada o

przedłużonym działaniu ustawy dawnej", co sprawia, że dla

oceny skutków prawnych zdarzenia powstałego przed zmianą bądź

uchyleniem przepisów nadal właściwe są te przepisy, które

formalnie zostały zmienione lub uchylone. Trybunał podkreślił

jednak dalej, że z założeń państwa prawnego wynika, iż "zasada

przedłużonego działania ustawy dawnej" nie może dotyczyć

przepisów zmienionych bądź uchylonych z powodu ich niekonstytucyjności lub sprzeczności z aktem ustawodawczym. Ta

ostatnia uwaga jest istotna skoro obwieszczenie Prezesa

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 1994 r. (Dz. U. Nr

99, poz. 482) ogłosiło o utracie mocy obowiązującej art. 21

ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o

kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami

represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75

ze zm.), w części, w której nie przyznaje on uprawnień

kombatantów i osób represjonowanych tym osobom spoza struktur

Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji

Wojskowej, które nie wykonywały zadań związanych ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych i osób działających na

rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich odnosi się właśnie

do zagadnienia skutków prawnych tego obwieszczenia, które jak wykazano to w uzasadnieniu wniosku - są różnie odczytywane

przez poszczególne ośrodki Naczelnego Sądu Administracyjnego,

czego świadectwem mają być trzy powołane wyroki, a mianowicie

wyrok NSAOZ w Lublinie, SA/Lu 2323/94, wyrok NSA w Warszawie,

V SA 1522/93 oraz wyrok NSAOZ w Krakowie, SA/Kr1992/93.

We wszystkich trzech wyrokach NSA w istocie uwzględnił

żądania skarżących skierowane pod jego adresem, z tym że w dwu

pierwszych sprawach uchylił zaskarżone decyzje, natomiast w

trzeciej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W wyrokach tych jako materialną przesłankę

rozstrzygnięcia NSA powołał uznanie przez Trybunał

Konstytucyjny przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z

dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych

osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu

powojennego za niezgodny z przepisami Konstytucji RP (art. 67

ust. 2 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art.

77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o

wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą

Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym -

Dz. U. Nr 84, poz. 426) i ogłoszenie w następstwie tego przez

Prezesa Trybunału Konstytucyjnego ww. obwieszczenia z dnia 9

września 1994 r.

We wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich nie idzie o

ustosunkowanie się Sądu Najwyższego do problemu, czy w razie

wydawania przez NSA wyroków, dla których materialnoprawną

podstawą rozstrzygnięcia jest obwieszczenie Prezesa Trybunału

Konstytucyjnego, powoływany powinien być - jako formalna

podstawa wyroku - art. 207 § 1 i 2 pkt 1 k.p.a., jak uczyniono

to w pierwszym wyroku, art. 207 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. w związku

z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale

Konstytucyjnym i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio

k.p.a., jak przyjęto w uzasadnieniu trzeciego wyroku. Wniosek

Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy zupełnie innych kwestii,

a mianowicie następstw wynikających z wyroku wydanego przez

NSA, który stwierdził nieważność decyzji administracyjnej.

Pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich sugeruje m.in., że

stwierdzenie nieważności może przecież oznaczać, iż decyzja

nie była nieważna od samego początku, lecz stała się nieważną

dopiero później, w wyniku zmiany stanu prawnego (dokonanej w

momencie ogłoszenia obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego). Sąd Najwyższy nie podziela tej sugestii. Jeżeli

zmienia się stan prawny, to w wyniku tego wcześniej wydane

decyzje nie stają się automatycznie decyzjami nieważnymi. Z

reguły w takim wypadku pojawia się potrzeba wydania nowych

decyzji. Stwierdzenie więc przez NSA, że decyzja jest nieważna

oznacza eo ipso, że pozostawała ona w kolizji z prawem, które

obowiązywało w momencie jej wydania, a nie w okresie

późniejszym. Z istoty wyroku NSA stwierdzającego nieważność

decyzji wynika więc, że uznaje się w nim, iż decyzja

pozbawiająca "kombatanta" uprawnień kombatanckich była w

rażący sposób sprzeczna z prawem (wydana bez podstawy

prawnej), w chwili jej wydawania, a nie stała się następczo

nieważna w związku z opublikowaniem obwieszczenia Prezesa

Trybunału Konstytucyjnego.

Skutki prawne uznania przez Trybunał Konstytucyjny

sprzeczności określonego przepisu prawnego z Konstytucją w

stosunku do tego przepisu a także do aktów stosowania prawa

wydanych na jego podstawie wyjaśnia uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 1995 r. W.19/94 ustalająca

powszechnie obowiązującą wykładnię art. 31 ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał zwrócił

uwagę, że art. 31 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi

instrument do korygowania tzw. pośrednich skutków błędów w

stanowieniu prawa, jednakże owe "uzdrowienie" postępowania

sądowego lub administracyjnego nie może następować w sposób

automatyczny i spontaniczny, lecz musi dokonywać się w ramach

unormowań prawnych regulujących, ze względu na ochronę innych

wartości porządku prawnego, granice dopuszczalności, zakres i

tryb owego "uzdrowienia".

Przyjmując, że w rozważanych stanach faktycznych istniały

podstawy do wydania wyroku stwierdzającego nieważność decyzji

Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób

Represjonowanych, należy jednocześnie uznać, iż oznacza to, że

decyzja ta była od samego początku nieważna i wobec tego w

mocy pozostaje wcześniejsza decyzja przyznająca danej osobie

uprawnienia przewidziane dla kombatantów i osób

represjonowanych. W konsekwencji też nie ma potrzeby ani możliwości przywracania stronie jej uprawnień, gdyż należy uznać,

iż nigdy ona ich nie utraciła. W razie poniesienia w takiej

sytuacji szkody przez stronę - czego nie można wykluczyć, gdyż

przez pewien czas, do wydania wyroku przez NSA, faktycznie z

uprawnień kombatanckich nie korzystała - przysługuje jej

odszkodowanie na podstawie art. 215 k.p.a.

Podobny skutek wywoła również wyrok NSA, uchylający

decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób

Represjonowanych, pozbawiającą daną osobę uprawnień

kombatanckich, jeżeli w jego następstwie dojdzie do

kontynuacji postępowania w przedmiocie pozbawienia uprawnień

kombatanta. Umorzenie postępowania oznaczałoby bowiem, iż

liczy się tylko decyzja wcześniejsza, na mocy której dana

osoba uzyskała uprawnienia kombatanckie.

Stwierdzenie - na podstawie art. 207 § 3 w związku z art.

31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - przez Naczelny

Sąd Administracyjny nieważności decyzji Kierownika Urzędu do

Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z powodu

nieprawidłowego zastosowania przez niego przepisu art. 21 ust.

2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o

kombatantach oraz osobach będących ofiarami represji wojennych

i okresu powojennego oznacza, że stronie przysługują

uprawnienia przewidziane dla kombatantów i osób

represjonowanych przyznane jej na mocy wcześniejszej decyzji,

w tym także przez okres przypadający między datą ustaloną jako

początek obowiązywania decyzji o utracie uprawnień, a datą

ogłoszenia obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z

dnia 9 września 1991 r., a także datą wydania wyroku

stwierdzającego nieważność tej drugiej decyzji.

Takie rozumienie skutków prawnych uznania za nieważne

decyzji wydanych na podstawie przepisu, który jako sprzeczny z

Konstytucją został uchylony, jest zgodne z treścią art. 31

ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, z tym jednak uzupełnieniem, że przymiot nieważności

wynikający z tego przepisu prawa wyklucza - znaną na gruncie

przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - możliwość

uznania ważności niektórych już powstałych skutków takiej decyzji z jednoczesnym wykluczeniem możliwości powstania

dalszych skutków prawnych w przyszłości. Decyzje wydane na

podstawie przepisów uznanych w omawianym tu trybie za

uchylone, tj. pozbawione mocy prawnej, nie mogą być uznane

jedynie za wzruszalne w granicach znanej w orzecznictwie i w

literaturze prawa klasyfikacji na decyzje: wzruszalne oraz

nieważne. Przyjmując, że kryterium podanej tu klasyfikacji

jest zdolność decyzji do wywołania skutków prawnych, trudno

jest uznać decyzje wydane na podstawie "niekonstytucyjnych"

przepisów jedynie za wzruszalne, skoro ich skutki prawne nie

mogą być nigdy uznane przez obowiązujący system prawny. Poza

granicami rozważań zawartych w tym uzasadnieniu, pozostaje

oczywiście kwestia, czy stwierdzenie nieważności decyzji na

podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym

podlega ograniczeniom czasowym ustanowionym w art. 156 § 2

k.p.a., skoro stwierdzenie nieważności następuje na zasadach i

w trybie ustalonym w przepisach tego Kodeksu. Nie ma ona

jednak decydującego znaczenia dla treści podjętej w tej

sprawie uchwały.

Nie rozważając zatem wszystkich prawnych następstw

uznania za nieważną decyzji Kierownika Urzędu do Spraw

Kombatantów i Osób Represjonowanych i nie ilustrując tych

następstw przykładami, Sąd Najwyższy ogranicza się do

stwierdzenia, że konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd

Administracyjny tej nieważności jest uchylenie wszystkich

skutków prawnych tej decyzji, w tym także i tych, które powstały za okres wsteczny od daty oznaczonej w decyzji Kierownika

tego Urzędu.

Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy ustalił jak

w sentencji swej uchwały.