III ARN 35/94 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 4 listopada 1994 r.

III ARN 35/94

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 1994 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "S.-P." Spółka z o.o. w S. na decyzję Prezesa Głównego

Urzędu Ceł z dnia 20 sierpnia 1992 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności

decyzji o wymiarze cła, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 1993 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi

Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Dyrektor Urzędu Celnego w K. decyzjami z dnia 2 grudnia 1991 r, zawartymi w

zgłoszeniach celnych wymierzył Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu "S.-P." Spółka z o.o. w S. stosowne cło za sprowadzone w okresie listopad-grudzień 1991 r. wino marki "Gran-Cazano". W dniu 21 maja 1992 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł wszczął z urzędu postępowanie dla zbadania ważności wydanych

w tej sprawie decyzji celnych, a następnie decyzją własną z dnia 20 sierpnia 1992 r.

stwierdził ich nieważność jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta

zobowiązywała Dyrektora Urzędu Celnego w K. do dokonania ponownego wymiaru

cła w trybie art. 23 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 75, poz.

445 ze zm.). Decyzja ta została zaskarżona przez Przedsiębiorstwo "S.-P." do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z powołaniem się na zarzut niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz naruszenie

-2przepisów Prawa celnego. Urząd Celny w K. decyzjami z dnia 8 września 1992 r.

dokonał ponownego wymiaru należności celnych w następstwie czego stwierdzony

został niedobór tych należności w wysokości 163.696.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 1993 r. [...] skargę Przedsiębiorstwa "S.-P." oddalił. W ocenie tego Sądu zastosowanie niewłaściwej

stawki celnej w następstwie czego powstał znaczny niedobór cła, powinno być ocenione jako wada prawna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a organ nadzoru administracyjnego po stwierdzeniu takiej wady jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji. Polemizując z argumentem o niedopuszczalności stwierdzenia

nieważności decyzji celnych wobec nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2

k.p.a.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skoro przepisy Prawa celnego dopuszczają możliwość korekty wysokości należności celnych, zarówno w razie

nadpłaty jak i niedoboru - nie ma podstaw do przyjęcia, iż nieprawidłowy wymiar cła

wywołuje nieodwracalne skutki prawne. NSA nie dopatrzył się "nieodwracalnych

skutków" także i w tym, że wyższe należności celne za sprowadzone wino nie zostały

swego czasu wkalkulowane w cenę wina, skoro te ujemne następstwa późniejszych

zmian wydanych decyzji celnych, mogą być conajwyżej potraktowane jako szkoda w

rozumieniu art. 160 k.p.a. do dochodzenia której jest uprawniony każdy kto w

następstwie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej poniósł rzeczywistą

szkodę, o ile oczywiście sam nie ponosi winy za powstanie okoliczności wymienionych w powołanym przepisie prawa.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając mu niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczność ustaleń sądu z treścią zebranego

w sprawie materiału i wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą go decyzją

Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 20 sierpnia 1992 r. Rewizja nadzwyczajna

powołuje się na wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę niewzruszalności decyzji

ostatecznych, w kontekście której sądy administracyjne są zobowiązane uwzględniać

w prawnie dopuszczalnym zakresie prawa nabyte w dobrej wierze na podstawie

decyzji administracyjnych uznanych następnie za nieważne. Rewizja nadzwyczajna

powołuje się na pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18

listopada 1993 r. w sprawie III ARN 56/93 zgodnie z którym stwierdzenie nieważ-

-3ności decyzji na skutek "rażącego naruszenia prawa" winno być traktowane ze

znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący raczej zwężającą wykładnię tego przepisu. Podmiot zaskarżający wyrok reprezentuje także pogląd, że jeżeli zastosowanie

niewłaściwej stawki celnej było błędem funkcjonariusza celnego, to brak jest uzasadnienia faktycznego dla przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny rygoryzmu w

takiej sprawie. W wypadku bowiem, gdy organ administracji zamiast czynić zadość

obowiązkowi wynikającemu dla niego z art. 7 k.p.a., sam narusza prawo na skutek

jego nieznajomości - nie powinien skutków tego naruszenia przerzucać na strony

postępowania administracyjnego.

Przechodząc do oceny zarzutów rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy wziął

pod rozwagę okoliczność, że w ostatnim okresie w orzecznictwie Sądu Najwyższego

ukształtowała się pewna rozbieżność co do przesłanek koniecznych dla zastosowania sankcji nieważności decyzji organów celnych w wypadku niezgodności wymiaru

należności celnych ze stawkami obowiązującej taryfy celnej, w sytuacji gdy ten błąd

organów celnych nastąpił bez jakiegokolwiek wpływu uczestnika postępowania celnego, a zwłaszcza gdy nie został on wywołany jego niesumiennym lub niestarannym

zachowaniem się w czasie odprawy celnej. W niektórych sprawach Sąd Najwyższy

akceptował wyrażony w kontrolowanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego kierunek orzecznictwa sugerujący swoisty "automatyzm" w stosowaniu art.

156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wypadkach błędu decyzji celnej co do wybranej stawki wymiaru należności celnych i to bez względu na to czy błąd ten został przez kogokolwiek

zawiniony, w innych natomiast nakazywał daleko idącą ostrożność w stosowaniu tej

normy prawnej w tej kategorii spraw.

Sąd Najwyższy rozpatrując zarzuty prawne rewizji nadzwyczajnej Rzecznika

Praw Obywatelskich w tej sprawie podziela co do samej zasady pogląd prawny i wynikające z niego sugestie wyrażony w wyroku SN z dnia 4 listopada 1994 r. w sprawie III ARN 28/94 co do pożądanego kierunku orzecznictwa w tej kategorii spraw, że

konflikt między obowiązkiem eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych sprzecznych z prawem a uzasadnionymi interesami uczestników postępowania

administracyjnego, działającymi w zaufaniu do organów państwa, które mogą być

narażone na istotny uszczerbek w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie powinien być traktowany na płaszczyźnie wyboru między prawem

-4a bezprawiem. Sąd Najwyższy wypowiedział w tej sprawie pogląd, że w wypadku takiego obiektywnego konfliktu między literalnie pojmowanym i stosowanym przepisem

prawa, a wartościami, które powinny kształtować wzajemne stosunki między obywatelem a organami państwa, konkluzja końcowa powinna być następstwem całościowej oceny trzech głównych elementów, wynikająca z całokształtu materiału dowodowego.

Pierwszym jest stwierdzenie przez orzekający sąd faktycznego poczucia zaufania u zainteresowanego (mogącego być przyrównanym do stanu pozostawania w

dobrej wierze, od lat znanego orzecznictwu sądów wyrokujących w sprawach cywilnych). Drugim - jest stwierdzenie przez sąd istnienia obiektywnych i odpowiadających

prawu okoliczności, pozwalających na wytworzenie się właśnie takiej świadomości, a

wreszcie trzecim elementem podlegającym ocenie sądu powinno być odpowiednie

zachowanie się stron stosunku prawnego (a więc wyeliminowanie sytuacji

ewentualnej zmowy lub nawet przestępstwa - te ostatnie powinno być zresztą udowodnione w przepisany prawem sposób), wskazujące także na to, czy zainteresowany zachował się niewątpliwie w sposób uczciwy i rzetelny.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy NSA powinien zatem dokonać analizy

całokształtu materiału dowodowego niniejszej sprawy, włączając w to ocenę zachowania, zarówno organu administracji celnej, jak i skarżącego i w rezultacie rozstrzygnąć, czy w wyniku tej oceny można i należy przyjąć, iż błąd w wymiarze stawki celnej

był wyłącznie rezultatem pomyłki organu celnego wynikającej np. z niedbalstwa, a

skarżący miał podstawy, by przyjąć w dobrej wierze, iż wymierzono mu stawkę w

prawidłowej wysokości i w tej sytuacji powinien podlegać ochronie wynikającej z

zasady zaufania do prawidłowości działań organu administracji.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, iż

stronie, która poniosła szkodę uchyleniem ostatecznej decyzji administracyjnej, należy się odszkodowanie w pełnej wysokości, Sąd Najwyższy przychyla się do wynikającego z rewizji nadzwyczajnej poglądu, że przepisy k.p.a. o naprawianiu szkody

wyrządzonej wydaniem decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.c. lub

stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, muszą być interpretowane w łączności

systemowej z przepisami o stwierdzaniu nieważności decyzji. Przepisy o odszkodowaniu normują bowiem następstwa stwierdzania nieważności decyzji i wydawania

-5decyzji podlegających uchyleniu z powodu nieważności.

Konieczność rekompensowania uszczerbków majątkowych spowodowanych

przez administrację jest jedną z niekwestionowanych konsekwencji państwa prawa.

Zasady prawa wymagają bowiem, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów, a nawet

celowych, bo podjętych w interesie ogólnym, lecz szkodzących jednostce działań

administracji (w postaci np. eliminowania z obrotu decyzji wadliwych, a więc ich

uchylenia), nie było przerzucane tylko na tę jednostkę, zwłaszcza, gdy po jej stronie

nie można dopatrzeć się naganności postępowania. W tym więc zakresie SN przychyla się do poglądu, wyrażonego w rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich.

Wskazać należy, że właśnie po pierwsze istnienie, po drugie realne funkcjonowanie systemu odszkodowań w takich wypadkach ułatwić może organowi decydującemu o uchyleniu decyzji z powodu nieważności lub kontrolującemu wydanie takiej

decyzji, zajęcie stanowiska: organ lub sąd wiedzą bowiem, że mogą przy decydowaniu nie brać pod uwagę negatywnych majątkowych konsekwencji zajętego

stanowiska (dla strony), ponieważ wspomniane negatywne konsekwencje zostaną

zrekompensowane poprzez odszkodowanie. Dlatego też w sprawie należało rozważyć, czy i o ile uchylenie decyzji ostatecznej wiązało się z powstaniem szkody wywołanej uchyleniem ostatecznej decyzji i dokonaniem wymiaru nowego prawidłowego

naliczenia cła. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił bowiem, iż tak właśnie przedstawia się stan rzeczy w odniesieniu do niniejszej sprawy.

W każdym postępowaniu toczącym się na podstawie art. 160 k.p.a. powinna

zostać ustalona w świetle dowodów (a zatem nie gołosłownie podana) przyczyna

wadliwości decyzji uchylanej z racji jej nieważności. Tym zresztą się m.in. różni postępowanie o uchylenie decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. (gdzie przyczyna wadliwości jest obojętna i zasadniczo wystarczy samo jej stwierdzenie, i gdzie nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia winnego spowodowania

wadliwości) i postępowania o odszkodowanie, o którym mowa w art. 160 § 4 k.p.a.

Szkoda rzeczywista, do której ogranicza się odszkodowanie na tle art. 160

k.p.a. wyraża się - zgodnie z powszechnym przekonaniem polskiego piśmiennictwa

w różnicy, wynikającej z porównania sytuacji majątkowej poszkodowanego w momencie przed wyrządzeniem szkody (w tym wypadku okres przed wydaniem decyzji

-6uchylającej pierwotną decyzję uznaną za nieważną na podstawie art. 156 k.p.a. z

uwagi na zastosowanie niewłaściwej stawki celnej, z sytuacją następującą po tym

wydarzeniu, a więc po wydaniu decyzji uchylającej).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zgodności z prawem uchylenia decyzji o wymiarze należności celnych nie jest organem właściwym do rozpatrywania związanych z tym kwestii odszkodowawczych (gdzie musi być wydana decyzja, w innym postępowaniu i podlegająca kontroli w ramach postępowania przed

sądem to jednak orzekając na podstawie art. 156 k.p.a. sąd ten również nie może

całkowicie abstrahować od problematyki odszkodowawczej. Dlatego obowiązkiem

NSA orzekającego o uchyleniu decyzji administracji celnej na podstawie art. 156

k.p.a. jest zwrócenie uwagi, czy organ administracji uchylający wadliwą decyzję

ostateczną zachował się wobec obywatela w sposób właściwy (podstawę stanowią tu

przepisy art. 8 i 9 k.p.a.), wskazując mu na fakt istnienia "drugiego aktu", a więc

konsekwencji sprawy, w postaci możliwości odrębnego postępowania odszkodowawczego i jego ewentualnych konsekwencji. W tym właśnie kierunku powinny iść również ustalenia sądu orzekającego w wyniku powtórnego rozpatrzenia niniejszej sprawy.

Celowe również będzie w takim wypadku ze strony NSA wyjaśnienie wątpliwości, co do faktów towarzyszących wydaniu uchylonej decyzji, tak. aby móc ustalić,

na której ze stron postępowania ciąży ryzyko błędu, powodującego zastosowanie

zaniżonej stawki. Wniosek taki nasuwa się z systemowego związku zachodzącego

między z art. 156 i 160 k.p.a., ponieważ ten ostatni przepis do swego zastosowania

wymaga tego rodzaju ustaleń.

Biorąc zatem wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy na

zasadzie art. 411 § 2 k.p.c. orzekł, jak w sentencji.