III ARN 26/95 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 23 sierpnia 1995 r.

III ARN 26/95

1. Nie jest wystarczające ustne ogłoszenie decyzji organu celnego o dopuszczeniu zgłoszonego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym i o wymiarze należności celnychani też zapoznanie strony z tą decyzją w inny sposób,

niż tylko poprzez niezwłoczne jej doręczenie na piśmie (art. 67 ust. 2 - Prawa

celnego).

2. Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia doręczenia tej

decyzji stronie.

Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN: Janusz Łętowski,

Teresa Romer, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 1995 r. sprawy ze skargi Jadwigi K. na postanowienie

Prezesa Głównego Urzędu Ceł w Warszawie z dnia 16 sierpnia 1993 r. [...] w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji jako wniesionego z

uchybieniem terminu, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego

w Katowicach z dnia 16 listopada 1994 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i poprzedzające go postanowienie Prezesa

Głównego Urzędu Ceł w Warszawie z dnia 16 sierpnia 1993 r. [...].

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 29 stycznia 1993 r. zawartą w dokumencie SAD [...] Dyrektor

Urzędu Celnego w K. ustalił cło od importowanego przez Firmę Handlową A H.-D.@

towaru o nazwie AH.@. W dniu 17 lutego 1993 r. właścicielka firmy Jadwiga K. złożyła

osobiście w siedzibie Urzędu Celnego w K. odwołanie od tej decyzji . Prezes Głównego

Urzędu Ceł postanowieniem z dnia 16 sierpnia 1993 r. [...] stwierdził, że odwołanie

Firmy Handlowej AH.-D.@ zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tej przyczyny

pozostawił je bez rozpoznania na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Prezesa Głównego urzędu Ceł, z decyzją organu I instancji właścicielka została zapoznana w dniu 29

stycznia 1993 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem w polu 54 druku SAD,

stanowiącym dokument odprawy celnej. Ponieważ odwołanie zostało złożone w urzędzie celnym w dniu 17 lutego 1993 r., zatem zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

W skardze na to postanowienie skarżąca zarzuciła, że organ celny II instancji

rażąco naruszył art. 129 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię oraz uniemożliwił jej tym

samym udział w postępowaniu i pozbawił możliwości obrony jej interesu prawnego.

Skarżąca podniosła, że decyzję otrzymała w dniu 4 lutego 1993 r., co potwierdził Urząd

Celny na odwrocie dokumentu SAD. Strona nie otrzymała decyzji wcześniej, ani też nie

została z nią zapoznana w dniu 29 stycznia 1993 r. Natomiast obliczoną z tytułu

należności celnych kwotę nakazano jej zapłacić pod groźbą zatrzymania

importowanego towaru. Jako powód niewydania stronie decyzji wskazano nawał pracy.

Odnosząc się do kwestii złożenia podpisu na dokumencie SAD, co zdaniem organu

celnego II instancji potwierdza fakt zapoznania się strony z decyzją w dniu 29 stycznia

1993 r., skarżąca stwierdziła, że podpis został złożony na dokumencie SAD jeszcze

przed przedstawieniem tego dokumentu w Urzędzie Celnym. Poza tym brak jest w polu

54 owego dokumentu stwierdzenia, że strona została zapoznana z decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z

dnia 16 listopada 1994 r. [...] skargę oddalił. W ocenie Sądu skarżąca została zapoznana z decyzją organu celnego I instancji w dniu 29 stycznia 1993 r., co potwierdziła

własnoręcznym podpisem w polu 54 dokumentu SAD. Świadczy o tym również fakt, że

w tym dniu skarżąca uiściła ustalone w tym dokumencie należności celne. Jako

nieudowodnione Sąd uznał wyjaśnienie skarżącej, że w dniu 29 stycznia 1993 r. z

uwagi na nawał pracy Urzędu strona nie otrzymała decyzji i dlatego mogła się po nią

zgłosić dopiero w dniu 4 lutego 1993 r. Na odwrocie dokumentu SAD 1/6 brak jest

bowiem wzmianki o tym, że decyzja ma być odebrana w dacie późniejszej, ani też o

tym, że odbiór decyzji został potwierdzony w innej dacie niż to wynika z pola 54.

Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył Pierwszy Prezes

Sądu Najwyższego w drodze rewizji nadzwyczajnej, w której zarzucając temu wyrokowi

rażące naruszenie art. 15 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 109

§ 1 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz.

U. Nr 75, poz. 444 ze zm.) w związku z art. 39-49 k.p.a., art. 206 k.p.a., art. 207 § 2 pkt

3 k.p.a. w związku z wyżej wymienionymi przepisami tego kodeksu oraz w związku z

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 207 § 5 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku oraz poprzedzającego ten wyrok postanowienia Prezesa Głównego Urzędu Ceł.

W ocenie Pierwszego Prezesa SN § 4 zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z

dnia 12 września 1991 r. w sprawie wniosków o wszczęcie postępowania celnego (M.P.

Nr 31, poz. 225) jak i część formularza Jednolitego Dokumentu Administracyjnego SAD

oznaczona symbolem 3/8 oraz zapisy dotyczące formy i miejsca potwierdzenia odbioru

decyzji zostały ustalone przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł poza granicami

upoważnienia ustawowego i jako takie nie powinny być uznawane za obowiązujące. W

art. 67 ust. 2 Prawa celnego zawarte jest potwierdzenie wynikającej z art. 109 § 1 k.p.a.

zasady, że po zakończeniu kontroli celnej organ celny powinien wydać stosowną

decyzję i bezzwłocznie doręczyć tę decyzję stronie postępowania celnego. W ocenie

Pierwszego Prezesa SN doręczenie decyzji stronie polega na doręczeniu odpowiednio

wypełnionej części formularza SAD oznaczonej symbolem 3/8, na której powinna być

przedstawiona decyzja administracyjna. Wnoszący rewizję nadzwyczajną podniósł

ponadto, że na karcie 1/6 dokumentu SAD załączonej do akt sprawy istnieje adnotacja

o treści następującej: "Sprawdzono pod względem merytorycznym, formalnym i

rachunkowym. 93.02.04. podpis nieczytelny". Jako niezgodne z doświadczeniem

życiowym należy przyjąć zatem ustalenie, że stronie byłaby doręczona decyzja

administracyjna przed merytorycznym sprawdzeniem treści takiej decyzji przez

upoważnionego funkcjonariusza. Jeżeli zatem owo sprawdzenie nastąpiło w dniu 4

lutego 1993 r. oraz istnieje adnotacja, iż część dokumentu SAD oznaczona symbolem

3/8 została przekazana stronie w dniu 4 lutego 1993 r. i tak również twierdzi strona, to

zdaniem Pierwszego Prezesa SN należy przyjąć, że doręczenie decyzji stronie

nastąpiło w tym dniu. W ocenie rewidującego przypisanie datom i podpisom

umieszczanym w polu 54 dokumentu SAD waloru potwierdzenia odbioru decyzji

musiałoby wynikać z samego druku, z tekstu umieszczonego w tym polu, a tak nie jest.

Z pewnością takiego waloru nie może mieć data i podpis w polu 54 w części 1/6

Jednolitego Dokumentu Administracyjnego SAD, jako że zdaniem Pierwszego Prezesa

SN są to: data złożenia i podpis strony

składającej wniosek o wszczęcie postępowania celnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U.

Nr 75, poz. 444 ze zm.), po zakończeniu kontroli organ celny wydaje decyzję o dopuszczeniu do obrotu na polskim obszarze celnym lub wywozu za granicę zgłoszonego

towaru oraz o wymiarze należności celnych. Decyzja, o której mowa w tym przepisie,

rozstrzyga powyższą sprawę administracyjną co do jej istoty i kończy postępowanie

przed organem celnym I instancji, zatem spełnia przesłanki uznania jej za decyzję w

rozumieniu art. 104 k.p.a. Decyzja o dopuszczeniu zgłoszonych towarów do obrotu na

polskim obszarze celnym oraz o wymiarze należności celnych powinna być wydana z

zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy

Prawa celnego zawierają uregulowania odmienne.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest, czy określone w art. 109 k.p.a.

zasady doręczania lub ogłaszania decyzji stronom mają zastosowanie w odniesieniu do

decyzji wydanych na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa celnego, czy też przepisy celne

zawierają w tej kwestii odmienne uregulowania. Należy podzielić pogląd prawny

wyrażony w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, że od przewidzianego w art. 109 § 1

k.p.a. obowiązku doręczania stronom decyzji na piśmie Prawo celne przewiduje tylko

jeden wyjątek, a to w art. 67 ust. 3 i 4 tego Prawa, zgodnie z którym to przepisem, w

przypadku obrotu towarowego z zagranicą dokonywanego przez podróżnych, decyzja o

dopuszczeniu towaru do obrotu na polskim obszarze celnym lub do wywozu za granicę

może być wydana ustnie, a wówczas należy ją bezzwłocznie ogłosić stronie. Natomiast

w art. 67 ust. 2 Prawa celnego, który ustanawia obowiązek bezzwłocznego doręczenia

stronie decyzji o dopuszczeniu zgłoszonego towaru do obrotu na polskim obszarze

celnym oraz o wymiarze należności celnych, potwierdza się jedynie wyrażoną w art.

109 § 1 k.p.a. zasadę doręczania stronom decyzji, z tym uzupełnieniem, że doręczenie

powinno nastąpić bezzwłocznie. Wprawdzie w powyższym przepisie Prawa celnego nie

stwierdza się wyraźnie, że decyzja ta powinna być doręczona stronie na piśmie, to

jednak z istoty doręczenia wynika, że objęte są nim wyłącznie pisma (art. 39 k.p.a.), a

zatem także decyzje administracyjne w formie pisemnej. Skoro zatem z art. 67 ust. 2

Prawa celnego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja o dopuszczeniu

zgłoszonego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym powinna być bezzwłocznie

doręczona stronie, to należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne ustne ogłoszenie treści

tej decyzji stronie, ani też zapoznanie strony z taką decyzją w inny sposób.

Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą rewizją nadzwyczajną wyroku, że skarżąca z decyzją organu celnego I instancji została przynajmniej zapoznana w dniu 29 stycznia 1993 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na druku SAD w polu 54, nie jest trafny. Sąd wyraził

bowiem powyższy pogląd prawny na podstawie wykładni załącznika nr 4 "Wyjaśnienia..." do posługiwania się formularzami Jednolitego Dokumentu Administracyjnego

SAD@ do zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 12 września 1991 r. w

sprawie wniosków o wszczęcie postępowania celnego (M.P. Nr 31, poz. 225), które

utraciło moc na podstawie § 5 zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 26

listopada 1992 r. w sprawie wniosków o wszczęcie postępowania celnego (M.P. Nr 38,

poz. 279), z tym wszakże zastrzeżeniem, że formularze SAD i SAD-BIS określone w

uchylonym zarządzeniu mogą być stosowane do dnia 31 marca 1993 r. z

uwzględnieniem zasad określonych w obowiązującym zarządzeniu. Argumentacja

prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykracza poza wykładnię

tego ostatniego zarządzenia i załącznika nr 4, a w szczególności w żadnym zakresie nie

odnosi się do uregulowań zawartych w art. 67 ust. 2 Prawa celnego i odpowiednich

przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, które mogły mieć zastosowanie

dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. We wskazanych wyżej "Wyjaśnieniach...

stwierdza się, że pole 54 - miejsce i data formularza SAD podlega wypełnieniu w chwili,

gdy zgłaszający otrzymuje lub zapoznaje się z decyzją, wobec czego Sąd

Administracyjny obowiązany był rozważyć, czy otrzymanie lub zapoznanie się z decyzją

organu celnego w rozumieniu załącznika Nr 4 do powyższego zarządzenia Prezesa

Głównego Urzędu Ceł mieści się w pojęciu Adoręczenie@ zawartym w art. 67 ust. 2

Prawa celnego oraz art. 109 § 1 k.p.a., a w przypadku uznania, że wymienione wyżej

sformułowania Aotrzymanie@, a zwłaszcza Azapoznanie się z treścią decyzji@

wskazują na wprowadzenie przez przepisy wykonawcze nieznanej Prawu celnemu

formy prezentacji decyzji stronie, należało ocenić, czy Prezes Głównego Urzędu Ceł

wydając to zarządzenie nie przekroczył granic upoważnienia określonego w art. 50 ust.

3 i 5 Prawa celnego. Zaniechanie przez Sąd Administracyjny wykładni mającego

zastosowanie w sprawie przepisu rangi ustawowej i rozstrzygnięcie sprawy na

podstawie przepisów wykonawczych do ustawy, w odniesieniu do których istnieje

uzasadnione przypuszczenie, że są one niezgodne z ustawą, jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 417 § 1 k.p.c.

W związku z powyższym należy wskazać, że art. 50 ust. 3 i 5 Prawa celnego

upoważnia Prezesa Głównego Urzędu Ceł do określenia w drodze zarządzenia innych,

niż określone w ust. 2 i 3 tego przepisu, wymagań, jakie powinny spełniać wnioski o

wszczęcie postępowania celnego, sposób wypełniania tych wniosków oraz dokumenty,

jakie należy do nich dołączyć, a także inne dokumenty służące do określenia wartości

celnej. Z powołanych przepisów Prawa celnego wynika w sposób nie budzący

wątpliwości, że zakres i przedmiot zawartego w tych przepisach upoważnienia

prawotwórczego dotyczy określenia wymagań odnoszących się do wniosków o wszczęcie postępowania celnego. W świetle § 1 ust. 1 powyższego zarządzenia pisemne

wnioski o wszczęcie postępowania celnego są składane między innymi na formularzu

SAD, zwanym Jednolitym Dokumentem Administracyjnym SAD, w brzmieniu nadanym

mu załącznikiem nr 1 do tego zarządzenia. Zgodnie zaś z § 4 zarządzenia Prezesa

GUC, organ celny wydaje na formularzu SAD decyzję zgodnie z przepisami Prawa

celnego. Z powołanych przepisów zarządzenia wynika, że Jednolity Dokument

Administracyjny SAD będący zasadniczo wnioskiem strony o wszczęcie postępowania

celnego, wypełnianym przez stronę tego postępowania, zawiera zarazem elementy

decyzji administracyjnej, które zgodnie z "Wyjaśnieniami ..." organ celny powinien

umieścić w polach B, D/J oraz E/J formularza SAD. Zgodnie zaś z pkt 2. 1

"Wyjaśnień..." formularz SAD składa się z czterech kart, z których każda jest oryginałem o różnym przeznaczeniu: karty 1/6 i 4/5 - dla administracji celnej; karta 2/7 - dla

celów statystycznych ; karta 3/8 - dla podmiotu dokonującego obrotu z zagranicą, przy

czym w razie dokonywania odprawy celnej na granicy i sporządzenia wniosku o

wszczęcie postępowania celnego w formie pełnej lub skróconej, organ celny zatrzymuje

karty 1/6, 2/7 i 4/5, a kartę 3/8 przekazuje zgłaszającemu po potwierdzeniu przez niego

odbioru decyzji w polu 54 formularza SAD (pkt 3.1 Wyjaśnień). Ponieważ zasady

wypełniania poszczególnych pól tego formularza są uregulowane jednolicie w odniesieniu do każdej z czterech jego kart, a ponadto pierwsze strony karty 1/6 i 3/8 są

identyczne, należy zbadać, czy decyzja organu celnego w rozumieniu art. 104 k.p.a.

jest zawarta w odpowiednich polach obu kart, czy też tylko na jednej z nich. Wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spornego w sprawie zagadnienia prawnego, a w szczególności znaczenia prawnego podpisu osoby zgłaszającej

towar do odprawy celnej, umieszczanego na polu 54 kart 1/6 i 3/8.

Sąd Najwyższy podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszej

rewizji nadzwyczajnej, że decyzja administracyjna powinna być wydana na Jednolitym

Dokumencie Administracyjnym SAD 3/8 (Karta dla nadawcy. Karta dla odbiorcy), o

czym świadczy znajdujące się na odwrocie tej karty pouczenie strony o prawie do

wniesienia odwołania. Należy ponadto wskazać, że za powyższym poglądem przemawia również, iż mimo że na karcie 3/8 brak jest pola E/J Auwagi urzędu celnego@,

występującego w dokumencie SAD 1/6 (Karta dla urzędu celnego kraju wywozu. Karta

dla urzędu celnego kraju przywozu), które to pole jest przeznaczone Ana dalszy ciąg

uwag urzędu celnego, które nie mieszczą się w polu D/J lub B", to zgodnie z

"Wyjaśnieniami..." "elementy decyzji oraz podstawy prawne udzielonych ulg i zwolnień

oraz wymierzonych opłat, jeżeli są nanoszone na tym polu, powinny być także

powtórzone na odwrocie karty 3/8@. Powyższe ustalenia wskazują na wyraźne zamierzenie prawodawcy zróżnicowania znaczenia prawnego karty 1/6 SAD jako zasadniczo wniosku strony o wszczęcie postępowania celnego (dokumentu przeznaczonego

dla administracji celnej) i karty 3/8 jako w istocie decyzji administracyjnej stanowiącej

zewnętrzny przejaw woli organu celnego skierowanej do strony postępowania celnego.

Biorąc pod uwagę powyższe względy należy stwierdzić, że wysłowiona w

"Wyjaśnieniach..." norma, iż pole 54 podlega wypełnieniu w chwili, gdy zgłaszający

towar otrzymuje lub zapoznaje się z decyzją organu celnego, nie może mieć zastosowania do karty 1/6, ponieważ byłaby wówczas niezgodna z przepisem art. 63 § 1

k.p.a., który wymaga, aby podania wnoszone na piśmie były podpisane przez

wnoszącego. Skoro bowiem karta 1/6 stanowi w istocie wniosek o wszczęcie postępowania celnego, to wniosek taki powinien być podpisany przez stronę i ma taki jedynie

skutek, że wniosek sporządziła osoba, która ten wniosek podpisała. Należy zatem

podzielić wyrażony w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej pogląd, że przypisywanie

podpisom i datom umieszczanym w polu 54 karty 1/6 formularza SAD waloru

potwierdzenia odbioru decyzji musiałoby wynikać jednoznacznie z samego druku, z

tekstu umieszczonego w tym polu. Tymczasem na stronie pierwszej karty 1/6 brak jest

odpowiedniego pola dla podpisania wniosku przez wnoszącego, co oznacza, że

umieszczenie podpisu na polu 54 przez stronę przed dniem odprawy celnej nie może

wywołać skutku określonego w "Wyjaśnieniach...", że strona potwierdziła w ten sposób

zapoznanie się z decyzją lub doręczenie jej tej decyzji.

Sąd Najwyższy uznaje ponadto, że wprowadzenie powyższym zarządzeniem

Prezesa GUC instytucji zapoznania się strony z decyzją organu celnego, zostało dokonane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i jest rażąco sprzeczne z

art. 67 ust. 2 Prawa celnego oraz z art. 109 k.p.a. Ze wskazanego przepisu Prawa

celnego wynika bowiem jednoznacznie, że decyzja organu celnego, o której mowa w

ust. 1 tego przepisu, powinna być bezzwłocznie doręczona stronie, co wyklucza, jak

wskazano wyżej, prawną dopuszczalność ustnego ogłoszenia tej decyzji lub powiadomienia strony o jej treści w jakikolwiek inny sposób. Należy zatem przyjąć, że przepisy

zarządzenia dopuszczające wywoływanie skutków prawnych przez decyzje organu

celnego, które nie zostały doręczone stronie zgodnie z wymaganiami określonymi w art.

67 ust. 2 Prawa celnego i art. 109 § 1 k.p.a., jako sprzeczne z wyraźnymi i nie

budzącymi wątpliwości przepisami rangi ustawowej, nie mogą mieć zastosowania w

rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem jedynie doręczenie stronie decyzji organu

celnego wywołuje skutki prawne określone w przepisach kodeksu postępowania

administracyjnego, w tym przewidziane w art. 109 § 1 i 129 § 2 k.p.a., to trafny jest

pogląd rewidującego, że okoliczność, iż strona została poinformowana o treści decyzji w

dniu 29 stycznia 1993 r. i w tym dniu uiściła należności celne, jest pozbawiona

znaczenia prawnego. Należy zatem stwierdzić, że termin do wniesienia odwołania od

decyzji organu celnego, o której mowa w art. 67 ust. 1 Prawa celnego, płynie od dnia

doręczenia tej decyzji stronie. W świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy dniem tym,

jak wykazano przekonująco w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, jest dzień 4 lutego

1993 r., a zatem organ celny II instancji bezpodstawnie uznał, że odwołanie wniesione

w dniu 17 lutego 1993 r. zostało złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu. W

tej sytuacji za trafny należy uznać zarzut rewidującego, że pozbawienie strony

możliwości zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji w ramach postępowania

odwoławczego stanowi równocześnie naruszenie art. 15 k.p.a. kreującego zasadę

dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uznawanej powszechnie za jedną

z fundamentalnych zasad procesowych.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 § 2 k.p.c.

orzekł jak w sentencji.