III ARN 52/95 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 9 listopada 1995 r.

III ARN 52/95

Decyzje organów Służby Więziennej wydane w wykonaniu podjętych przez

te organy orzeczeń dyscyplinarnych podlegają kontroli Naczelnego Sądu

Administracyjnego.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam

Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1995 r., sprawy ze skargi

Grażyny N. na decyzję Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych w Warszawie

z dnia 9 marca 1994 r., [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko

służbowe, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 13 października 1994 r.

[...]

1. u c h y l i ł zaskarżony wyrok,

2. u c h y l i ł decyzję personalną Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów

Karnych z dnia 8 marca 1994 r. [...]

Uzasadnienie

Decyzją dyscyplinarną z dnia 21 października 1993 r. Naczelnik Rejonowego

Aresztu Śledczego w K. na podstawie art. 44 i 45 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o

Służbie Więziennej (jednolity tekst: Dz. U. z 1984 r., Nr 29, poz. 149 ze zm.) oraz § 8 i

26 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 kwietnia 1978 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 10, poz. 41 ze

zm.) wymierzył st. sierż. sztab. Grażynie N. - starszemu instruktorowi działu inwestycji i

remontów Rejonowego Aresztu Śledczego w K. karę dyscyplinarną przeniesienia na

niższe stanowisko służbowe. Rozpatrując odwołanie ukaranej od tej decyzji Dyrektor

Centralnego Zarządu Zakładów Karnych utrzymał ją w mocy w dniu 19 listopada 1993 r.

uznając, że odwołanie nie wnosi nowych okoliczności. W dniu 30 listopada 1993 r.

Naczelnik Rejonowego Aresztu Śledczego wydał nową decyzję personalną, zgodnie z

którą zwolnił Grażynę N. "z zajmowanego stanowiska służbowego z powodu

wymierzenia kary dyscyplinarnej przeniesienia na niższe stanowisko służbowe" i

jednocześnie mianował ją na stanowisko starszego strażnika działu ochrony Zakładu

Karnego w K. W uzasadnieniu decyzja ta odwoływała się do konieczności wykonania

wymierzonej kary, a rozpiętość w gradacji między stanowiskiem pracy poprzednio zajmowanym przed ukaraniem a desygnowanym w decyzji personalnej tłumaczyła brakiem

możliwości mianowania ukaranej na wyższe stanowisko w dziale ochrony z uwagi na

niespełnienie przez nią wymogów formalnych. Ponowne odwołanie ukaranej od

opisanej decyzji personalnej, skłoniło Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K.

do skorzystania z przewidzianej w art. 132 § 1 k.p.a. możliwości dokonania korekty

własnego rozstrzygnięcia i do uchylenia poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji,

ponownego zwolnienia ze służby i mianowania ukaranej na stanowisko "oddziałowej

działu ochrony Zakładu Karnego w K." z uposażeniem odpowiednio wyższym od

poprzednio ustalonego. Drugie w tej sprawie odwołanie ukaranej nie spowodowało

zmian, gdyż Dyrektor Centralnego Zarządu Zakładów Karnych utrzymał zaskarżoną

decyzję w mocy.

Skargę Grażyny N. na decyzję Dyrektora CZZK Naczelny Sąd Administracyjny

wyrokiem z dnia 13 października 1994 r., [...] oddalił, powołując się w uzasadnieniu z

jednej strony na wynikającą z art. 196 § 4 pkt. 4 k.p.a. niedopuszczalność kontrolowania

przez sąd administracyjny decyzji dyscyplinarnych, a z drugiej strony na ograniczony w

tej sprawie zakres kognicji tego sądu sprowadzający się jedynie do zbadania

właściwości organu dyscyplinarnego i przymiotu prawomocności wydanej przez ten

organ decyzji. Ponieważ w tym zakresie sąd administracyjny nie dopatrzył się

naruszenia prawa, skarga został oddalona.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Rzecznik

Praw Obywatelskich zarzucając temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 45

pkt 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (jednolity tekst: Dz. U. z

1984 r., Nr 29, poz. 149 ze zm.) oraz § 31 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z

dnia 5 kwietnia 1978 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby

Więziennej (Dz. U. Nr 10, poz. 41 ze zm.) i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie

decyzji Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych z dnia 8 marca 1994 r., [...] i

poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K. z dnia 13

stycznia 1994 r. [...].

Rewizja nadzwyczajna zarzuca, że zaskarżony wyrok rażąco narusza przepisy

prawa materialnego a mianowicie: art. 45 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej co do

sposobu wykonania decyzji o wymierzeniu kary dyscyplinarnej, niezgodnego jej z treścią.

Decyzją o wymierzeniu kary dyscyplinarnej ukarano zainteresowaną karą

przeniesienia na niższe stanowisko służbowe - przewidzianą w wyżej powołanym

przepisie. Tymczasem wykonanie decyzji przekroczyło jej granice, bowiem zainteresowaną zwolniono ze służby w Rejonowym Areszcie Śledczym (jednostce wyższej) i

przeniesiono do pełnienia służby w podległej jednostce - Zakładzie Karnym w K. Stanowi to - według rewizji nadzwyczajnej - oczywiste naruszenie art. 45 pkt 6 ustawy o

Służbie Więziennej. Zwolnienie wymienionej ze służby stanowiło oczywiste naruszenie

art. 60 ustawy o Służbie Więziennej - określającego przypadki, w jakich może nastąpić

zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Więziennej. Naczelny Sąd Administracyjny

nie rozważył powyższych okoliczności, w następstwie tego wydał wyrok rażąco

naruszający wymienione przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz przepis

wykonawczy dotyczący wykonania decyzji o ukaraniu dyscyplinarnym. Nie można też

podzielić poglądu, że pozostawione jest uznaniu organu służbowego czy przeniesienie

dyscyplinarne ma polegać na przeniesieniu na stanowisko bezpośrednio niższe czy też

niższe o kilka stopni. Brak ścisłej regulacji w tej mierze uzasadnia pogląd, że

przeniesienie może nastąpić tylko na stanowisko bezpośrednio niższe, gdyż nie ma

żadnych przesłanek, które uzasadniałyby dodatkową dolegliwość wobec funkcjonariusza przy wykonaniu decyzji o ukaraniu dyscyplinarnym.

W tym stanie - zdaniem rewizji nadzwyczajnej - NSA nie rozpoznał istoty sprawy i

nie rozważył oczywistego naruszenia prawa przy wykonaniu orzeczenia dyscyp-

linarnego. Ponadto naruszenie prawa funkcjonariusza Służby Więziennej przy wykonywaniu orzeczenia dyscyplinarnego, narusza także interes Rzeczypospolitej Polskiej,

bowiem przestrzeganie prawa w stosunkach służbowych tych funkcjonariuszy jest

wypełnieniem konstytucyjnych zasad Państwa prawnego.

Przechodząc do oceny zarzutów rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy wziął pod uwagę, że trafny jest - dostrzeżony także przez Naczelny Sąd Administracyjny - podwójny

aspekt przedmiotu sprawy, który w zależności od przyjętego punktu widzenia może być

oceniany bądź jako skarga na decyzję organu dyscyplinarnego służby więziennej bądź

jako skarga na czynności "wykonawcze" wydanej uprzednio decyzji dyscyplinarnej,

którym nadano postać decyzji administracyjnej ze wszystkimi wynikającymi stąd

skutkami prawnymi m.in. w zakresie sądowej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie

uzasadnił jednak w wystarczającym stopniu żadnego z przedstawionych tu aspektów

przedmiotu sprawy. Art. 196 § 4 pkt. 4 k.p.a. wyłącza dopuszczalność skargi do

Naczelnego Sądu Administracyjnego "w sprawach dyscyplinarnych", co przy

rozszerzającym rozumieniu zakresu tego pojęcia obejmowałoby - zgodnie zresztą z

sugestią wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 18 stycznia 1982 r., II SA 12 51/81

(por. "Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem" Wyd. Prawnicze 1995

r. s. 424, teza 91) - także rozstrzygnięcia podejmowane w związku z toczącym się

postępowaniem administracyjnym. Idąc śladem tego rozumowania, do tej kategorii

spraw zaliczyć trzeba także decyzje "wykonawcze" zapadłych już rozstrzygnięć

dyscyplinarnych, które mogą być zaliczone do kategorii "spraw dyscyplinarnych" w

powyższym rozumieniu, skoro decyzja o ukaraniu dyscyplinarnym i tzw. decyzja

"wykonawcza" pozostają ze sobą w rzeczowym i logicznym związku. Sąd Najwyższy

podziela jednak sugestię wyrażoną pośrednio w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż takie rozszerzające rozumienie normy

szczególnej jaką jest art. 196 § 4 pkt. 4 k.p.a., w efekcie ograniczające zakres sądowej

kontroli i jednocześnie uprawnienia obywateli, nie byłoby właściwe.

Akceptując zatem - zaproponowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny - samą

płaszczyznę, w jakiej może być oceniany przedmiot tej sprawy, Sąd Najwyższy zasadniczą uwagę przywiązuje do przesłanek, które skłoniły NSA do oceny, iż decyzje

administracyjne organów Służby Więziennej powzięte po ukaraniu Grażyny N. były

zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 45 pkt. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej

(jednolity tekst: Dz. U z 1984 r., Nr 29, poz. 149) karą dyscyplinarną jest m.in. przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, które stanowi odrębny - od obniżenia stopnia

służbowego - rodzaj kary. Stopnie służbowe ustala sama ustawa o Służbie Więziennej,

natomiast stanowiska służbowe określa struktura organizacyjna jednostki organizacyjnej

więziennictwa, a przydział konkretnych osób na te stanowiska należy do kompetencji

przełożonych służbowych. Stanowisko służbowe jest prawnie chronione, co ustawa o

Służbie Więziennej wyraża zarówno w czasowo ograniczonej możliwości przeniesienia

funkcjonariusza na inne stanowisko w tej samej miejscowości (art. 56 ustawy), jak i w

ustanowieniu ogólnej zasady, że przeniesienie na niższe stanowisko zarówno

fakultatywne jak i obligatoryjne może nastąpić jedynie w wypadkach określonych w

samej ustawie.

Przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie regulują sposobu wykonywania orzeczonych

kar dyscyplinarnych, natomiast katalog tych kar określony w art. 45 przeniesienie na

niższe stanowisko służbowe traktuje jako odrębny, od obniżenia stopnia służbowego,

rodzaj kary. Nie zawiera szczegółowej regulacji sposobu wykonywania kar

dyscyplinarnych także regulamin dyscyplinarny funkcjonariuszy Służby Więziennej

(rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 kwietnia 1978 r. - Dz. U. Nr 10, poz.

41 ze zm.), ograniczając się do ustanowienia zasady, że prawomocna decyzja o

wymierzeniu kary dyscyplinarnej podlega niezwłocznemu wykonaniu (§ 31 ust. 1) oraz,

że wykonanie kary dyscyplinarnej zarządza przełożony, który karę wymierzył. Do

zakresu regulacji ustawowej należy natomiast w istocie rzeczy zasada wynikająca także

z regulaminu dyscyplinarnego (§ 6 ust. 2 i 3), iż odstępstwem od reguły jednej kary za

jedno przewinienie dyscyplinarne jest możliwość łącznego orzeczenia przeniesienia na

niższe stanowisko służbowe i obniżenia stopnia służbowego, jeżeli w konkretnym

wypadku jest to szczególnie uzasadnione.

W rozpatrywanej sprawie kwestionowana przez skarżącą decyzja personalna

Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K. stanowiąca o wykonaniu orzeczonej

kary dyscyplinarnej zawiera zwrot "o zwolnieniu... z zajmowanego stanowiska

służbowego z powodu wymierzenia kary dyscyplinarnej" oraz "o przeniesieniu z urzędu i

mianowaniu" ukaranej na stanowisko oddziałowej działu ochrony zakładu karnego.

Prima facie decyzja ta zawiera rozstrzygnięcia jeżeli nie wykluczające się wzajemnie to

w każdym bądź razie zbędne. Odnosi się to zwłaszcza do orzeczonego tą decyzją

jednoczesnego "zwolnienia" z zajmowanego stanowiska i "przeniesienia z urzędu",

skoro i jedno i drugie "rozstrzygnięcie wykonawcze" w istocie rzeczy zmierzało do

wywołania jednego określonego skutku tj. do wyznaczenia nowego stanowiska

pełnienia służby. Jednocześnie zwrot "zwalniam z zajmowanego stanowiska służbowego" mylnie sugeruje jakoby decyzja o wykonaniu kary dyscyplinarnej oznaczała zwolnienie ze służby więziennej i jednoczesne ponowne powstanie stosunku służbowego, z

nowym określeniem stanowiska służbowego i wysokości należnego uposażenia,

podczas gdy w istocie rzeczy cel do którego zmierzała decyzja personalna Naczelnika

Rejonowego Aresztu Śledczego osiągalny był w granicach - zawartego w tejże samej

decyzji - rozstrzygnięcia o przeniesieniu z urzędu na inne stanowisko.

Nie ta jednak okoliczność przesądziła - zdaniem Sądu Najwyższego - o tym, że

decyzje personalne organów I i II instancji były, wbrew przekonaniu Naczelnego Sądu

Administracyjnego, sprzeczne z prawem. Decyzje "wykonawcze" orzeczonych kar dyscyplinarnych powinny być podejmowane z uwzględnieniem naczelnych zasad postępowania dyscyplinarnego, a także nie mogą one ani zwiększyć stopnia dolegliwości

orzeczonej już kary, ani też bezpodstawnie łagodzić te dolegliwości. Wykonanie kary

dyscyplinarnej powinno odpowiadać treści orzeczonej kary, a ponadto uwzględniać, że

zarówno sama kara dyscyplinarna jak i jej sposób wykonania powinny być traktowane

jako środek wychowawczy i powinny odpowiadać wadze przewinienia.

Ponadto karę dyscyplinarną można wymierzyć jedynie wówczas, gdy inne środki wychowawcze nie są wystarczające (§ 4 ust. 1 regulaminu dyscyplinarnego).

Ze zrozumiałych względów w sprawie niniejszej nie może być dokonywana przez

sąd administracyjny krytyczna weryfikacja ani samego przewinienia popełnionego przez

Grażynę N. ani też wymierzonej kary dyscyplinarnej; przedmiotem sprawy jest bowiem

wyłącznie zbadanie - z punktu widzenia wymagań prawa - sposobu, w jaki orzeczona

kara została wykonana. Czynności wykonawcze muszą jednak być zgodne z

podstawowymi zasadami orzecznictwa dyscyplinarnego dla funkcjonariuszy Służby

Więziennej tj. a) adekwatności wymierzonej kary do popełnienia przewinienia, b)

zależności między treścią wymierzonej kary tzn. stopniem i rozmiarami wywołanych

przez nią dolegliwości a podjętymi czynnościami wykonawczymi w zakresie wykonania

kary. Zwłaszcza ta ostatnia kwestia nie została należycie wyjaśniona przez Naczelny

Sąd Administracyjny, który ograniczył się do krótkiej konstatacji, że "...prawo w

opisanym wyżej zakresie nie zostało naruszone...". Zbadanie tej okoliczności było

nieodzowne zwłaszcza na tle zarzutów podnoszonych przez skarżącą w jej odwołaniach

od decyzji personalnych Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K. (załącznik nr

8 i 11 akt administracyjnych).

Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił zarówno zaskarżony

rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i poprzedzającą

go decyzję personalną Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych z dnia 8

marca 1994 r.