III ARN 60/95 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 25 stycznia 1996 r.

III ARN 60/95

Wysokość pomocy finansowej przyznanej na budownictwo mieszkaniowe

żołnierzowi zawodowemu, uprawnionemu do osobnej kwatery stałej ustala się na

dzień opróżnienia tej kwatery.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski, Andrzej

Kijowski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 1996 r. sprawy ze skargi Mariana H. na decyzję Szefa

Służby Zakwaterowania i Budownictwa [...] Okręgu Wojskowego z dnia 22 czerwca

1993 r. [...] w przedmiocie zamiany pomocy finansowej w formie zaliczkowej na pomoc

bezzwrotną na cele budowy domu jednorodzinnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej

Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 1994 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi

Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego

rozpoznania.

Uzasadnienie

Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w P.

decyzją [...] z dnia 26 listopada 1986 r., wydaną na podstawie § 18 zarządzenia Nr

63/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości

organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na

budownictwo mieszkaniowe (Dziennik Rozkazów MON Nr 78), przyznał Marianowi H.

zaliczkowo na budowę domu jednorodzinnego pomoc finansową w kwocie 1.254.960

(starych) zł. W dacie wydania tej decyzji Marian H. jako oficer Wojska Polskiego zajmował wraz z rodziną wojskową kwaterę stałą.

Przed uzyskaniem pomocy finansowej otrzymał decyzję [...] Kierownika Wydziału

Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia 21

maja 1986 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie

bliźniaczej. Zaświadczeniem z dnia 13 listopada 1990 r. [...] Urząd Miejski w P.

stwierdził, że skarżący zgłosił gotowość użytkowania wzniesionego budynku

mieszkalnego oraz, że budynek ten nadaje się do użytkowania w części obejmującej

przyziemie i parter budynku.

Decyzją [...] z dnia 17 marca 1993 r. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu

Kwaterunkowo-Budowlanego w P. orzekł o zamianie udzielonej wnioskodawcy zaliczki

pieniężnej w kwocie 1.254.960 (starych) zł na bezzwrotną pomoc i przyznał mu należną

różnicę w wysokości 1.794.672 (starych) zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że

zgodnie z § 18 pkt 2 zarządzenia Nr 63/MON pomoc finansową przyznaną w formie

zaliczkowej zamienia się na bezzwrotną i uzupełnia według przysługujących uprawnień

oraz kosztu 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery stałej na dzień powiadomienia

właściwego organu o zakończeniu budowy, nie później jednak niż na dzień, w którym

upłynęły 3 lata od daty uzyskania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego.

Termin powyższy w przypadku wnioskodawcy minął z dniem 21 maja 1989 r., a zatem

wysokość pomocy bezzwrotnej należało ustalić według zasad określonych w

zarządzeniu Nr 26/MON z dnia 9 maja 1989 r.

W odwołaniu od tej decyzji Marian H. podał, że stosowanie przepisów zarządzenia Nr 26/MON narusza zasady słuszności i sprawiedliwości, bowiem w decyzji nie

uwzględniono skutków inflacji, wskutek której zwalniając w 1992 r. kwaterę stałą został

zobowiązany do zwrotu kosztów jej remontu w wysokości 6.566.500 (starych) zł, a

przyznana mu jednocześnie pomoc bezzwrotna wyniosła 3.049.632 (starych) zł.

Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Śląskiego Okręgu Wojskowego

decyzją [...] z dnia 22 czerwca 1993 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił poglądy prawne organu wojskowego I instancji wskazując równocześnie, że organ ten nie mógł dokonać rozliczenia na dzień zwolnienia kwatery według

korzystniejszych stawek, przewidzianych w zarządzeniu Nr 43/MON z dnia 21 maja

1990 r. (Dz. Rozk. MON poz. 46) obowiązującym od dnia 1 stycznia 1990 r., gdyż

przepisy zarządzenia Nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. jednoznacznie wiążą stawki

rozliczenia pomocy z dniem wydania pozwolenia na budowę, a nie z datą opróżnienia

kwatery.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z

dnia 11 stycznia 1994 r. [...] skargę Mariana H. na powyższą decyzję oddalił. W ocenie

Sądu przewidziana w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił

zbrojnych ( jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 5 poz. 19) pomoc finansowa jest

przyznawana w zasadzie po opróżnieniu przez osobę uprawnioną wojskowej kwatery

stałej, a zamiana pomocy finansowej udzielona zaliczkowo na pomoc bezzwrotną

mogła , w stanie faktycznym sprawy, nastąpić na podstawie kosztu 1 m 2 kwatery,

ustalonego zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej na dzień 21 maja 1989 r.

Powyższy wyrok zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich w drodze rewizji

nadzwyczajnej, zarzucając rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 28 ust. 2

ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych ( jednolity tekst: Dz. U. z

1992 r., Nr 5 poz. 19) i art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sadzie

Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. Nr 4 poz. 8 ze zm.) oraz naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i na tej

podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich Minister Obrony Narodowej nie był upoważniony do wydawania przepisów określających wysokość i zasady

przyznawania pomocy finansowej, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, czego Sąd w ogóle nie rozważał, naruszając tym samym art. 4

powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zdaniem rewidującego

wysokość pomocy finansowej powinna być określana w czasie opuszczenia przez

uprawnionego osobnej kwatery stałej.

Prokurator wniósł o uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił

zbrojnych ( jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 5 poz. 19) osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na

uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu

jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, z

wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Skarbu Państwa. Ustawa nie reguluje natomiast

szczegółowych warunków przyznawania tej pomocy, ani też nie określa jej wysokości,

upoważniając jedynie w art. 28 ust. 2 Radę Ministrów do określenia w drodze

rozporządzenia wysokości i zasad przyznawania pomocy, o której mowa w ust. 1 tego

przepisu. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie

wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe

osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. Nr 17, poz. 80), wydanym na

podstawie art. 26 ust. 2 ( obecnie 28 ust. 2) ustawy, określono m.in., że pomoc finansową przyznaje się w wysokości 40% wartości kwatery przysługującej osobie uprawnionej ( § 2 ust. 1), z tym że sposób ustalenia wartości kwatery oraz wysokości pomocy

finansowej w zależności od celu, na jaki jest przeznaczona, określi Minister Obrony

Narodowej w porozumieniu z Ministrem Finansów. Z kolei w § 3 ust. 1 i 2 przyjęto, że

pomoc z funduszu mieszkaniowego może być przyznana zaliczkowo przed

opróżnieniem kwatery, a osoba, która skorzystała z pomocy finansowej jest zobowiązana opróżnić kwaterę najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia uzyskania lokalu mieszkalnego (domu).

Zarządzeniem Nr 63/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r.

w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu

pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dziennik Rozkazów MON Nr 78),

wydanym na podstawie § 7 powyższego rozporządzenia, uregulowano m.in. zasady

ustalania powierzchni i kosztu 1 m2 kwatery dla obliczenia wysokości pomocy finansowej (§10), zasady obliczania jej wysokości (§12), zasady przyznawania pomocy

finansowej w formie zaliczkowej (§ 15), zamiany pomocy finansowej z zaliczkowej na

bezzwrotną (§ 18-22).

Na tle powyższego stanu prawnego w zakresie przyznawania pomocy finansowej

na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej

Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wyraził pogląd, że

Minister Obrony Narodowej nie był upoważniony do wydawania przepisów określających wysokość i zasady przyznawania takiej pomocy, a zatem rozstrzygnięcie

rozpoznawanej sprawy na podstawie powyższego zarządzenia było niedopuszczalne.

W tej kwestii należy stwierdzić, że w dniu wydania zarządzenia Nr 63/MON ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie zawierała przepisów, które mogły być uznane

jako norma przyznająca Ministrowi Obrony Narodowej kompetencje prawotwórcze w

dziedzinie udzielania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom

uprawnionym do osobnej kwatery stałej. Wprawdzie w art. 52 ust. 1 - 4 tej ustawy

zawarte jest generalne upoważnienie dla Ministra Obrony Narodowej do uregulowania

wymienionych w tym przepisie zagadnień, to jednak żadne z nich nie dotyczy nawet

pośrednio przyznawania pomocy finansowej w rozumieniu art. 26 ust. 1 (obecnie 28

ust. 1 ) tej ustawy. Ponadto obowiązujący wówczas art. 26 ustawy nie zawierał w swej

treści postanowień obecnego art. 28 ust. 3, który upoważnia Ministra Obrony

Narodowej do określenia rodzajów pomocy i warunków jej udzielania osobom upraw-

nionym do osobnej kwatery stałej, podejmującym budownictwo jednorodzinne, jednakże

w przepisie tym chodzi o pomoc innego rodzaju, niż ta o której mowa w art. 26 ust. 1

(obecnie 28 ust. 1 ). Wobec braku w powyższej ustawie wyraźnego przepisu

upoważniającego Ministra Obrony Narodowej do określenia w formie przepisów wykonawczych zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na budownictwo

mieszkaniowe osób uprawnionych do osobnej kwatery stałej należy uznać, że powoływane wyżej zarządzenie Nr 63/MON regulujące te kwestie nie zawiera powszechnie

obowiązujących przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę decyzji administracyjnej w sprawach przyznawania pomocy finansowej, o której mowa w art. 26

ust. 1 (obecnie 28 ust. 1 ).

Właściwej podstawy prawnej wydania powyższego zarządzenia nie stanowią

także przepisy cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów. W szczególności nie można uznać za taką podstawę powołanego w zarządzeniu § 7 rozporządzenia Rady

Ministrów, którym Aupoważniono@ Ministra Obrony Narodowej do określenia przypadków, w których osoby uprawnione mogą być zwolnione od zgromadzenia własnych

środków, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia oraz zasad i trybu postępowania w sprawach przyznawania pomocy finansowej, a także warunków jej zwrotu,

ani też § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym Minister Obrony Narodowej określi

sposób ustalenia wartości kwatery oraz wysokości pomocy finansowej w zależności od

celu, na który jest przeznaczona. [...] Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie

poglądem, organ ustawowo upoważniony do wydania przepisów wykonawczych jest

zobowiązany do wydania takich przepisów w granicach tego upoważnienia. Skoro

zatem ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie uregulowała istotnych kwestii

materialnoprawnych i proceduralnych odnoszących się do przyznawania pomocy

finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery

stałej, lecz przekazała uregulowanie tych kwestii Radzie Ministrów w drodze

rozporządzenia, to obowiązkiem Rady Ministrów było wyczerpujące unormowanie

wysokości i zasad przyznawania takiej pomocy, zgodnie z treścią, celem i zakresem

upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 (obecnie 28 ust. 2 ). Naruszając powyższy

obowiązek, Rada Ministrów w przepisach rozporządzenia Aupoważniła@ Ministra

Obrony Narodowej do uregulowania zagadnień objętych zakresem upoważnienia

ustawowego, w tym do ustalenia wartości kwatery, wysokości pomocy finansowej i

warunków jej zwrotu, a zatem w istocie w tej części uchyliła się od wykonania tego

upoważnienia.

Niezależnie jednak od wskazanych wyżej istotnych nieprawidłowości i wad uregulowania prawnego pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla osób

uprawnionych do osobnej kwatery stałej należy podzielić pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że pomoc finansowa należy się uprawnionemu po opuszczeniu osobnej

kwatery. Z przepisu § 3 ust 1 powołanego rozporządzenia wynika bowiem, że tylko

wyjątkowo można udzielić pomocy finansowej przed opróżnieniem kwatery, a wówczas

pomoc ta może być udzielona jedynie zaliczkowo. Osoba która skorzystała z tej formy

pomocy jest wtedy obowiązana opróżnić zajmowaną kwaterę najpóźniej w ciągu dwóch

miesięcy od uzyskania lokalu mieszkalnego (domu). W świetle powołanych przepisów

należy przyjąć, że pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe osobom

uprawnionym do osobnej kwatery stałej może być przyznana zaliczkowo przed

opróżnieniem osobnej kwatery, nie wcześniej jednak niż po uzyskaniu lokalu

mieszkalnego (domu). Należy ponadto stwierdzić, że z przepisów § 19 i 23 pkt 1 zarządzenia Nr 63/MON wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zamiana pomocy

udzielonej zaliczkowo na pomoc bezzwrotną osobie uprawnionej następuje po zwolnieniu [...] kwatery stałej przez tę osobę. Należy zatem przyjąć, że wysokość tej pomocy

wynikająca z uprawnień oraz kosztu 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery ustala się na

dzień zwolnienia kwatery. Przepis §18 pkt 2 oraz § 10 ust. 3 pkt 2 powyższego

zarządzenia Ministra Obrony Narodowej stanowiący, że koszt 1 m2 powierzchni

użytkowej kwatery ustala się na dzień powiadomienia właściwego organu o

zakończeniu budowy, nie później jednak niż na dzień, w którym upłynęły 3 lata od daty

uzyskania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, jako wprowadzający

przesłankę sprzeczną z określoną w rozporządzeniu i bezpodstawnie ograniczającą

prawo do uzyskania rzeczywistej pomocy finansowej, nie może być w tej sytuacji uznany za podstawę prawną decyzji w sprawie pomocy finansowej, o której mowa w art.

28 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Uwzględnieniu rewizji nadzwyczajnej nie stoi na przeszkodzie upływ terminu

określonego w art. 421 § k.p.c., w interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem, aby

decyzje administracyjne dotyczące praw i obowiązków obywateli były podejmowane na

podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa ustanowionych zgodnie z

zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Mając na uwadze powyższe względy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.