III ARN 45/95 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 18 października 1995 r.

III ARN 45/95

Organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu

stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego

załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienie

sprawy w formie decyzji.

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam

Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 18 października 1995

r.,z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego sprawy ze

skargi Stefana i Agnieszki małż. W. na niewydanie decyzji

przez Burmistrza Miasta R. w przedmiocie zamiany działek

budowlanych oraz pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na

działce nr 104 położonej w R. przy ul. M. na skutek rewizji

nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia

Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 lutego 1995 r., [...]

u c h y l i ł

zaskarżone postanowienie.

U z a s a d n i e n i e

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stefan i

Agnieszka małż. W. żądali zobowiązania Burmistrza Miasta R. do

wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zamiany działek

i pozwolenia na budowę na działce Nr 104 o powierzchni 852 m2

położonej przy ulicy M. w R. Według ich twierdzeń ponad 20 lat

starali się bezskutecznie o zamianę działki Nr 104, która nie

mogła być zabudowana, na działkę równorzędną, na której

mogliby wznieść budynek mieszkalny dla siebie i swojej rodziny, lecz "władze miasta R. konsekwentnie odmawiały wydania

decyzji administracyjnej" uniemożliwiając tym samym odwołanie

się do organu wyższej instancji. W tej sytuacji skarga stała

się koniecznością.

Burmistrz Miasta R. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w

miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego

dzielnicy M. w R., zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady

Narodowej w R. [...] z dnia 15 grudnia 1987 r., teren działki

Nr 104 należącej do skarżących przeznaczony został w części na

tereny projektowanego żłobka i ciągu pieszo - jezdnego. Zmiana

tego planu mogłaby nastąpić w drodze jego aktualizacji , co

wiązałoby się z podjęciem stosownej uchwały przez Radę Miejską

w R., do tej pory jednak aktualizacja planu nie miała miejsca,

w związku z czym skarżący nie mogli uzyskać pozwolenia na

budowę, o czym byli wielokrotnie informowani.

Gdy chodzi o zamianę działki Nr 104 na inną, to Rada

Miejska rozumiejąc potrzeby Stefana i Agnieszki małż.W.

zaproponowała im najpierw działkę Nr 266/4 położoną przy ulicy

P. w R., a następnie wskazaną przez samych skarżących działkę

Nr 483/2 położoną w R. przy ulicy Z. Jednak do zamiany nie

doszło, gdyż skarżący nie przyjęli warunków zamiany, a

zwłaszcza nie zaakceptowali rozliczenia wartości działek.

Decyzja administracyjna w tej kwestii nie mogła być wydana,

gdyż zamiana nieruchomości może być realizowana wyłącznie w

drodze umowy cywilno-prawnej, opartej na wzajemnym

porozumieniu stron, a do takiego porozumienia nie doszło.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w

Gdańsku postanowieniem z dnia 8 lutego 1995 r. odrzucił skargę

małż. W.

Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiło

stwierdzenie, że skargę małż. W. należy traktować jako skargę

opartą na podstawie art. 216 k.p.a., czyli jako skargę na

bezczynność organu administracyjnego. Warunkiem wstępnym

skorzystania z tego środka prawnego jest dopuszczalność drogi

postępowania administracyjnego co do przedmiotu, który ma być

określony w decyzji. Innym warunkiem skargi jest wyczerpanie

środków przewidzianych w art. 37 k.p.a., to znaczy

skorzystanie z zażalenia do organu administracyjnego wyższego

stopnia nad tym organem, który popadł w zwłokę w wydaniu

decyzji (art. 216 § 2 k.p.a.).

Co się tyczy skargi na niewydanie decyzji w przedmiocie

zamiany nieruchomości, to w tej części skarga jest

niedopuszczalna, gdyż zamiana nieruchomości nie może nastąpić

w postępowaniu administracyjnym (niedopuszczalność drogi

postępowania administracyjnego). Gdy zaś chodzi o skargę na

niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę na

działce Nr 104, to aczkolwiek Burmistrz Miasta R. (działając

na podstawie porozumienia zawartego przez Gminę z kierownikiem

Urzędu Rejonowego w W.) był organem właściwym do wydania

decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, skarżący nie

wnieśli do Wojewody G. zażalenia na niewydanie przez niego

decyzji, zgodnie z art. 37 k.p.a. Ich pisma w tej sprawie

miały charakter interwencyjny i eksponowały kwestię zamiany

działek, a nie wydania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd

Administracyjny podniósł również, że według stanu prawnego

obowiązującego od dnia 1 stycznia 1995 r. pozwolenie na budowę

może być zrealizowane po uprzednim wydaniu przez Burmistrza

Miasta R. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i

zagospodarowania terenu, która to decyzja musi jednak liczyć

się z istniejącym szczegółowym planem zagospodarowania

przestrzennego.

Od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego

Minister Sprawiedliwości złożył rewizję nadzwyczajną, w której

zarzucając rażące naruszenie art. 204 § 1 w związku z art. 216

§ 2 i art. 37 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi

Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Rewidujący podniósł, że w odniesieniu do wniosku o

wydanie pozwolenia na budowę Naczelny Sąd Administracyjny nie

wskazał przeszkód, które uniemożliwiały wydanie decyzji w

sprawie, wobec czego - stosownie do wyników postępowania - decyzja taka powinna być wydana. Gdy zaś chodzi o sprawę zamiany

działek, to decyzja administracyjna byłaby niedopuszczalna

tylko wtedy, gdyby zamiana działek miała nastąpić wyłącznie na

podstawie przepisów prawa cywilnego. Tymczasem zamiana gruntów

może być dokonana również w trybie administracyjnym. Dotyczy

to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy nieruchomość (lub jej część)

przeznaczona jest na ulicę w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas

odpowiednia część nieruchomości przechodzi na własność gminy

za odszkodowaniem dla właściciela, które - stosownie do art.

61 wymienionej ustawy - może mieć również postać działki

zamiennej. Ponadto w myśl art. 84 ustawy o ochronie i

kształtowaniu środowiska właściciel nieruchomości

przeznaczonej pod zieleń towarzyszącą (w mieście - pod zieleń

miejską) może domagać się zamiany swojej nieruchomości (lub

jej części) na grunty poza terenami przeznaczonymi na tę

zieleń. Wobec tego, że sprawa zarówno w tym aspekcie, jak i w

kwestii wydania skarżącym pozwolenia na budowę nie została

wyjaśniona, zasadna jest rewizja nadzwyczajna oraz jej wniosek

o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w

Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W aktach sprawy administracyjnej znajdują się dwie

teczki. Jedna z nich zaopatrzona jest tytułem "zamiana

nieruchomości", druga zaś ma nazwę "akta dotyczące

budownictwa".

Z pierwszej z teczek wynika, że Stefan i Agnieszka małż.

W. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w R. o zamianę ich

działki położonej przy ulicy M. w R., oznaczonej Nr 104, na

inną działkę budowlaną. Korespondencja w tej sprawie toczy się

od kilkunastu lat i mimo dwukrotnej propozycji ze strony

Urzędu Miasta R., by działkę skarżących zamienić na działkę Nr

266/4 przy ulicy P. lub na działkę Nr 483/2 przy ulicy Z., nie

przyniosła rezultatów ze względu na kwestionowanie przez

skarżących albo "równorzędności" działek albo ich wartości.

Ostatni wniosek skarżących znajdujący się w wymienionej teczce

nosi datę 14 kwietnia 1995 r. i dotyczy "wykupienia ich

nieruchomości przez Gminę R.". Odpowiadając na powyższy

wniosek Burmistrz Miasta R. w piśmie z dnia 10 maja 1995 r.

poinformował, że nie widzi możliwości wykupu nieruchomości

skarżących, podtrzymał natomiast dotychczasowe stanowisko co

do zamiany nieruchomości, tj. zamiany działki Nr 483/2 na

działkę skarżących Nr 104, bez dopłat i zaznaczył, że oczekuje

na ich stanowisko w tej sprawie.

Z drugiej z teczek ("akta dotyczące budownictwa")

natomiast wynika, że Stefan i Agnieszka małż. W. najpierw

wystąpili z wnioskiem o zmianę przeznaczenia terenu działki Nr

104 (pismo z dnia 10 września 1990 r.), potem z wnioskiem o

uchwalenie zmiany miejscowego szczegółowego planu

zagospodarowania przestrzennego w zakresie ich nieruchomości działki Nr 104 (pismo z dnia 27 lutego 1992 r.), a następnie z

wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę na tejże działce

(pismo z dnia 30 września 1993 r.). Wprawdzie w wymienionej

teczce brak jest wskazanego pisma skarżących z dnia 30

września 1993 r., ale powołuje się na nie Kolegium Odwoławcze

przy Sejmiku Samorządowym Województwa G. w swoim piśmie z dnia

22 października 1993 r. stwierdzając, że z akt sprawy

dotyczącej skarżących, przekazanych przez Urząd Miasta R.

wynika, iż "ostatnio (w piśmie z dnia 30 września 1993 r.)"

skarżący żądali wydania pozwolenia na budowę na działce Nr 104

przy ulicy M. w R.

Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący złożyli wniosek o

wydanie pozwolenia na budowę oraz że powyższy wniosek powinien

być załatwiony przez wydanie decyzji administracyjnej (art.

104 § 1 k.p.a.). Sprawa wydania pozwolenia na budowę jest

bowiem sprawą z zakresu prawa administracyjnego, która - w

razie wystąpienia z wnioskiem - powinna być rozstrzygnięta w

akcie władczym i jednostronnym odpowiedniego organu,

przyznającym lub odmawiającym przyznania uprawnień konkretnej

osobie, wydanym w trybie i formie przewidzianym w kodeksie

postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc - wniosek

skarżących o wydanie pozwolenia na budowę (decyzji

pozwalającej na budowę) powinien być załatwiony przez wydanie

decyzji negatywnej bądź pozytywnej, w zależności od

okoliczności faktycznych sprawy i stanu prawnego.

Jest tymczasem w sprawie niesporne, że wydanie decyzji

nie nastąpiło. Miała zaś miejsce bogata korespondencja między

skarżącymi a Burmistrzem Miasta R., w której skarżący byli

informowani o niezbędnych warunkach wydania pozwolenia na

budowę i o przeszkodach w jego uzyskaniu. Trafnie podniósł w

rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości, że jeżeli nie

ma przesłanek wskazujących na niedopuszczalność wydania

decyzji administracyjnej, właściwy organ administracyjny

powinien decyzję taką wydać. Nie jest natomiast wystarczające

udzielanie informacji, które nie określają w sposób stanowczy

i władczy sytuacji prawnej osoby zainteresowanej i wskutek

tego nie pozwalają także wykorzystać przysługujących jej

środków prawnych. Oznacza to,że w myśl art. 104 § 1 k.p.a. i

art.28-29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo

budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 38 ze zm.) Burmistrz Miasta R.

był obowiązany wydać decyzję pozwalającą skarżącym na budowę,

bądź odmawiającą wydania pozwolenia na budowę. Uprawnienia

Burmistrza wynikały z faktu przejęcia przez Radę Miejską w R.

prowadzenia w ramach zadań zleconych przez organy Miasta

zadania z zakresu administracji rządowej w tym także wydawania

decyzji administracyjnych pierwszej instancji w zakresie

wydawania pozwoleń na budowę (art. 29 ust. 4 Prawa

budowlanego).

Z wcześniejszych stwierdzeń wynika jednak, że wydanie

decyzji nie nastąpiło, natomiast skarżący w dniu 10 czerwca

1994 r. złożyli kolejne pismo (z dnia 7 czerwca 1994 r.) do

Burmistrza Miasta R. "wzywające Zarząd Miasta R. do wydania

decyzji w przedmiocie zamiany działek, a także zezwolenia na

budowę". W piśmie tym skarżący podnieśli, że wydanie decyzji

jest dla nich ważne dlatego, iż umożliwi im złożenie odwołania

do instancji wyższej. W odpowiedzi na powyższe pismo Zastępca

Burmistrza Miasta R. w piśmie z dnia 16 sierpnia 1994 r.

wyjaśnił, że "nie ma możliwości wydania decyzji", gdyż nie

pozwala na to odpowiednia uchwała Rady Miejskiej określająca

warunki zabudowy terenu, na którym między innymi znajduje się

działka skarżących oznaczona Nr 104. W związku z tym w piśmie

z dnia 31 sierpnia 1994 r. skierowanym do Rady Miasta R.,

nazwanym "odwołaniem od odmowy wydania decyzji

administracyjnej w przedmiocie zamiany działek, a także

zezwolenia na budowę", Stefan i Agnieszka małż. W. domagali

się wydania decyzji administracyjnej powołując się na to, że

jej brak uniemożliwia poddanie kontroli instancyjnej Sejmiku

Samorządowego i Naczelnego Sądu Administracyjnego sposobu

załatwienia ich sprawy.

Pomijając kolejne pismo skarżących (z dnia 1 września

1994 r.) i odpowiedź na nie Zastępcy Burmistrza Miasta R.

stwierdzającą, że przyczyną niewydania do tej pory decyzji

odmownej w sprawie pozwolenia na budowę było niezłożenie przez

skarżących "formalnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę"

należy stwierdzić, że już pismo Stefana i Agnieszki małż. W. z

dna 7 czerwca 1994 r. wymagało zwrócenia na nie uwagi i - po

rozważeniu - potraktowania go jako zażalenia na niewydanie

decyzji przez Burmistrza Miasta R. Wprawdzie pismo to nie zostało skierowane do organu II instancji i nie zostało nazwane

"zażaleniem", jednak jego treść wskazuje na to, że skarżący

kwestionują postępowanie Burmistrza, a - ich zdaniem - organem

uprawnionym do kontroli tego postępowania jest Zarząd Miasta

R. Z istoty swojej pismo to było więc środkiem odwoławczym zażaleniem, choć organ odwoławczy nie został prawidłowo

określony, zaś powyższy wniosek potwierdzają dodatkowo kolejne

pisma skarżących: z dnia 31 sierpnia 1994 r. i z dnia 22

września 1994 r. skierowane tym razem do Rady Miasta R.

stanowiące skargę na złą działalność Urzędu Miasta R. i jego

Burmistrza i powołujące się na fakt niewydania przez Burmistrza decyzji administracyjnej w omawianej sprawie.

W tym stanie rzeczy trafne jest stanowisko wnoszącego

rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedliwości, że sprawę

należy oceniać w płaszczyźnie art. 216 § 1 i § 2 w związku z

art. 37 k.p.a.

Z art. 196 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że do sądu

administracyjnego może być zaskarżona decyzja uprawnionego

organu wydana między innymi w sprawach budownictwa, nadzoru

budowlanego, materiałów budowlanych oraz urbanistyki i

architektury, natomiast art. 216 § 1 k.p.a. stanowi, że do

tego sądu można również wnieść skargę w razie niewydania przez

organ administracyjny decyzji w przepisanym terminie w

sprawach wymienionych w art. 196 k.p.a., przy czym możliwość

ta dotyczy sytuacji niewydania decyzji zarówno w postępowaniu

pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.

Warunkiem wniesienia skargi jest jednak - stosownie do art.

216 § 2 k.p.a. - wyczerpanie środków przewidzianych w art. 37

k.p.a. Ten z kolei przepis przewiduje, że na niezałatwienie

sprawy w terminie określonym w art.. 35 lub ustalonym w myśl

art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji

państwowej wyższego stopnia.

Rozważenie przytoczonych przepisów uprawnia zatem do

wniosku, że niezałatwienie sprawy skarżących przez Burmistrza

Miasta R. wówczas uprawniałoby ich do złożenia skargi do

Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu

administracyjnego I instancji, gdyby złożyli zażalenie do

organu administracyjnego II instancji.

W ocenie Sądu Najwyższego warunki określone art. 216 § 1

i 2 i art. 37 k.p.a. zostały spełnione, gdyż Burmistrz Miasta

R. - mimo kilkakrotnych pisemnych wniosków skarżących - nie

wydał decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę,

a pisma skarżących z dnia 7 czerwca 1994 r. (wzywającego

Zarząd Miasta R. do wydania zezwolenia na budowę), nie

potraktował jako zażalenia na niewydanie decyzji przez organ

administracyjny pierwszej instancji. Pismo to bowiem oceniane

według jego istoty, jest zażaleniem. Zgodnie zatem ze stanem

faktycznym sprawy należy przyjąć, że organ administracyjny

pierwszej instancji nie wydał decyzji w sprawie oraz, że na

powyższe niezałatwienie sprawy skarżący wnieśli zażalenie. Z

przytoczonych dwóch stwierdzeń wypływa kolejny wniosek, że

skarżącym przysługuje skarga do Naczelnego Sądu

Administracyjnego na niewydanie decyzji, a inaczej mówiąc - na

bezczynność organu obowiązanego do wydania decyzji

administracyjnej.

Wobec tego, w świetle przedstawionych rozważań i

argumentów, nie jest trafne zaskarżone postanowienie

odrzucające skargę małż. W. z powodu jej niedopuszczalności

(art. 204 § 1 k.p.a.). Jednocześnie należy przyznać rację

Ministrowi Sprawiedliwości, że naruszenie art. 204 § 1, art.

216 § 1 i 2 i art. 37 k.p.a. ma charakter poważny, gdyż w

istocie pozbawia stronę prawa rozpoznania jej sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Uzasadnia więc rewizję

nadzwyczajną opartą na zarzucie rażącego naruszenia prawa.

Wbrew jednak stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego

dalsza część skargi Stefana i Agnieszki małż. W. nie dotyczy

niewydania przez Burmistrza Miasta R. decyzji o zamianie

działki skarżących Nr 104 na działkę należącą do Gminy ozna-

czoną Nr 483/2, leczy wydania decyzji o przywróceniu skarżącym

działki Nr 104, która - jak wynika ze skargi - jest obecnie w

posiadaniu osób trzecich wskutek tego, że "Władze Miasta na

podstawie uchwały o zamianie działek, zamieniły działki". O

tym, że skarżącym chodzi o odzyskanie działki Nr 104 świadczy

także dołączona do skargi kserokopia pisma z dnia 23 lutego

1994 r. nazwanego "odwołaniem", skierowanego do Komisji

Odwoławczej przy Sejmiku Samorządowym.

Z jego treści wynika, że skarżący wnoszą "o spowodowanie

wydania pierwotnej ich działki Nr 104", ponieważ warunki

zamiany, która faktycznie nastąpiła, nie zostały dotrzymane

przez Urząd Miasta ze względu na odmowę zapłaty odszkodowania.

W tym stanie rzeczy istnieje sprzeczność między

rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego opierającym

się na założeniu, że skarżącym chodzi o zamianę ich działki Nr

104 na inną działkę należącą do Gminy a faktycznym żądaniem

skarżących zawartym w skardze, sprowadzającym się do wydania

(zwrotu) działki Nr 104. Należy zatem uznać, że Naczelny Sąd

Administracyjny zajął stanowisko w kwestii nie będącej

przedmiotem skargi, nie zajął natomiast stanowiska w kwestii

objętej skargą.

Z tego względu i z przytoczonych wcześniej powodów Sąd

Najwyższy uchylił zaskarżone postanowienie, stosownie do art.

422 § 1 k.p.c. w związku z art.. 216 k.p.c.