III ARN 18/94 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 8 kwietnia 1994 r.

III ARN 18/94

Rady gmin są upoważnione do podejmowania - na podstawie art. 14 ust.

6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) - uchwał ustanawiających zakaz spożywania alkoholu w wyznaczonych miejscach publicznych.

Przewodniczący: SSN Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski (autor uzasadnienia), Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po

rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 1994 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy K. na

rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Bielskiego z dnia 21grudnia 1992 r., [...], w

przedmiocie ustalenia miejsca zakazu spożywania napojów alkoholowych

na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 7 września

1993 r. [...],

oddalił

rewizję nadzwyczajną

Uzasadnienie

Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 15 lutego 1994 roku rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 7 września 1993 r. [...], wydanego w sprawie ze skargi Burmistrza

Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Bielskiego z dnia 21 grudnia 1992

r. [...] w przedmiocie ustalenia miejsca zakazu spożywania napojów alkoholowych.

Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie art. 207 § 2 pkt 1 w związku z

art. 216a § 1 k.p.a. i w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 14 ust. 6 ustawy z

dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.), a także art. 40 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o

samorządzie terytorialnym.

Wniósł w konsekwencji o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Katowi-

cach do ponownego rozpoznania.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Rada Miejska w K. podjęła w dniu 27 listopada 1992 r. uchwałę o wprowadzeniu zakazu spożywania napojów alkoholowych w dwóch wyznaczonych

miejscach publicznych w K., tj. na terenie Rynku oraz skweru przy ciągu handlowousługowym [...].

Wojewoda Bielski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 grudnia 1992 r.

stwierdził nieważność powyższej uchwały. Burmistrz Miasta K. zaskarżył z kolei to

rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten zaś kwestionowanym

przez rewizję nadzwyczajną wyrokiem uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że art. 14 ust. 6 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi bezpośrednie upoważnienie dla rady gminy, realizującej zadania w zakresie porządku publicznego (art.

7 ust. 1 pkt. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym), do uchwalenia regulaminu o

wprowadzeniu w ściśle określonych obiektach lub miejscach, nie wymienionych w

przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, nie jest w tym wypadku potrzebna

podstawa prawna na wzór art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. Nr 41, poz. 312 ze zm.).

Minister Sprawiedliwości, wnosząc w powyższej sprawie rewizję nadzwyczajną uznał powyższe stanowisko NSA za rażąco błędne.

Zgodnie z poglądem rewidującego, stosownie do zasady określonej w art. 71

ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej, samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustawy

należące do niego zadania publiczne. W myśl zaś art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym gmina ma prawo stanowienia przepisów gminnych tylko na podstawie upoważnień ustawowych. W zakresie nie wymienionym w art. 40 ust. 2 tej

ustawy chodzi o upoważnienia zawarte w ustawach innych, niż ustawa o samorządzie terytorialnym. W art. 40 ust. 2 tej ustawy nie zostały wymienione sprawy z

zakresu wychowania w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tym więc

zakresie zadań gminy stanowienie przepisów gminnych opierać się musi na upoważnieniach zawartych w innych ustawach.

Przepis art. 14 ust. 6 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera - zdaniem rewidującego - takiego upoważnienia.

Zawiera bowiem jedynie upoważnienie do wprowadzenia do regulaminów użytkowania określonych obiektów lub miejsc (a więc do korzystania z nich) również

zakazów spożywania alkoholu. Wynika to wyraźnie z użytego sformułowania: "regulaminowy zakaz". Upoważnienie zaś do wydania regulaminu korzystania z

określonych obiektów lub miejsc, zwłaszcza wprowadzającego zakazy lub nakazy

określonego zachowania się przez użytkowników takiego obiektu lub miejsca, jako

przepisu z istoty swej porządkowego, musi wynikać z przepisów powszechnie

obowiązujących. Jednym z takich przykładów jest właśnie powoływany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach.

Upoważnienie określone w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i

przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest zatem - zgodnie z poglądem wyrażonym w

rewizji nadzwyczajnej - upoważnieniem do stanowienia przez gminę przepisów

gminnych, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Minister Sprawiedliwości stwierdza w uzasadnieniu, iż kwestionowany wyrok

został wydany z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i o przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Narusza on także rażąco przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż w istocie dopuszcza wydanie przez radę gminy przepisu porządkowego,

mimo braku przesłanek określonych w tym przepisie. Zagadnienia bowiem

zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie związanym ze spożywaniem alkoholu są uregulowane zarówno w ustawie o wychowaniu w

trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i w przepisach kodeksu wykroczeń

oraz kodeksu karnego.

Minister Sprawiedliwości zwraca też uwagę, iż kwestionowany wyrok pozostaje w sprzeczności z dotychczasową jednolitą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu

Administracyjnego w tego rodzaju sprawach, co do charakteru upoważnienia

zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu

alkoholizmowi, której wyrazem jest nie tylko wyrok w sprawie SA/Ka 262/93 z dnia

11 sierpnia 1993 r. (nie publikowany), lecz pozostałe, powoływane w uzasadnieniu

kwestionowanego wyroku, wyroki: SAP 62/91 z dnia 4 kwietnia 1991 r. (nie publikowany), SA/Kr 440/91 z dnia 18 czerwca 1991 r. (nie publikowany) i II SA 99/92 z

dnia 16 czerwca 1992 r.(ONSA 1993 z. 2 poz. 44).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek zamiejscowy w Katowicach nie jest rozstrzygnięciem ani nieprzemyślanym, ani przypadkowym. NSA podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie zdawał

sobie w pełni sprawę z tego, iż przełamuje ono - w odniesieniu do konkretnej sprawy

- dotychczasową stałą i stabilną linię orzecznictwa tego Sądu. Członkowie składu

sądzącego byli - jak można zakładać - w pełni świadomi tego, iż rozstrzygnięcie

poddane zostanie krytyce i prawdopodobnie spowoduje wniesienie nadzwyczajnego

środka prawnego. Jeśli zatem zdecydowali się w podobnej sytuacji na zajęcie stanowiska odmiennego, niż dosyć liczne dotąd inne składy sądzące NSA, niewątpliwie

uznali, iż istnieją ważne prawne i społeczne przesłanki po temu, aby przedstawić

inny pogląd w sprawie. Argumenty, na które powołuje się w uzasadnieniu

zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny są - w ocenie obecnego składu

Sądu Najwyższego - rzeczywiście ważne i znaczące. Zasługują niewątpliwie na

poważne i wnikliwe rozważenie.

Podstawowe argumenty, na które powołuje się w zaskarżonym orzeczeniu

Naczelny Sąd Administracyjny można usystematyzować w sposób następujący:

- ustawa o wychowaniu w trzeźwości [...] dopuszcza w sposób zasadniczy

wprowadzenie przez władze lokalne ograniczeń co do publicznego spożywania napojów alkoholowych (co do niektórych miejsc wprowadza sama ustawowy zakaz).

Formy wprowadzenia tych ograniczeń mogą być różne (regulaminy, zwolnienia).

Generalną podstawą prawną jest w tym zakresie art. 14 ust. 6 tej ustawy;

- uchwała Rady Miejskiej w K. wprowadza zakaz publicznego spożywania

alkoholu w ograniczonym zakresie, odnosząc go tylko do dwóch ściśle określonych

miejsc w mieście;

- do podstawowych obowiązków władz lokalnych (w świetle ustawy o samorządzie terytorialnym - art. 7 ust. 1 pkt. 14 i 15) należą sprawy utrzymywania

porządku publicznego, a także administrowanie obiektami gminnymi i urządzeniami

użyteczności publicznej;

- organy gminy upoważnione są generalnie do wydawania przepisów

obowiązujących na terenie gminy. Art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym upoważnia te organy do wydawania przepisów dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zaś art. 3 tegoż

artykułu do wydania - w zakresie nie uregulowanym w innych ustawach - tzw. przepisów porządkowych, jeśli jest to niezbędne m.in. dla zapewnienia porządku,

spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Natomiast ustawa o wychowaniu w

trzeźwości [...] upoważnia w art.14 ust. 6 władze lokalne do regulaminowego wprowadzenia m.in. zakazu spożywania napojów alkoholowych "ze względu na charakter

obiektu lub miejsca";

- publiczne, grupowe spożywanie alkoholu może powodować zgorszenie, a

tym samym kwalifikować się jako wykroczenie (art. 51 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń), a

przez to stanowić naruszenie porządku publicznego;

- ratyfikowana przez Polskę Konwencja o Prawach Dziecka (Dz. U. z 1991 r.,

Nr 120, poz. 526) nakłada na administrację państw-członków obowiązek

podejmowania wszelkich środków ochronnych w celu m.in. zabezpieczenie ich interesów i zapewnienie pełnego i harmonijnego rozwoju.

W konsekwencji NSA doszedł do wniosku, iż w oparciu o przepisy konstytucyjne, ustawy o samorządzie terytorialnym, ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...]

rada gminy może samodzielnie i w celu zapewnienia porządku publicznego

rozstrzygnąć (w trybie ustanowienia przepisów gminnych) o tym, jakie obiekty lub

miejsca uzasadniają wprowadzenie regulaminowego zakazu m.in. spożywania napojów alkoholowych. Przepisy wydane w tym zakresie mają charakter przepisów

gminnych, bowiem upoważnienie do ich wydania ma wystarczające oparcie w art. 14

ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...] nie są zatem przepisami porządkowymi (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym).

Powyższej argumentacji przeciwstawia - jak wspomniano wyżej - wnoszący

rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości pogląd, iż dla wydania przez radę

gminy przepisów w zakresie ograniczenia publicznego spożywania alkoholu ani

uprawnienie przewidziane w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ani

też upoważnienie w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...] nie jest

wystarczające. A skoro tak, uchwała Rady Miejskiej w K. została podjęta z naruszeniem prawa i powinna podlegać uchyleniu.

Zdaniem obecnego składu Sądu Najwyższego przy rozpatrywaniu niniejszej

sprawy muszą być jednak wzięte pod uwagę znacznie szersze niż tylko dotyczące

sprawy ograniczenia przez władze lokalne w świetle obowiązujących w Polsce przepisów możliwości publicznego spożywania alkoholu - ogólnoprawne i ustrojowe

przesłanki i okoliczności. Na tle bowiem powyższej sprawy należy rozpatrzyć

zasadnicze problemy dotyczące upoważnień władz lokalnych do skutecznego w

świetle prawa ograniczenia wolności obywatelskich. W demokratycznym państwie

prawa zasadą jest, iż jednostka winna być chroniona a sądy mają w tym zakresie

szczególną rolę przed wszelkimi nieuzasadnionymi i arbitralnymi ograniczeniami

wolności ustanawianymi przez władze publiczne. Oznacza to przede wszystkim, iż

prawne i faktyczne źródła wszelkich tego rodzaju ograniczeń (równie dobrze na

szczeblu centralnym jak i gminnym) muszą zostać wyraźnie obywatelom wyjaśnione

i szczegółowo uzasadnione. Oznacza to także, iż wszelkiego rodzaju zakazy muszą

być ograniczone do możliwie minimalnych - z punktu widzenia ich celów - środków, a

arbitralność i ekscesy w tym zakresie mogą być podstawą skargi do sądu, nawet

wówczas, gdy z formalnego punktu widzenia sprawa wydaje się nie budzić

zastrzeżeń.

Z drugiej jednak strony należy również wyraźnie podkreślić, że wolności

osobiste w państwie prawa nie mają charakteru absolutnego, że są one wolnościami

obywateli zarówno całego państwa jak i lokalnych wspólnot, nie zaś "izolowanych,

suwerennych indywidualności". Oznacza to, że wolnościom obywatelskim również

mogą być w państwie prawa zakreślone granice, szczególnie te, które wynikają z

konieczności zachowania reguł rządzących wspólnym życiem zbiorowości. Wolności

obywatelskie są zatem elementem wspólnego, demokratycznego i legalistycznego

porządku, przeto mogą być również z uwagi na wspólne dobro i interesy w rozsądny

i odpowiadający prawu sposób ograniczone, przy uwzględnieniu służącego każdemu

obywatelowi prawa do prywatności chroniącego indywidualną sferę jego osobistego

życia. Nieprzekraczalną granicę stawia w demokratycznym państwie prawa

wszelkim ograniczeniom praw i wolności obywatelskich system ustawowego prawa

pozytywnego z Konstytucją na czele, a także reguły wynikające z ratyfikowanego

przez Polskę prawa międzynarodowego, szczególnie w zakresie praw człowieka.

Z powyższego wynika, iż wszelkie przepisy dotyczące ograniczeń sfery

osobistej wolności obywateli muszą co do celu, treści i wymiaru znajdować

uzasadnienie w ustawach i odpowiadać międzynarodowemu systemowi ochrony

praw człowieka. Z drugiej zaś strony nie oznacza to jednak, iż władze lokalne w

zakresie stanowienia prawa miejscowego są tylko i wyłącznie realizatorami

konkretnych dyrektyw zawartych w przepisach wyższego rzędu. Także i one

dysponują sferą własnej kompetencji co do kształtowania reguł współżycia w ramach

lokalnych wspólnot. Granice tej kompetencji powinny być wywodzone z treści ustaw i

powinny być przedmiotem oceny niezawisłych sądów, przy uwzględnieniu nie tylko

treści konkretnego przepisu, z którego każdorazowo formalnie wywodzone jest

upoważnienie, lecz również z szerszej wykładni systemowej, obejmującej cele ustaw. Przewidziane w nich dla lokalnych władz środki działania i granice w jakich ich

stosowanie - z uwagi, zarówno na dobro publiczne, jak i na wolność jednostki muszą być utrzymane. Kontrola sądowa w tym zakresie powinna więc być zatem

dokładna i rygorystyczna. Nie oznacza to jednak wcale, iż wyłączona jest wszelka

interpretacja systemu przepisów ustawowych co do celu, treści i granic upoważnienia władz lokalnych w zakresie stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Oznacza to jednak, iż musi ona odpowiadać celom zakreślonym przez ustawodawcę

zarówno w konkretnej ustawie, jak i w innych ustawach, które pozostają z nią w systemowym związku. Jasną jest bowiem rzeczą, iż nie wszystkie wynikające z lokalnych warunków i potrzeb okoliczności mogą być racjonalnie przewidziane przez

centralnego ustawodawcę (gdyby tak być mogło, upoważnienie do stanowienia

przepisów prawa miejscowego byłoby w ogóle zbędne). Jeśli jednak ustawodawca co wynika z całości systemu jakiejś ustawy - zamierza osiągnąć konkretne praktyczne rezultaty, zakłada to również, iż przewiduje upoważnienie innych organów (tu:

władz lokalnych) do stosowania środków, służących temu, by ów cel został osiągnięty, w takim jednak tylko zakresie, który jest rzeczywiście niezbędny dla osi-

ągnięcia tego celu i ma racjonalny, nie zaś arbitralny charakter i treść.

Przeprowadzone wyżej rozważania dotyczące poszukiwań prawnych podstaw

wydawania przez władze lokalne zakazów spożywania alkoholu w miejscu publicznym dostarczają systemowych argumentów przemawiających za możliwością

wydawania przez rady gmin takich aktów. Jednakże, gdy zaznaczyły się w tym

względzie wątpliwości interpretacyjne, należy rozważyć sprawę także na płaszczyźnie podstawowych wolności obywatelskich, ponieważ wspomniane ograniczenie

niewątpliwie w tę wolność wkracza. Aprobując zaś tezę o dopuszczalności takich

zakazów, należy pamiętać, że może ona posłużyć jako precedens dla stwarzania

kolejnych ograniczeń.

Styl życia, osobiste upodobania, przejawy kultury obyczajowej w najrozmaitszych zakresach (w tym także do spożywania napojów alkoholowych, sposobu oraz

miejsca, w którym się to odbywa) z pewnością należą do prywatnej sfery życia obywateli. Jest ona chroniona prawem do prywatności. Należy ono do podstawowych

wolności człowieka (art. 8 ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o Podstawowych

Prawach i Wolnościach Człowieka). Prawo to nie ma absolutnego charakteru i

dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z niego, o ile:

a) przewiduje to ustawa;

b) jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na: bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju,

ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub

ochronę wolności innych osób. Wskazanie kryteriów, z powodu których może

nastąpić ograniczenie wolności, jest ważne z tego względu, aby nie wprowadzać

nakazów arbitralnych, dotyczących zachowań nie szkodzących innym (np. co do

rodzaju ubrania, fryzury itp), ograniczeń, będących przejawem osobistych preferencji

czy uprzedzeń. [...]

Analiza przeprowadzona wyżej doprowadza do przekonania, iż kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w w K. znajduje jednak oparcie zarówno w przepisach

ustrojowej ustawy o samorządzie terytorialnym, jak i ustawy o wychowaniu w

trzeźwości [...]. Pogląd o jej bezprawności i nieracjonalności (sprzeczności z

zasadniczymi celami wspomnianych ustaw) nie może być uznany za przekonujący.

Pierwszy zatem warunek możliwości ograniczenia prawa do prywatności został spełniony. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym został ustanowiony

z uwagi na ochronę porządku i ochronę wolności innych osób, obywateli miasta,

którzy są narażeni na uciążliwości w korzystaniu z miejsc publicznych (co w

niniejszej sprawie pozostaje absolutnie bezsporne, bowiem nawet Wojewoda

powyższych okoliczności wcale nie kwestionuje). Pozostaje do oceny ostatni wymóg,

który powinien być spełniony, aby uznać że wprowadzone ograniczenia nie nar-

uszają wolności w sposób sprzeczny z zasadami państwa prawa (a więc w sposób

sprzeczny ze standardami praw człowieka). Jest to przesłanka konieczności ograniczeń z punktu widzenia zasad społeczeństwa demokratycznego.

Spożywanie alkoholu publicznie nie zawsze narusza porządek czy wolności

innych osób. Dlatego należy być bardzo ostrożnym w formułowaniu przedmiotowego

zakresu zakazu. Jeżeli spożywanie alkoholu przyjmuje formę zajmowania miejsca

publicznego na dłuższy czas, w sposób uniemożliwiający korzystanie z niego innym,

jeżeli spożywanie alkoholu przybiera postać budzącą odrazę a zachowanie pijących

alkohol, strach innych obywateli, wówczas wprowadzenie zakazów dotyczących

konkretnego miejsca czy czasu nie może być uznane za złamanie wymogu "konieczności ograniczenia, zgodnego z zasadami społeczeństwa demokratycznego".

Zakaz odnoszący się do wyraźnie wskazanego placu (miejsca) i czasu ma z samej

istoty ograniczony charakter. Tym samym nie może być poczytany za nieodpowiadający rozważanym wyżej przesłankom. Nie ma więc powodów, by również w świetle

rygorów nałożonych przez międzynarodowe przepisy dotyczące praw i wolności

człowieka uznać go za arbitralny bądź ekscesywny.

Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdza lakonicznie "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna". Natomiast przepis art. 98

ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż przyczyną zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego

(przewidzianego w art. 91 ust. 1) do Sądu Administracyjnego może być także

"niezgodność z prawem". W tej sytuacji oczywiście jedyną i ostateczną okolicznością

decydującą o tym, czy Naczelny Sąd Administracyjny utrzyma w istocie rzeczy w

mocy podjętą przez radę gminną uchwałę, czy też orzeknie o jej nieważności jest

zgodność tej uchwały z prawem. Tak też stało się w niniejszej sprawie. Naczelny

Sąd Administracyjny orzekł, iż zaskarżone przez radę orzeczenie nadzorcze Wojewody Bielskiego narusza prawo, natomiast zgodna z prawem jest uchwała Rady

Miejskiej w K.

Zgodnie jednak z przepisem art. 210 k.p.a. Sąd Najwyższy rozpoznając rewizję nadzwyczajną może uchylić prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko wówczas, gdy w sposób rażący narusza prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Powstaje zatem co do kognicji Sądu Najwyższego w tym zakresie

- zasadniczo inna sytuacja, niż w sferze kontroli rozstrzygnięć nadzorczych przez

Sąd Administracyjny. Dla uchylenia takiego rozstrzygnięcia przez NSA wystarcza

bowiem, gdy jest ono niezgodne z prawem. Sąd Najwyższy rozpoznając rewizję

nadzwyczajną może uchylić zaskarżony przez uprawniony podmiot wyrok NSA tylko

wówczas, gdy narusza on prawo w sposób rażący. Zasadą jest bowiem stabilność i

moc wiążąca prawomocnych orzeczeń sądowych; możliwość ich kwestionowania w

drodze rewizji nadzwyczajnych ma charakter wyjątkowy i jest przez ustawodawcę

wyraźnie ograniczona. Rozpoznając sprawy wniesione w wyniku rewizji nadzwyczajnych Sąd Najwyższy - jak wskazuje stała linia jego orzecznictwa - zawsze

bierze pod uwagę ów wyjątkowy i nadzwyczajny charakter swojej właściwości w tym

zakresie.

Dotychczasowe orzecznictwo (zarówno SN jak i NSA) wyraźnie dowodzi, iż

również w praktyce sądów [...] widzi się różnica między "prostą" sprzecznością lub

"naruszeniem" prawa, a takim jego naruszeniem, które może być zakwalifikowane

jako "rażące". Rażące naruszenie prawa ma - w świetle licznych orzeczeń sądowych

- charakter wyjątkowy. Najogólniej rzecz ujmując, rażące naruszenie prawa jest to

takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu

widzenia wymagań praworządności czy też powodujące iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego

państwa. Nie może też zachodzić rażące naruszenie prawa w sytuacjach, gdy

możliwe i dopuszczalne jest przyjęcie rozstrzygnięcia alternatywnego. Przy

uwzględnieniu innego punktu widzenia, za rażące naruszenie prawa uznaje się

rozstrzygnięcie skrajnie arbitralne, obciążone widoczną dowolnością, nie dające się

racjonalnie wyjaśnić okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, zawierające

znamiona szykany lub ekscesu. W niektórych systemach państwowych ów zakaz

arbitralności uznawany jest za jeden z podstawowych elementów pojęcia państwa

prawa a sądy często czynią z owej zasady praktyczny użytek (Francja, Niemcy in.).

W takiej sytuacji Sąd Najwyższy w obecnym składzie wyraża pogląd, iż w odniesieniu do niniejszej sprawy możliwe byłoby uchylenie zaskarżonego wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie wówczas, gdyby rozstrzygnięcie

powyższe było rzeczywiście podjęte z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że

byłoby niemożliwe do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego

państwa. Ujmując rzecz nieco inaczej, wyrok NSA powinien być uchylony wówczas,

gdyby był on wydany - odwołując się do dawniej przyjętej w postępowaniu administracyjnym formuły - oczywiście i niewątpliwie bez żadnej podstawy prawnej.

Taka jednak sytuacja w odniesieniu do zaskarżonego wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach - mimo wagi argumentów podniesionych w rewizji nadzwyczajnej - w przekonaniu obecnego składu

Sądu Najwyższego nie ma miejsca. Władze gminne mają bowiem prawo - co jest

bezsporne - ustanawiać przepisy prawa miejscowego. W niniejszej sprawie podjęta

została uchwała, zgodna co do przedmiotu i celu z zasadniczymi kierunkami ustawy,

na którą się powoływała. Przepisy wydane przez gminę - w ocenie Sądu Najwyższego - nie niosły ze sobą uregulowań o treści ekscesywnej, arbitralnej, nieracjonalnej,

niekoniecznych w demokratycznym społeczeństwie, naruszających podstawowe

wolności obywatelskie lub prawa człowieka. Orzekający w sprawie NSA dokonał

wnikliwej oceny wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i uznał, iż

uchwała Rady Gminy co do zasady odpowiada prawu. Ze swej strony Sąd

Najwyższy nie znalazł podstaw uzasadniających twierdzenie, iż zaskarżony rewizją

nadzwyczajną wyrok NSA może być uznany za rażąco naruszający prawo. A skoro

tak, to rewizja nadzwyczajna musi być oddalona.

W tej sytuacji, na zasadzie art. 421 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł, jak w

sentencji.