III ARN 55/95 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 11 stycznia 1996 r.

III ARN 55/95

Zgoda na odstępstwo od wymagań technicznych co do sposobu

realizacji inwestycji budowlanej może być przedmiotem

postępowania i rozstrzygnięcia w drodze decyzji

administracyjnej.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (autor uzasadnienia),

Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Janusz Łętowski,

Maria Tyszel, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 1996 r.

sprawy ze skargi Jadwigi M.-U. na decyzję Wojewody G. z dnia

29 lipca 1994 r., [...] w przedmiocie zgody na odstępstwo od

przepisów techniczno-budowlanych, na skutek rewizji

nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w

Gdańsku z dnia 15 lutego 1995 r., [...]

u c h y l i ł

zaskarżony wyrok i przekazał sprawę

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w

Gdańsku do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 13 czerwca 1994 r. [...] Prezydent Miasta

G. wyraził Annie B. i Januszowi B. zgodę na odstępstwo przy

rozbudowie domu jednorodzinnego przy ul. Z. w G od przepisów §

12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17,

poz. 61).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 sierpnia 1993

r., [...] uchylając decyzje organów I i II instancji w sprawie

wydania pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul.

Z. wyjaśnił, iż zgoda na odstępstwo od przepisów

techniczno-budowlanych lub norm, o których mowa w art. 10 ust.

1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.

U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), powinna być wyrażona w formie

decyzji administracyjnej przez organ lub jednostkę określoną

przez właściwego ministra. Prezydent Miasta G. uzyskał

upoważnienie do wyrażania takiej zgody po wydaniu decyzji

przez organ I instancji.

W związku z powyższym organ administracyjny zawiadomił

strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie

wydania decyzji wyrażającej zgodę na odstępstwo od

obowiązujących przepisów. Właścicielka sąsiedniej

nieruchomości, oznaczonej nr 89 wniosła zastrzeżenie do budowy

i żądała wydania nakazu rozbiórki części obiektów wzniesionych

przy granicy jej działki. W związku z tym zobowiązano Annę B.

i Janusza B. do dostarczenia wykonanej przez rzeczoznawcę w

specjalności architektonicznej (z listy Wojewody), analizy

dotyczącej możliwości rozbudowy domu, zgodnej z przepisami

oraz przeanalizowania skutków wykonanej rozbudowy dla sąsiedniej nieruchomości. Z analizy wykonanej przez dra nauk

technicznych inż. arch. Jerzego K. wynika, że zabudowa

jednorodzinna typu bliźniaczego, została w latach 50 tego

stulecia, wykonana na niewielkiej szerokości działek, wynoszących około 10 m. Linię zabudowy przeprowadzono uskokowo w

celu uzyskania 8 metrowej odległości między domami. Większość

domów przy ul. Z. została rozbudowana, ponieważ nie spełniały

warunków funkcjonalnych i użytkowych w obecnych czasach.

Właściciele posesji nr 87 wystąpili w październiku 1992

r. do Urzędu Miejskiego w G. z wnioskiem (załączając projekt)

o wydanie decyzji o udzielającej pozwolenia na rozbudowę

swojego domu jednorodzinnego. Według planu szczegółowego

zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G.-W. teren, którego

postępowanie dotyczy, przeznaczony jest pod zabudowę

mieszkaniową o niskiej intensywności. Występuje więc zgodność

z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Projekt rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. Z. został

opracowany przez mgr inż. arch. Annę B.-B., posiadającą

uprawnienia budowlane. Autorka projektu wybrała optymalną

możliwość rozbudowy domu w konkretnej sytuacji. Z uwagi na to,

że budynek jednorodzinny na posesji nr 89 został rozbudowany,

jedyną możliwością rozbudowy domu jednorodzinnego na posesji

nr 87 jest wykonanie jej w kierunku północnym do granicy z

posesją nr 89. Pozwala to na zachowanie odległości 8 m między

budynkami na działkach sąsiednich (§ 12 ust. 2 cyt.

rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i

Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., jak również z § 6 i § 15

ust. 3 warunków technicznych). Zdaniem organu I instancji zaprojektowana rozbudowa domu nie narusza żadnego z uzasadnionych

interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i

ust. 2 prawa budowlanego i nie ma przeszkód do udzielenia

pozwolenia na budowę. Rozbudowa domu nie utrudni również

prawidłowej zabudowy na działce sąsiedniej.

Powyższe względy zadecydowały o tym, że organ I instancji

udzielił Annie i Januszowi B. decyzją z 27 stycznia 1993 r.

zezwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego. Decyzję tę organ

II-ej instancji utrzymał w mocy decyzją z 30 marca 1993 r. Na

skutek zaskarżenia tych decyzji, NSA wstrzymał ich wykonanie.

Jednakże do daty wstrzymania decyzji został wykonany stan

surowy rozbudowy domu oraz z dobudowa garażu z pomieszczeniem

gospodarczym, a po tej dacie właściciele posesji nr 87

wykonali prace wykończeniowe o wysokim standardzie i wprowadzili się do swojego domu, który opuścili na czas trwania prac

budowlanych.

Powołując się na art. 10 ust. 1 i 2 prawa budowlanego

organ I instancji uznał, że jest dopuszczalne odstępstwo od

przepisów techniczno-budowlanych lub norm wobec wprowadzenia

lepszych efektów społeczno-gospodarczych rozbudowy, która nie

pogarsza bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska

oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych. Minister

Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pismem z 4 marca 1993

r. upoważnił Prezydenta Miasta G. do wyrażenia zgody na

odstępstwo od przepisów § 12 cyt. rozporządzenia z dnia 3

lipca 1989 r. Wobec braku możliwości rozbudowy domu zgodnie z

przepisami, nie powodującej pogorszenia warunków na działce

sąsiedniej i wpływu na rozbudowę domu na działce nr 89 organ I

instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki do wyrażenia

zgody na odstępstwo od przepisów § 12 cyt. rozporządzenia z

dnia 3 lipca 1980 r. w zakresie odległości od granicy

nieruchomości i budynku gospodarczego na działce nr 89.

Po rozpatrzeniu odwołania Jadwigi M.-U. od powyższej

decyzji z dnia 13 czerwca 1994 r., Wojewoda G. decyzją z dnia

29 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję,

podzielając stanowisko organu I instancji. Organ II instancji

stwierdził, że część garażowo-gospodarcza rozbudowy przylega

do budynku gospodarczego o tej samej funkcji na działce

sąsiedniej Nr 89, oraz że wysokość rozbudowanego budynku

wyliczona została zgodnie z § 6 ust. 1-3 cyt. rozporządzenia.

Poza tym spełnione są warunki do wyrażenia zgody wymienionej w

art. 10 prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w

Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lutego 1995 r., [...] oddalił

skargę na decyzję Wojewody G. z dnia 29 lipca 1994 r. W

uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że realizując wytyczne

Sądu organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie

administracyjne, którego wynik uzasadniał wyrażenie zgody na

odstępstwo od § 12 cyt. rozporządzenia. Rozstrzygnięcia

organów obu instancji oparte są na opinii rzeczoznawcy, którą

uznały za rzetelny i przekonywujący dowód w sprawie. Skarga

nie zawiera merytorycznych zarzutów odnoszących się do opinii

i nie wykazała, że zaskarżona decyzja oparta została na błędnych podstawach. Wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, NSA

skargę oddalił na zasadzie art. 207 § 5 k.p.a.

Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości wniósł

rewizję nadzwyczajną, zarzucając temu wyrokowi rażące

naruszenie prawa, w szczególności art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. w

związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.

- Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi

Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do

ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w rewizji

nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy wziął pod rozwagę, że wydaje się

nieuzasadniony zarzut, iż kwestia ewentualnych odstępstw od

wymagań co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej

zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji,

Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980

r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) - nie może być

samoistnym przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji

administracyjnej. Nie daje zwłaszcza podstaw do takiego

twierdzenia treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października

1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który

zastrzega jedynie, że zgodę na odstępstwo wyraża organ lub

jednostka właściwa miejscowo i rzeczowo. Wprawdzie zgoda taka

jest jednym z elementów złożonej procedury poprzedzającej

wydanie pozwolenia na budowę, to jednak samoistność lub

subsydiarnaość postępowania wszczętego przed właściwymi

organami dla uzyskania takiej zgody zależy od wielu

okoliczności, a zwłaszcza od stopnia związania decyzji

ostatecznej o pozwoleniu na budowę z uprzednim

rozstrzygnięciem o odstępstwach od przepisów techniczno-budowlanych, zakresu spraw, które powinny być ustalone i zbadane

przed wyrażeniem zgody, kręgu uczestników postępowania

zainteresowanych wynikami tego rozstrzygnięcia incydentalnego

itp. Prawo budowlane z roku 1974 wymagało jedynie określonej

kolejności rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w

toku postępowania wszczętego dla uzyskania pozwolenia na

budowę, w tym m.in. znaczeniu, że wszelkie odstępstwa od

standardowych wymagań co do przepisów techniczno-budowlanych

powinny być w zasadzie udzielone jeszcze przed wydaniem

pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego. Nawet

przyjmując pogląd, że zgoda na odstępstwa od ogólnych wymagań

techniczno-budowlanych jest z natury swej jedynie fragmentem

postępowania administracyjnego wszczętego dla uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, należy mieć

na uwadze, że każda decyzja administracyjna może rozstrzygnąć

sprawę co do jej istoty jedynie w określonej, autonomicznej

części (art. 104 § 2 k.p.a.), pełniąc w ten sposób m.in. funkcję określonego prejudykatu. Rozpatrując zatem zawarty w

rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Prawa

budowlanego w tym szczególnym kontekście, Sąd Najwyższy nie

mógł podzielić jego trafności.

Rozpatrując jednak sprawę w kontekście podstaw

rewizyjnych wynikających z art. 381 k.p.c. Sąd Najwyższy

uznał, że w sprawie tej nie zostały dostatecznie wyjaśnione

wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia

sprawy. Wyniki rozprawy przed Sądem Najwyższym, a zwłaszcza

przedłożone przez uczestnika postępowania Jadwigę M.-U. nowe

dokumenty pozwalają powątpiewać, czy organy administracji I i

II instancji wyczerpały wszystkie dostępne środki dowodowe i

czy odwołanie się jedynie do opinii rzeczoznawcy jest w tej

sprawie wystarczające. Zwłaszcza dodatkowego zbadania np. w

drodze wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu, w którym warunki

atmosferyczne pozwalają na pełne rozeznanie co do następstw od

odchylenia od warunków techniczno-budowlanych spornej inwestycji dla interesów posiadaczy i właścicieli działek

sąsiednich, wymaga uporczywie podnoszony przez skarżącą

Jadwigę M.-U. zarzut, że stojący na będącej jej własnością

działce budynek gospodarczy przylegający do rozbudowanej

części garażowo-gospodarczej domku jednorodzinnego małżonków

B. jest bardzo niski, a ponadto położony jest po północnej

stronie działki i co się z tym wiąże powoduje znaczne zacienienie.

Skarżąca szczególny nacisk położyła na wynikające z

rozbudowy domku jednorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości

niekorzystne skutki, jakie niesie ona dla obecnego oraz

przyszłego korzystania z nieruchomości będącej jej własnością.

Wskazała, że dokonana rozbudowa ograniczyła dopływ

światła słonecznego, zmieniła stosunki wodne na gruncie, a

także uniemożliwiła dokonanie rozbudowy posiadanego przez nią

domu.

Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił

zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.