III ARN 38/96 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 4 września 1996 r.

III ARN 38/96

Lekarzowi przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na

decyzję zawieszającą go w prawie wykonywania zawodu lekarza.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski. Adam

Józefowicz, Janusz Łętowski, Walerian Sanetra (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 4 września 1996 r. sprawy ze skargi Marii W. na uchwałę Prezydium

Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 18 stycznia 1995 r. [...] w przedmiocie zawieszenia

Marii W. w prawie wykonywania zawodu, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

Powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 4 ust. 2 pkt 3 w związku z

art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158

ze zm.), art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza (Dz. U.

Nr 50, poz. 458 ze zm.) i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki

Społecznej z dnia 2 września 1991 r. w sprawie postępowania dotyczącego pozbawiania prawa wykonywania zawodu lekarza z powodu niezdolności do jego wykonywania (Dz. U. Nr 83, poz. 379) Okręgowa Rada Lekarska w T. uchwałą [...] podjętą

w dniu 16 grudnia 1994 r. zawiesiła Marię W. w prawie wykonywania zawodu lekarza do

czasu poddania się badaniu przez specjalną komisją powołaną przez Okręgową Radę

Lekarską w T. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że pomimo dwukrotnego,

prawidłowego zawiadomienia o miejscu i terminie badania przez lekarzy [...] Maria W.

nie stawiła się na badanie i nie usprawiedliwiła swej nieobecności.

Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 1995 r.

odwołania Marii W. od uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w T. utrzymało tę ostatnią

uchwałę w mocy [...]. Jako podstawę orzeczenia powołano art. 9 ust. 2 ustawy o

zawodzie lekarza, art. 14 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich oraz

uchwałę Nr 4/94/II Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 19 lutego 1994 r. w sprawie

upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej

Rady Lekarskiej.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1996 r. [...], wydanym w następstwie skargi

Marii W. z dnia 21 marca 1996 r. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z

dnia 18 stycznia 1995 r. i uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w T. z dnia 16 grudnia

1994 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jej skargę z powodu braku

- jak wyjaśnił - kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego do oceny legalności uchwał

organów samorządu lekarskiego (art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 76, poz. 368 ze zm.). Zdaniem tego

Sądu "uchwały organów Naczelnej Izby Lekarskiej lub Okręgowej Izby Lekarskiej pod

względem niezgodności z prawem mogą być zaskarżone do Sądu Najwyższego przez

Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej - art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich". Skoro

kontroli legalności tych uchwał dokonuje Sąd Najwyższy, to tym samym wyłączona jest

kognicja NSA na podstawie art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Stanowisko to zostało zakwestionowane przez Prezesa Naczelnego Sądu

Administracyjnego, który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art.

27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 10 ust. 1 i 14 ust. 1 i 2

ustawy o izbach lekarskich i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy NSA do

ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego stanowisko, jakoby jedynie Sąd

Najwyższy był uprawniony do badania zgodności z prawem uchwał samorządu lekarzy

jest błędne, gdyż nie uwzględnia ono wszystkich rozwiązań wprowadzonych w tym

zakresie w ustawie o izbach lekarskich, a w szczególności regulacji zawartej w art. 14

tej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich Minister Zdrowia i Opieki

Społecznej może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę

organów Okręgowej Izby Lekarskiej lub Naczelnej Izby Lekarskiej pod zarzutem

niezgodności z prawem. Wyjątek od tej zasady zawarty został w art. 14 tej ustawy,

stosownie do którego do uchwał samorządu lekarzy w sprawach stwierdzenia prawa

wykonywania zawodu bądź jego pozbawiania z powodu niezdolności do wykonywania

zawodu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się

do decyzji administracyjnej (ust. 1). Na uchwałę, o której mowa w tym przepisie, służy

zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (ust. 2). W ocenie

Prezesa NSA dyspozycja tego przepisu obejmuje także uchwały o zawieszeniu lekarza

w prawie wykonywania zawodu z powodu odmowy poddania się badaniom lekarskim, o

jakich mowa w art. 9 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich. Wniosek taki znajduje potwierdzenie w treści art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Z przepisu tego wynika

bowiem, że kognicji NSA poddane zostały uchwały organów samorządu lekarzy w sprawach "pozbawiania", a nie tylko "pozbawienia" prawa wykonywania zawodu z powodu

niezdolności do jego wykonywania (art. 9 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza).

"Pozbawienie" prawa wykonywania zawodu jest pojęciem węższym niż jego "pozbawianie". Oznacza ono odebranie lekarzowi uprawnienia do sprawowania wyuczonego

zawodu. Drugim natomiast terminem objęte są nie tylko tego rodzaju działania, ale

wszystkie inne, w tym prowadzące dopiero do wyeliminowania lekarzy z działalności

zawodowej. Czynnością taką jest niewątpliwie - w ocenie wnoszącego rewizję nadzwyczajną - podjęcie uchwały o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu, skoro

zarówno jej celem, jak i skutkiem jest zakazanie lekarzowi pracy w zawodzie z przyczyn

"pozadyscyplinarnych".

Według Prezesa NSA odmienna wykładnia, wyłączająca możliwość kwestionowania zaskarżonej uchwały na drodze postępowania przed NSA, stanowi także naruszenie art. 1 i 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę

Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą

ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie

terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), w zakresie dotyczącym prawa do

rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd, które przewiduje także art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 15 grudnia 1966 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 3 marca 1977 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 167 i 168).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych. Uprawnienie przyznane w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich

polegające na możliwości zaskarżenia przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej

uchwał organów Naczelnej Izby Lekarskiej lub okręgowej izby lekarskiej z powodu ich

niezgodności z prawem zasadniczo dotyczy aktów o charakterze generalnym, nie zaś

uchwał, w których bezpośrednio rozstrzyga się o prawach i interesach poszczególnych

lekarzy. Istnienie więc takiego uprawnienia nie uzasadnia tezy, iż w sprawie dotyczącej

zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o

zawodzie lekarza oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania

dotyczącego pozbawiania prawa wykonywania zawodu lekarza z powodu niezdolności

do jego wykonywania, ma zastosowanie przepis art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym

Sądzie Administracyjnym, stanowiący, że NSA nie jest właściwy w sprawach

należących do właściwości innych sądów. Indywidualny charakter decyzji w kwestii

zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza powoduje bowiem, że nie może

być ona zaskarżona w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich.

Przewidziane w tym przepisie uprawnienie przysługuje przy tym Ministrowi

Zdrowia i Opieki Społecznej, a nie bezpośrednio stronie, stąd też nawet gdyby uznać,

że Minister na podstawie tego przepisu może zaskarżyć także uchwałę dotyczącą

zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza, to nie oznaczałoby to, iż w ten

sposób zagwarantowana byłaby realizacja prawa obywateli do rozpatrzenia sprawy

przez niezawisły sąd. Ponadto trudno przyjąć, iż sprawa, w której Minister Zdrowia i

Opieki Społecznej występuje do Sądu Najwyższego, jest identyczna ze sprawą, w której

podjętą wobec niego decyzję o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu

kwestionuje sam zainteresowany lekarz i w związku z tym nie można uznać, że sprawa

dotycząca decyzji kwestionowanej przez niego należy do właściwości Sądu Najwyższego.

Oprócz tego zasadne są zarzuty związane z pominięciem przez NSA wniosków

wypływających z analizy art. 14 ustawy o izbach lekarskich, w którym operuje się

szerokim pojęciem spraw "pozbawiania", a nie "pozbawienia" prawa wykonywania

zawodu lekarza. Użycie tego szerszego pojęcia nie jest w tym przepisie przypadkowe i

obejmuje ono także sytuacje zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza, a nie

tylko wypadek, w którym dochodzi do jego pozbawienia. Formuła z art. 14 ustawy o

izbach lekarskich koresponduje przy tym wyraźnie z tytułem rozporządzenia Ministra

Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 września 1991 r., gdyż jest to rozporządzenie w

sprawie postępowania dotyczącego "pozbawiania" (a nie "pozbawienia") prawa

wykonywania zawodu z powodu niezdolności do jego wykonywania, a przy tym rozporządzenie to, normując problemy "pozbawiania prawa wykonywania zawodu" przewiduje także przypadek zawieszenia w prawie jego wykonywania. Co więcej, wnioski

wyprowadzone z wykładni systemowej pozwalają przyjąć, że również wtedy, gdyby w

art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich użyto terminu "pozbawienie", a nie "pozbawia-

nie", to i tak obejmowałby on także zawieszenie lekarza w prawie wykonywania

zawodu. Uchwalając w 1989 r. ustawę o izbach lekarskich ustawodawca znowelizował

jednocześnie ustawę o zawodzie lekarza, zmieniając między innymi treść jej art. 9. W

myśl ustępu pierwszego tego artykułu, lekarz może być pozbawiony prawa wykonywania zawodu na stałe lub na okres trwania niezdolności do wykonywania zawodu.

Natomiast według ustępu drugiego art. 9 możliwe jest także zawieszenie lekarza w

prawie wykonywania zawodu (gdy odmawia on poddania się badaniom, a dalsze

wykonywanie przez niego zawodu grozi niebezpieczeństwem dla osób przez niego

leczonych). W następnych przepisach (ust. 3 i 4) art. 9 ustawy o zawodzie lekarza

przewidziano, że postępowanie w sprawach pozbawienia prawa wykonywania zawodu

jest poufne oraz, że Minister Zdrowia i Opieki Społecznej ma obowiązek ustalenia

szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia (a

nie "pozbawiania") prawa wykonywania zawodu. Nie może budzić wątpliwości - jeżeli

mieć na uwadze to, iż regulacja z art. 9 ustawy o zawodzie lekarza tworzy określoną

całość - iż przepisy jego ustępu 3 i 4 obejmują nie tylko to, co zostało uregulowane w

ustępie pierwszym (pozbawienie prawa), ale i w ustępie drugim (zawieszenie w prawie).

Tak też rozumie ten artykuł Minister Zdrowia i Opieki Społecznej, skoro w rozporządzeniu z dnia 2 września 1991 r. zamieścił regulacje, które dotyczą nie tylko pozbawienia prawa wykonywania zawodu lekarza, ale także i decyzji w sprawie zawieszenia go w prawie wykonywania zawodu. Innymi słowy trzeba uznać, że w art. 9

ustawy o zawodzie lekarza posłużono się pojęciem "spraw pozbawienia wykonywania

zawodu" w szerszym rozumieniu, które obejmuje zarówno przypadek "pozbawienia

lekarza prawa wykonywania zawodu", jak i sytuację, gdy dochodzi do "zawieszenia

lekarza w prawie wykonywania zawodu". Tym szerokim - przy zastąpieniu słowa "pozbawienie" słowem "pozbawianie" - pojęciem "spraw pozbawienia wykonywania zawodu

lekarza" posługuje się ustawodawca także w art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich,

za czym przemawia między innymi to, że to właśnie ta ustawa nadała nowe brzmienie

art. 9 ustawy o zawodzie lekarza. Za takim rozumieniem wspomnianej formuły

występującej w art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich przemawia także to, iż w istocie

pozbawienie lekarza prawa wykonywania zawodu na stałe lub na określony czas

wywołuje w gruncie rzeczy te same następstwa (prawną i faktyczną niemożliwość

wykonywania zawodu), jak zawieszenie go w wykonywaniu tego prawa, co uzasadnia

taką samą, a może nawet większą (gdy zważyć, że zawieszenie w prawie wykonania

zawodu następuje bez orzeczenia komisji lekarskiej) potrzebę ustanowienia systemu

kontroli nad decyzjami w tych sprawach i stworzenia możliwości ich zaskarżenia przez

stronę postępowania. Wynika stąd, że wnioski wypływające z wykładni systemowej,

funkcjonalnej, a także historycznej prowadzą do jednoznacznego stwierdzenia, że w

pojęciu "spraw pozbawiania prawa wykonywania zawodu" występującym w art. 14 ust.

1 ustawy o izbach lekarskich mieści się także przypadek zawieszenia lekarza w

wykonywaniu tego prawa, a to z kolei oznacza, iż z mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy

stronie przysługuje skarga do NSA na uchwałę zawieszającą ją w prawie wykonywania

zawodu.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 § 1 KPC

uchylił zaskarżone postanowienie, co powoduje, że skarga Marii W. powinna zostać

przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozpoznana.