III ARN 44/95 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 9 listopada 1995 r.

III ARN 44/95

Wniosek prokuratora o uchylenie niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, chociażby prokurator nie zwrócił się poprzednio w tym zakresie do organu, który

wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru (art. 5 ustawy z dnia

20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity: Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70

ze zm.).

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy

Kwaśniewski (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1995 r., sprawy ze skargi Prokuratora Wojewódzkiego w

W. na uchwałę Rady m. W. z dnia 11 lutego 1991 r., [...] w przedmiocie opłat za wodę

pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę m. W. i odprowadzenie ścieków, na skutek

rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 1994 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 28 października 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny

odrzucił skargę Prokuratora Wojewódzkiego w W. na uchwałę Rady m. W. z dnia 11

lutego 1991 r. w przedmiocie opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę

m. W. i wprowadzania ścieków. Jest to odrzucenie przez NSA skargi Prokuratora na tę

uchwałę po raz drugi.

Poprzednio NSA orzekł w ten sam sposób postanowieniem z dnia 13 marca

1992 r., [...]. Podstawę tego postanowienia - jak wynika z jego uzasadnienia - stanowiło

przyjęcie przez skład orzekający NSA założenia, że zaskarżona uchwała Rady W.

została wydana na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23

grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych

oraz opłat za wodę i wprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 ze zm.) w zakresie

jej kompetencji jako organu założycielskiego komunalnego przedsiębiorstwa

wodociągowo-kanalizacyjnego. Wobec tego uchwała ta - zdaniem NSA - nie jest uchwałą organu samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej w

rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym

(Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm .) a żaden inny przepis nie określa podstawy do

zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ założycielski.

Powyższe postanowienie NSA z dnia 13 marca 1992 r. na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości zostało uchylone przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 3 czerwca 1993 r. III ARN 75/92. Wydanie tego postanowienia poprzedziło przedstawienie w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o

Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1990 r., Nr 26, poz. 153 ze zm.) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego wynikającego w sprawie

zagadnienia prawnego: czy uchwała rady miejskiej ustalająca stawki za wodę i odprowadzanie ścieków jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101

ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. W podjętej w

związku z tym uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 lutego 1993 r., II AZP

32/92 Sąd Najwyższy, dostosowując jej treść do konkretnych okoliczności sprawy, w

której wyłoniło się przedstawione zagadnienie prawne wyjaśnia, że: "Prokurator może

wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o uchylenie uchwały organu

samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za wodę i wprowadzenie

ścieków wydanej na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23

grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrywania w wodę i urządzeń kanalizacyjnych

oraz opłat za wodę i wyprowadzenie ścieków (Dz. U . Nr 47, poz. 234 ze zm.)".

Uwzględniając rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedliwości, Sąd Najwyższy w

uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia z dnia 3 czerwca 1993 r. stwierdził, że

skoro - jak to wyjaśnił skład siedmiu sędziów uchwała [...] Rady Miasta W. z dnia 11

lutego 1991 r. jest uchwałą organu samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 ust. 3

ustawy o prokuraturze, na którą przysługują prokuratorowi środki zmierzające do

przywrócenia stanu zgodnego z prawem łącznie z wystąpieniem do sądu administracyjnego o jej uchylenie, to odrzucenie takiego wniosku przez NSA stanowiło rażące

naruszenie powołanego przepisu oraz art. 207 § 6 k.p.a.

Po uchyleniu postanowienia o odrzuceniu przedmiotowej skargi Prokuratora

Wojewódzkiego w W., Naczelny Sąd Administracyjny, zamiast rozpoznania sprawy co

do jej istoty, ponownie - postanowieniem wymienionym na wstępie niniejszego

uzasadnienia - odrzucił tę skargę. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd

Administracyjny stwierdził, że jego związanie, w myśl art. 424 k.p.c. w związku z art.

211 k.p.a., oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu Sądu Najwyższego

uchylającym poprzednie odrzucenie skargi nie dotyczy cywilnoprawnego charakteru

zaskarżonej uchwały Rady m. W. Zdaniem NSA, Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w

składzie siedmiu sędziów (III AZP 32/92) oraz w postanowieniu uchylającym odrzucenie

skargi (III ARN 75/92) rozpatrywał przede wszystkim kompetencję prokuratora do

zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego, które nie dotyczą spraw z

zakresu administracji publicznej, o których jest mowa w art. 101 ustawy o samorządzie

terytorialnym. Skład orzekający NSA podzielił ocenę Sądu Najwyższego, że kompetencja prokuratora wynikająca z art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze przekracza zakres

zaskarżalności uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawach administracji

publicznej. Jednakże ta kompetencja prokuratora ma swoje granice w administracyjnoprawnym charakterze uchwały organu samorządu terytorialnego i nie może

dotyczyć czynności cywilnoprawnych bo te nie zostały poddane kontroli sądu

administracyjnego lecz mogą być rozpatrywane wyłącznie na drodze postępowania

przed sądem powszechnym. Skład orzekający uważa, że ta ostatnia sytuacja zachodzi

w sprawie niniejszej. Jeżeli bowiem w rozpoznawanej sprawie Rada W. uchwałą z dnia

11 lutego 1991 r. ustaliła "opłaty za pobór wody i odbiór ścieków, to ostateczny

odbiorca tej uchwały obywatel lub inny podmiot, ma możliwości odrzucenia oferty cenowej lub jej przyjęcia", co oznacza, że "sprawa będąca przedmiotem regulacji ww.

uchwały staje się sprawą cywilnoprawną". Ponadto zastrzegając, że jest to tylko argu-

ment dodatkowy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż także na gruncie wykładni

językowej art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze należałoby uważać, że w wypadku, o

którym jest mowa w zdaniu trzecim tego przepisu, tj. o możliwości wystąpienia

prokuratora z wnioskiem do sądu administracyjnego o uchylenie uchwały organu

samorządu terytorialnego, prokurator powinien najpierw zwrócić się z sygnalizacją do

właściwego organu o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W dniu 17 lipca 1995 r. Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od

przedstawionego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28

października 1994 r. zarzucając temu postanowieniu rażące naruszenie prawa, a w

szczególności art. 207 § 6 k.p.a., art. 5 ust. 3 ustawy o Prokuraturze, art. 424 k.p.c. w

zw. z art. 211 k.p.a. oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Sprawiedliwości uważa, że zaskarżone postanowienie wynika z błędnej

interpretacji przez NSA powołanych przepisów oraz jest niezgodne z oceną prawną i

wskazaniami zawartymi w wiążącym NSA postanowieniu Sądu Najwyższego. Pozostaje

w błędzie NSA uważając, że nie jest właściwy do kontroli zaskarżonej uchwały m. Rady

W. Co innego bowiem wynika z przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie

terytorialnym. Żaden z zawartych w tym rozdziale przepisów, za wyjątkiem art. 101

ustawy, nie ogranicza możliwości zaskarżenia do Sądu Administracyjnego innych

uchwał niż stanowiące w sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że

Sąd Administracyjny jest właściwy do badania zgodności z prawem wszystkich uchwał

samorządu terytorialnego, jeżeli skargę wniósł organ nadzoru lub jeżeli wniosek o uchylenie uchwały złożył prokurator. Podmioty te działają w interesie publicznym, nie własnym. Ograniczenie wynikające z art. 101 dotyczy tylko podmiotów bezpośrednio

zainteresowanych w sprawie, której uchwała dotyczy i których interes znajduje oparcie

w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Uchwała [...] Rady m. W. z dnia

11 lutego 1991 r. nie jest uchwałą kształtującą stosunki cywilnoprawne. Uchwała ta jest

adresowana do przedsiębiorstwa i w stosunku do tego podmiotu zawiera postanowienia

o charakterze władczym. Uchwała pośrednio rzutuje na ewentualne kształtowanie

stosunków cywilnoprawnych między przedsiębiorstwem a osobami korzystającymi z

jego usług i te osoby, jako nielegitymowane przepisami materialnego prawa

administracyjnego nie mogą wnieść na uchwałę skargi w trybie art. 101 ustawy o

samorządzie terytorialnym. Takie stanowisko znajduje oparcie w uzasadnieniu uchwały

Sądu Najwyższego w przedmiotowej sprawie.

Niezależnie od motywów jakie Sąd Najwyższy powołał, to w treści samej uchwały

zajął stanowisko, że wniosek prokuratora o uchylenie uchwały organu samorządu

terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za wodę i wprowadzania ścieków wydanej

na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 1986 r. w

sprawie urządzeń zaopatrywania w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za

wodę i wprowadzanie ścieków podlega rozpoznaniu przez Sąd Administracyjny. Uchwała ta wiązała Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Nie można również uznać za trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego,

że przepis art.. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze zobowiązuje prokuratora do uprzedniego

zwrócenia się do organu, który wydał wadliwą, zdaniem prokuratora, uchwałę albo do

właściwego organu nadzoru z wnioskiem o jej zmianę lub uchylenie, a wyjątkowo

wprost do Sądu Administracyjnego. Gdyby ustawodawca miał taki zamiar, niewątpliwie

zredagowałby dyspozycje jednoznacznie. Gramatyczna i logiczna wykładnia przepisu

art. 5 ust. 3 o prokuraturze wskazuje, że ustawodawca prokuratorowi pozostawił wybór

środka, który ma służyć do usunięcia stanu niezgodnego z prawem:... Prokurator działa

jako organ strzegący praworządności i ta funkcja ma priorytetowe znaczenie przy

celowościowej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze. Kwestia ewentualnego

współdziałania z organami państwowymi (samorządowymi) ma w tym przypadku

drugorzędne znaczenie.

Ponieważ zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii o charakterze ustrojowym

(zakres kontroli uchwał samorządu terytorialnego i związane z tym uprawnienia

prokuratora a także kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego) należy uznać, że

naruszony został także interes Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Sprawiedliwości wniósł w tej sytuacji o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do merytorycznego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawiona w rewizji nadzwyczajnej argumentacja w pełni uzasadnia postawione zaskarżonemu postanowieniu zarzuty. Postanowienie to, po pierwsze - rażąco

narusza wskazane w rewizji przepisy prawa materialnego, poprzez bezpodstawną

odmowę Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznania wniosku Prokuratora

Wojewódzkiego w W. o uchylenie, według jego twierdzenia, niezgodnej z prawem

określonej uchwały Rady m. W. Po drugie, zaskarżone postanowienie rażąco narusza

zasadę ustrojową systemu sądownictwa, według której Sąd Najwyższy jest naczelnym

organem sądowym i sprawuje nadzór nad działalnością wszystkich innych sądów w

zakresie orzekania (art. 61 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy na

podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych

stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz

o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 84, poz. 426). Zaskarżone postanowienie

sprzeczne jest z art. 424 k.p.c., według którego: "W razie przekazania przez Sąd

Najwyższy sprawy do ponownego rozpoznania sądowi właściwemu lub

równorzędnemu, do postępowania przed tym sądem stosuje się przepisy obowiązujące

ten sąd. Sąd ten związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu

Sądu Najwyższego".

Ten sam wniosek Prokuratora Wojewódzkiego w W. o uchylenie uchwały Rady

m. W. z dnia 11 lutego 1991 r. w sprawie opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę m.st. Warszawy i odprowadzanie ścieków - jak to przedstawiono we

wstępnej części niniejszego uzasadnienia - został już poprzednio przez Naczelny Sąd

Administracyjny odrzucony bez merytorycznego rozpoznania, co Sąd Najwyższy uznał

za bezpodstawne i rażąco sprzeczne z prawem.

W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r. zawarta została

ocena zagadnienia prawnego odpowiadająca, co należy podkreślić, konkretnym okolicznościom niniejszej sprawy. Rozstrzygający sprawę z rewizji nadzwyczajnej Ministra

Sprawiedliwości skład Sądu Najwyższego przedstawił wynikające w tej sprawie

zagadnienie prawne składowi powiększonemu. W podjętej w związku z tym uchwale

składu siedmiu sędziów Sąd Najwyższy rozstrzygnął wątpliwości dotyczące tej sprawy

mając na uwadze konkretny wniosek Prokuratora (nazwany w postępowaniu sądo-

woadministracyjnym skargą) i indywidualnie określoną co do przedmiotu i podstawy

prawnej, uchwałę organu samorządu terytorialnego.

W tej sytuacji już w sentencji uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1993 r. III AZP 32/92, została wyjaśniona wątpliwa poprzednio

kwestia kompetencji prokuratora i odpowiadającej mu właściwości drogi sądowoadministracyjnej w rozpatrywanej sprawie. W uchwale tej Sąd Najwyższy expressis verbis

wyjaśnił, że: "Na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze

(jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 25, poz. 103 ze zm.) prokurator może wystąpić do

sądu administracyjnego z wnioskiem o uchylenie uchwały organu samorządu

terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, wydanej

na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 1986 r. w

sprawie urządzeń zaopatrywania w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za

wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 ze zm.)".

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 czerwca 1993 r., III ARN 75/92 Sąd

Najwyższy podkreślił prejudycjalne znaczenie powołanej uchwały składu siedmiu sędziów oraz stwierdził, że dotyczy ona tej właśnie sprawy i że w konsekwencji nie jest

dopuszczalne odrzucenie przez NSA przedmiotowego wniosku Prokuratora. Wynika to

między innymi z następującego wskazania: "Jeżeli bowiem uchwała nr 59 Rady m. W. z

dnia 11 lutego 1991 r. jest uchwałą organu samorządu terytorialnego w rozumieniu art.

5 ust. 3 ustawy o prokuraturze, na którą, w razie niezgodności z prawem, przysługują

prokuratorowi środki zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem łącznie

między innymi z prawem wniesienia wniosku do sądu administracyjnego o jej uchylenie

- to odrzucenie takiego wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny jako

niedopuszczalnego stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu oraz art. 207 § 6

k.p.a.)".

W świetle oceny prawnej i wskazań zawartych w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do

merytorycznego rozpatrzenia sprawy wynikającej z przedmiotowego wniosku Prokuratora Wojewódzkiego w W.

Po podjęciu postanowienia Sądu Najwyższego, wiążącego Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 424 k.p.c., nie zaistniały żadne nowe okoliczności, które

mogłyby wskazywać na jakąkolwiek wątpliwość w tym zakresie. W szczególności nie

nastąpiła zmiana wyjaśnionych przez Sąd Najwyższy przepisów ustaw ani też Sąd

Najwyższy, w wymaganej procedurze, nie podjął odmiennej wykładni (art. 389 k.p.c. w

związku z art. 423 § 1 k.p.c.).

Powyższe okoliczności przesądzają o zasadności rewizji nadzwyczajnej, bez

konieczności polemiki z wykładnią przyjętą w zaskarżonym postanowieniu NSA, która

pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wiążącą w tej sprawie wykładnią zawartą w

orzeczeniach Sądu Najwyższego i w nich szczegółowo uzasadnioną.

Pomimo to, na tle argumentów składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego o cywilnoprawnych aspektach uchwały organu samorządowego takiej, o

jakiej jest mowa w rozpoznawanej sprawie, należy zauważyć, że uchwała ta nie może

być kwalifikowana jako zdarzenie, które kształtuje wprost stosunki cywilnoprawne.

Wszak, jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powoływanej uchwały składu

siedmiu sędziów z dnia 11 lutego 1993 r.: "uchwała [...] Rady m. W. z dnia 11 lutego

1991 r. zawiera postanowienia o charakterze dyrektywnym skierowane do

przedsiębiorstw podporządkowanych i nie jest adresowana bezpośrednio ani do odbiorców wody, ani do tych, którzy korzystają z miejskich urządzeń odprowadzania

ścieków". Ponadto należy pamiętać, że chodzi tu o kontrolę co do zgodności z prawem

uchwały organu samorządu terytorialnego, a więc o zakres spraw, należących stosownie do powołanego przepisu ustawy o prokuraturze oraz przepisów rozdziału 10

ustawy o samorządzie terytorialnym - do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew zasadniczej linii argumentacyjnej zaskarżonego postanowienia nie

można by przyjąć, że rozpatrywana sprawa mogłaby zostać "przeniesiona" na drogę

postępowania przed sądem powszechnym. Brak jest bowiem podstawy prawnej do

"zaskarżenia" przez prokuratora lub inną osobę przedmiotowej uchwały do sądu powszechnego.

Podzielić także należy argumenty powołane w rewizji nadzwyczajnej, wskazujące

na nietrafność poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z przepisu art. 5

ustawy o prokuraturze wynika obowiązek uprzedniego zwrócenia się przez prokuratora

do organu, który wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru z

wnioskiem o jej zmianę lub uchylenie. Wykorzystanie tych środków przez prokuratora,

aczkolwiek wskazane, nie jest, według brzmienia przepisu warunkiem wystąpienia do

Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem uchylenie niezgodnej z prawem

uchwały, a wobec tego nie może być kwalifikowane w kategorii niedopuszczalności

wniosku wyłączającej możliwość jego rozpoznania przez sąd administracyjny.

Wobec rażącego w zaskarżonym postanowieniu naruszenia prawa oraz powagi

tych naruszeń dotyczących kwestii ustrojowych z zakresu kontroli uchwał samorządu

terytorialnego co do ich zgodności z prawem oraz właściwości Naczelnego Sądu

Administracyjnego i Sądu Najwyższego - należało podzielić podniesiony w rewizji

nadzwyczajnej zarzut naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 421 § 1 k.p.c. postanowiono jak w

sentencji.