III AZP 1/94 · Sąd Najwyższy

Uchwała

Składu Siedmiu Sędziów

z dnia 31 maja 1994 r., III AZP 1/94

Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie następującym: Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie

SN: kpt. Józef Dołhy, płk. Stanisław Kosmal, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca),

Janusz Łętowski, Walery Masewicz, Andrzej Wróbel (współsprawozdawca),

przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu na

posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 1994 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na

następujące zagadnienie prawne:

"Czy odpowiedni organ wojskowy może orzekać - po dacie 9 czerwca 1992 r.

- karę dyscyplinarną wobec żołnierza na podstawie Regulaminu Sił Zbrojnych

Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wprowadzonego rozkazem Ministra Obrony

Narodowej Nr 19/MON z dnia 8 grudnia 1976 r. o zatwierdzeniu i wprowadzeniu do

użytku z dniem 12 października 1977 r. tego Regulaminu (Dz. Rozk. MON z 1977 r.,

Nr 3, poz. 17) wobec treści art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie

ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491) ?"

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Do czasu wydania regulaminu dyscyplinarnego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dopuszczalne jest po dniu 9 czerwca 1992 r. wymierzenie

przez odpowiedni organ wojskowy kary dyscyplinarnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 maja 1963 r. o dyscyplinie wojskowej oraz o odpowie-

-2dzialności żołnierzy za przewinienia dyscyplinarne i za naruszenie honoru i

godności żołnierskiej (jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 5, poz. 17), przy

zastosowaniu przepisów regulaminu dyscyplinarnego Sił Zbrojnych, wprowadzonego rozkazem Ministra Obrony Narodowej Nr 19/MON z dnia 8 grudnia

1976 r. o zatwierdzeniu i wprowadzeniu do użytku z dniem 12 października

1977 r. tego regulaminu (Dz. Rozk. MON z 1977 r., Nr 3, poz. 17 ze zm.), jeżeli

nie są one sprzeczne z ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy

o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491).

Uzasadnienie

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Sądowi Najwyższemu do

wyjaśnienia przedmiotowe zagadnienie prawne ze względu na budzącą wątpliwość,

akceptowaną przez Ministra Obrony Narodowej, praktykę organów wojskowych

polegającą na stosowaniu po dniu 9 czerwca 1992 r. regulaminu dyscyplinarnego Sił

Zbrojnych, wprowadzonego rozkazem Ministra Obrony Narodowej Nr 19/MON z dnia

8 grudnia 1976 r. Według oceny Rzecznika Praw Obywatelskich powołany regulamin

(zwany dalej regulaminem dyscyplinarnym z 1976 r) stracił swą moc prawną na

podstawie art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o

powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych

innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491). W związku z czym dalsze jego stosowanie

narusza zasadę legalności obowiązującą w państwie prawa.

Sąd Najwyższy rozważył przedstawione zagadnienie prawne, przy uwzględnieniu następujących okoliczności:

Wobec wprowadzenia w powołanej ustawie (zwanej dalej ustawą z 25

października 1991 r.) kompleksowych zmian w ustawach z zakresu powszechnego

obowiązku obrony oraz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynikła potrzeba

adaptacji do tych zmian także aktów wykonawczych. Było to konieczne ze względu

na nakaz wynikający z przepisów tzw. prawa przechodniego (art. 17) ustalającego,

-3że "Do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawach

zmienionych niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres sześciu miesięcy od

dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe".

Celem tej normy było uzyskanie takiego stanu prawnego, ażeby najpóźniej do

upływu 6 miesięcy od wejścia w życie reformy ustawowej, reforma prawa o

powszechnym obowiązku obrony została dopełniona i skonkretyzowana zgodnymi z

nią aktami wykonawczymi. Stan taki mógłby być jednak osiągnięty pod warunkiem,

że termin wyznaczony w art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r zostanie

wykorzystany. Dopiero bowiem wydanie nowych aktów wykonawczych zapewniłoby

realne urzeczywistnienie nowych regulacji ustawowych. Tymczasem w art. 17

ustawy z dnia 25 października 1991 r. określony został wprost termin, w jakim

dotychczasowe akty wykonawcze zachowywały moc, z pominięciem natomiast

konsekwencji jakie wynikają dla ustawowych regulacji merytorycznych (materialnych)

w wypadku nie wydania nowych przepisów wykonawczych w przewidzianym

terminie. Analizując treść art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. odnosi się

wrażenie, że ustawodawcy chodziło o ustalenie generalnej zasady, a nie o jej

szczegółową penetrację. Nie czyni się bowiem żadnych rozróżnień pomiędzy bardzo

licznymi i bardzo zróżnicowanymi co do swego charakteru prawnego aktami

wykonawczymi "przewidzianymi w ustawach zmienianych" i nie czyni się tu też

żadnej różnicy pomiędzy przepisami wykonawczymi, które w dalszym ciągu

pozostawały aktualne wobec ustaw zmienianych, a tymi przepisami wykonawczymi

których reforma pozbawiła aktualności. Czy można w związku z tym uważać, że

ustawodawca formułując art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. był zdecydowany

do przyjęcia konsekwencji w postaci utraty mocy obowiązującej przez każdy przepis

każdego aktu wykonawczego "przewidzianego w ustawach zmienianych" w razie

naruszenia terminu przewidzianego do wydania nowych aktów wykonawczych czy

raczej, w ogólnej formule art. 17, nie zostały dostrzeżone specyficzne właściwości

niektórych przepisów wykonawczych, których nie można pominąć bez

równoczesnego zastąpienia ich innymi, gdyż powodowałoby to niedopuszczalną lukę

w prawie? Mając na uwadze taką niedookreśloność omawianego przepisu prawa

przechodniego trzeba było zastanowić się, czy regulamin dyscyplinarny z 1976 r. po

pierwsze został w ogóle objęty regulacją omawianego przepisu przechodniego

-4ustawy z 25 października 1991 r., a jeżeli tak to czy może mieć do niego

zastosowanie zasada o utracie mocy obowiązującej nie później niż po upływie 6

miesięcy od wejścia w życie ustawy z dnia 25 października 1991 r.

Nie ma wątpliwości, że regulamin dyscyplinarny z 1976 r. mieści się w

kategorii aktów wykonawczych, o których jest mowa w art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. Jest on bowiem aktem wykonawczym do ustawy z dnia 21 maja

1963 r. o dyscyplinie wojskowej oraz o odpowiedzialności żołnierskiej za przewinienia dyscyplinarne i za naruszenia honoru i godności żołnierzy (Dz. U. z 1977 r. Nr

23, poz. 101; jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 5, poz. 17) , która poddana została

szerokim zmianom w ustawie z 25 października 1991 r (w pięćdziesięciu dwóch

punktach art. 3 tej ustawy). Art 64 powołanej ustawy z 21 maja 1963 r. (zwanej dalej

ustawą o dyscyplinie wojskowej) w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywał

wydanie przez Ministra Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Spraw

Wewnętrznych "w wykonaniu ustawy" regulaminu dyscyplinarnego Sił Zbrojnych

Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Niezależnie od wskazanej podstawy zobowiązującej do wydania regulaminu jako "aktu wykonującego ustawę", podkreślenia

wymaga specyficzny podział spraw regulowanych w ustawie i w regulaminie. Otóż w

ustawie o dyscyplinie wojskowej określone zostały zasady karania dyscyplinarnego,

rodzaje kar i konsekwencje prawne ukarania. Według regulacji ustawowej każde

naruszenie dyscypliny wojskowej jest przewinieniem dyscyplinarnym (art. 11 ust. 1),

przełożeni są zobowiązani do utrzymania dyscypliny wojskowej wśród podwładnych

(art. 3) i [...] do wymierzenia żołnierzom kar dyscyplinarnych za przewinienia

dyscyplinarne, jeżeli inne środki wychowawcze nie są wystarczające (art. 11 ust. 2).

W ustawie (art. 3 ust. 1) ustalony został siedemnastopunktowy (po nowelizacji

zmniejszony do czternastu) zestaw kar dyscyplinarnych poczynając od upomnienia

do pozbawienia posiadanego stopnia wojskowego. Jednakże - zgodnie z art. 21

ustawy - zakres stosowania kar dyscyplinarnych w zależności od charakteru służby i

posiadanego przez żołnierza stopnia wojskowego, sposób wyjaśnienia okoliczności i

skutków popełnionego przewinienia, tryb wymierzania kar i uprawnienia

przełożonych oraz zasady wykonywania i skreślania kar określa regulamin

dyscyplinarny. Stosownie do art. 58 ustawy, od decyzji co do wymierzenia kary

dyscyplinarnej przysługuje żołnierzowi odwołanie do przełożonego wyższego stopnia

-5na zasadach i w trybie określonym w regulaminie dyscyplinarnym. Stosownie do art.

56 ustawy zasady i tryb postępowania w sprawach zawieszania żołnierzy w

czynnościach służbowych oraz uprawnienia przełożonych w tym zakresie określa

regulamin dyscyplinarny. Według podobnej metody zostały uregulowane także inne

instytucje, dotyczące karania dyscyplinarnego (por. art. 31 i 32 ust. 2 ustawy).

Wskazana wyżej, wynikająca z ustawy o dyscyplinie wojskowej metoda regulacji

prawnej spraw dyscypliny wojskowej powoduje, że regulamin dyscyplinarny

zawierający regulację spraw kompetencyjnych i proceduralnych jest niezbędny

ażeby normy ustawowe mogły być realizowane. Ta struktura regulacji prawnej spraw

dyscypliny wojskowej, w której ustawa i określona w formie regulaminu

konkretyzacja warunków postępowania w sprawach karania dyscyplinarnego dopiero

łącznie wywołuje skutki prawne musi być brana pod uwagę przy wyjaśnianiu

przedstawionego zagadnienia. Trzeba bowiem zdawać sobie sprawę z tego, że brak

regulacji regulaminowej musiałby spowodować blokadę możliwości ukarania

dyscyplinarnego nawet w przypadkach popełnienia przez żołnierzy oczywistych i

poważnych przewinień dyscyplinarnych. Z kolei brak sankcji za przewinienia

dyscyplinarne spowodowałby rozkład dyscypliny wojskowej, a w konsekwencji Siły

Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej przestałyby spełniać wyznaczone im zadania

istotne dla interesu narodowego (art. 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony

Rzeczypospolitej Polskiej - jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 4, poz. 16)

Wynikająca z ustawy z 25 października 1991 r. szeroka nowelizacja ustawy o

dyscyplinie wojskowej nie osłabia wskazanego wyżej uzależnienia możliwości

karania dyscyplinarnego od zastosowania regulaminu dyscyplinarnego. Oznacza to,

że zmienione instytucje ustawowe nie mają adekwatnego skonkretyzowania w

przepisach regulaminowych dostosowanych do regulacji ustawowych obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 25 października 1991 r. Ponadto trzeba

zwrócić uwagę na dokonaną zmianę przepisu art. 64 ustawy o dyscyplinie wojskowej, zgodnie z którą Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Spraw

Wewnętrznych zobowiązany jest do wydania regulaminu dyscyplinarnego Sił

Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w drodze rozporządzenia, tj. takiego aktu

normatywnego, który ze względu na sposób przygotowania i publikacji jest oczywiście bardziej odpowiedni od formy rozkazu zastosowanej dla wprowadzenia

-6regulaminu dyscyplinarnego w roku 1976. W świetle zakresu zmian przeprowadzonych w przepisach ustawy o dyscyplinie wojskowej było oczywistym, że wydanie

przez Ministra Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia nowego regulaminu

dyscyplinarnego jest niezbędnie potrzebne. Wykonanie przez Ministra Obrony

Narodowej obowiązku w tym przedmiocie powinno nastąpić z zachowaniem terminu

wyznaczonego dla wydania aktów wykonawczych w art. 17 ustawy z 25 października

1991 r. Nieuczynienie zadość temu obowiązkowi pozostaje w sprzeczności z istotą

państwa prawnego i godzi w podstawowe zasady porządku prawnego.

Jeżeli konieczne jest wydanie aktu wykonawczego do ustawy to realizacja

przez właściwych ministrów takiego obowiązku pozostaje pod kontrolą: Rady

Ministrów, do której należy zapewnienie wykonania ustaw (art. 52 ust. 2 pkt 1 i 3

ustawy Konstytucyjnej), Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej będącego zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 28 ust. 2 i art. 35 ustawy

Konstytucyjnej oraz art.art. 5 i 13 ustawy o powszechnym obowiązku obrony

Rzeczypospolitej Polskiej) oraz Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w trybie konstytucyjnej kontroli. Nie jest natomiast właściwe, ażeby sytuacją wynikłą z niewykonania

obowiązku wydania w drodze rozporządzenia regulaminu dyscyplinarnego Sił

Zbrojnych oceniać wyłącznie w płaszczyźnie konsekwencji przewidzianych w art. 17

ustawy z 25 października 1991 r. Wygaśnięcie mocy obowiązującej aktu prawnego

ustanawiającego regulamin dyscyplinarny Sił Zbrojnych nie oznacza samo przez się

ani wyeliminowania elementu dyscypliny w życiu wojska ani też nie oznacza, że po

tej dacie wszelkie działania dowódców lub przełożonych służbowych dotyczące

różnych aspektów dyscypliny były pozbawione wszelkich podstaw prawnych.

Obowiązywały bowiem nadal normy ustawowe ustanawiające obowiązek poddania

się dyscyplinie przez wszystkich, do których odnosi się ustawa o powszechnym

obowiązku obrony, określone zostały - przynajmniej co do samej zasady kompetencje osób uprawnionych do nakładania kar dyscyplinarnych, ustanowiony

został także katalog kar dyscyplinarnych. Brak było natomiast przepisów

pozaustawowych zawierających dyrektywy i wskazówki co do sposobu karania i

nagradzania żołnierzy, wykonywania i zacierania kar co z pewnością miało m.in. i

ten skutek, że system dyscyplinarny Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej

funkcjonował w warunkach niepełnej regulacji prawnej. Z drugiej jednak strony

-7funkcjonowanie [...] dyscypliny wojskowej musi mieć zapewnioną ciągłość. Stanowi

to nieodzowny warunek działania Sił Zbrojnych i organizacji paramilitarnych bez

względu na wszelkie niedoskonałości systemu prawa ustanawiającego tę

dyscyplinę.Taki stan jest wykluczony nawet w sytuacji braku któregokolwiek z dwóch

wchodzących w rachubę, a jak to poprzednio wyjaśniono- niezbędnie potrzebnych

elementów układu normatywnego tj. ustawy i jej konkretyzacji w regulaminie

dyscyplinarnym. Z tych samych przyczyn, dla których skutki wejścia w życie ustawy z

25 października 1991 r. nie mogły powodować jakiegokolwiek czasowego

wyłączenia regulacji ustawowej w sprawach dyscypliny wojskowej - nie mogą one

także stworzyć przerwy w stosowaniu regulacji regulaminowej. Niezbędności

zachowania ciągłości regulacji przewidzianej dla przepisów regulaminu dyscyplinarnego odpowiada postanowienie zawarte w art. 17 ustawy z 25 października 1991 r.

w części dotyczącej stwierdzenia, że do czasu wydania przepisów wykonawczych

przewidzianych w ustawach zmienionych zachowują moc przepisy dotychczasowe.

Nie może natomiast dotyczyć regulaminu dyscyplinarnego wynikający z art. 17

ustawy z 25 października 1991 limit czasowy zachowania mocy przez przepisy

dotychczasowe, jeżeli to prowadzi do sytuacji braku jakichkolwiek regulacji regulaminowych. Ustalenie, że ze względu na niezachowanie terminu przewidzianego dla

wydania nowej regulacji regulaminowej przestał obowiązywać regulamin dyscyplinarny dotychczasowy, a przez to nie będą stosowane także ustawowe regulacje z

zakresu dyscypliny wojskowej, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z ustawą z

25 października 1991 r, której celem było udoskonalenie regulacji ustawowej z tego

zakresu a nie jej uchylenie.

Dopóki nie zostanie wydany regulamin dyscyplinarny w drodze rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej będzie niestety istniała potrzeba korzystania, przy

stosowaniu znowelizowanej ustawy o dyscyplinie wojskowej, z przepisów regulaminu

dyscyplinarnego z 1976 r. Nieadekwatność tego regulaminu do zmienionej regulacji

ustawowej musi powodować różnorakie poważne zagrożenia, skoro brak legalnie

ustanowionych norm proceduralnych uniemożliwia w zasadzie stosowanie nowych

instytucji materialnoprawnych i nie pozwala na realizację ustanowionych tą ustawą

praw podmiotowych adresatów. Nie da się także uniknąć pewnego stanu

niepewności co do treści obowiązujących norm w zakresie karania dyscyplinarnego

-8skoro nieprzekraczalną granicą dla stosowania przepisów regulaminu dyscyplinarnego z 1976 r. jest ich niesprzeczność z obowiązującymi przepisami ustawy o

dyscyplinie wojskowej. Po dniu 9 czerwca 1992 r. organy stosujące regulamin

dyscyplinarny z 1976 r. są zobowiązane w każdym przypadku do oceny wchodzących w rachubę regulacji regulaminowych, w tym aspekcie czy są one nadal

odpowiednie ze względu na nowe regulacje [...] o dyscyplinie wojskowej.

Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy, podzielając niepokój Rzecznika

Praw Obywatelskich co do zagrożeń wynikających z niewykonania przez Ministra

Obrony Narodowej art. 64 ustawy o dyscyplinie wojskowej, wyjaśnił przedstawione

zagadnienie prawne jak w sentencji uchwały z uwzględnieniem celów regulacji

zawartej w art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. oraz prymatu regulacji

ustawowej w stosunku do aktu wykonawczego. Niepokój ten jest tym bardziej

uzasadniony, jeżeli zważy się, że obowiązku ustawowego nie wykonał szef resortu,

w funkcjonowaniu którego porządek i dyscyplina mają szczególne znaczenie.