II UZP 8/11 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 15 września 2011 r.

II UZP 8/11

1. Przepis art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze

zm.) dotyczy praw lub zobowiązań powstałych z mocy prawa i decyzji deklaratoryjnych, a nie decyzji konstytutywnych.

2. W przypadku, gdy w zakończonej ostateczną decyzją sprawie dotyczącej odpowiedzialności członka zarządu za zaległości składkowe spółki z o.o.

wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody

istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art.

145 § 1 pkt 5 k.p.a.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych - po przeprowadzeniu

postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2

k.p.a.) - wydaje decyzję w tym przedmiocie na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.

Przewodniczący SSN Zbigniew Korzeniowski, Sędziowie: SN Zbigniew Hajn

(sprawozdawca), SA Jolanta Frańczak.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r.

sprawy z wniosku Marka K. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w W. z udziałem zainteresowanej „I.-P.” Spółki z o.o. w K. o uchylenie decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na członka zarządu za składki, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. […]

„1. Czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych po wznowieniu postępowania w

sprawie odpowiedzialności za składki członka zarządu Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, wydając decyzję, może częściowo uchylić decyzję konstytutywną o

przeniesieniu odpowiedzialności za składki na członka zarządu pozostawiając tę decyzję w pozostałym zakresie w mocy?

2. Czy Sąd rozpoznając odwołanie od decyzji zapadłej wskutek wznowienia

postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w której jedynie częściowo

uchylono decyzję o przeniesieniu odpowiedzialności za składki na członka zarządu a

w pozostałej części pozostawiono ją w mocy, jest uprawniony do merytorycznego

badania przesłanek samej odpowiedzialności członka zarządu a określonych w art.

116 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.)?”

o d m ó w i ł podjęcia uchwały.

Uzasadnienie

Na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Warszawie postanowieniem z dnia 17 maja 2011 r. […], wydanym w

sprawie Marka K. z udziałem zainteresowanej I.-P. Spółki z o.o. w K. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych- Oddziałowi w W. o uchylenie decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na członka zarządu za składki, przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia następujące zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości: „1. Czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych po wznowieniu postępowania w

sprawie odpowiedzialności za składki członka zarządu Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, wydając decyzję, może częściowo uchylić decyzję konstytutywną o

przeniesieniu odpowiedzialności za składki na członka zarządu pozostawiając tę decyzję w pozostałym zakresie w mocy? 2. Czy Sąd, rozpoznając odwołanie od decyzji

zapadłej wskutek wznowienia postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych,

w której jedynie częściowo uchylono decyzję o przeniesieniu odpowiedzialności za

składki na członka zarządu, a w pozostałej części pozostawiono ją w mocy, jest

uprawniony do merytorycznego badania przesłanek samej odpowiedzialności

członka zarządu, a określonych w art. 116 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31

ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z

2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.)?”

Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne

nasunęły się Sądowi Apelacyjnemu w następującym stanie sprawy. W dniu 13 stycznia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w W. wydał trzy decyzje

stwierdzające, że Marek K. jako prezes zarządu w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością I.-P. z siedzibą w K. (powoływanej dalej, jako „Spółka”) odpowiada całym

swoim majątkiem za zobowiązania ciążące na Spółce, powstałe z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy

i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 2002 r. do

listopada 2005 r. Marek K. nie wniósł od tych decyzji odwołania do sądu. W dniu 17

marca 2009 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek pełnomocnika

Marka K. o uchylenie na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13 października

1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (powoływanej dalej jako: „ustawa systemowa” lub „ustawa o s.u.s.”) wymienionych wyżej decyzji, gdyż wskazane w nich

zaległości składkowe nie powstały. Wnioskodawca wskazał, że od 1 lutego 2003 roku

Spółka nie zatrudniała już żadnego pracownika, a 9 marca 2009 r. dopełniono formalności związanych z wyrejestrowaniem z ubezpieczeń jej pracowników. W odpowiedzi na ten wniosek organ rentowy wystosował 7 kwietnia 2009 r. pismo do odwołującego się, w którym stwierdził, że nie może na podstawie tego wniosku uchylić

prawomocnej decyzji, jednakże poinformował, iż będzie dochodził należności z tytułu

składek za okres od marca 2002 r. do stycznia 2003 r. Nadto trzema decyzjami wydanymi w dniu 7 kwietnia 2009 r. odmówiono uchylenia decyzji wydanych 13 stycznia

2006 r. Po wymianie korespondencji, postanowieniem z 9 czerwca 2009 r. Zakład

Ubezpieczeń Społecznych wznowił postępowania w sprawie odpowiedzialności

Marka K., a 9 czerwca 2009 r. wydał decyzje uchylające decyzje z 13 stycznia 2006

r. w części stwierdzającej odpowiedzialność za zaległości składkowe Spółki w okresie od lutego 2003 r. do listopada 2005 r. i utrzymujące te decyzje w mocy w pozostałej części. Jako podstawę prawną decyzji z 9 czerwca 2009 r. Zakład podał art. 83

ust. 1, art. 83a ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzje, od których zostały

wniesione odwołania, zostały wydane w postępowaniu o ponowne ustalenie zobowiązania, wszczętym na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13 października

1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r., nr 205,

poz. 1585, ze zm.).

Marek K. wniósł odwołania od decyzji z 9 czerwca 2009 r., zarzucając im

błędne zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ze względu na to, iż przepis ten przewiduje sytuację, w której organ odmawia uchylenia decyzji, a nie uchyla decyzje, a

także wskazał, iż zawarte w decyzjach rozstrzygnięcia są niezgodne z prawem, co

wynika z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w związku z

art. 83a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zaznaczył, że zgodnie z

wyżej powołanymi przepisami organ rentowy, uchylając decyzje po przeprowadzeniu

postępowania wznowieniowego (ze względu na zaistnienie nowych faktów, dowodów

okoliczności), winien był uchylić je w całości i wydać nowe decyzje rozstrzygające o

istocie sprawy, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości częściowego uchylenia decyzji. Wskazując na te zarzuty odwołujący się wniósł o zmianę decyzji przez

ich uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych- Oddział w W. w odpowiedzi na odwołania

wnosił o ich oddalenie.

Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych dla Warszawy Pragi w

Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., oddalił odwołania Marka K., uznając,

iż zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Sąd Okręgowy stwierdził, że decyzja

wydana we wznowionym postanowieniu i uchylająca dotychczasową decyzję w części nie narusza art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak w powołanym przepisie wyraźnej regulacji dopuszczającej uchylenie decyzji dotychczasowej w części nie oznacza wykluczenia takiej możliwości. Sąd Okręgowy, uzasadniając to stanowisko, powołał się na

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2002 r., V SA 1106/01

(LEX 109298). Sąd uznał, że zaskarżone decyzje z 9 czerwca 2009 r. całościowo

rozstrzygają na nowo zagadnienie rozstrzygnięte w dotychczasowych decyzjach.

Decyzje z 13 stycznia 2006 r. ustalały odpowiedzialność Marka K. jako członka zarządu Spółki za zobowiązania Spółki z tytułu nieopłaconych składek za okres od

marca 2002 r. do listopada 2005 r. Zaskarżonymi decyzjami zostały uchylone decyzje

z 13 stycznia 2006 r. w częściach dotyczących odpowiedzialności za zobowiązania

powstałe w okresie od lutego 2003 r. do listopada 2005 r., a w pozostałej części pozostawiono w mocy dotychczasowe decyzje. Pozostała więc ustalona odpowiedzialność Marka K. za zobowiązania Spółki z tytułu nieopłaconych składek za okres od

marca 2002 r. do stycznia 2003 r. Jest to jasne i wynika zarówno z sentencji zaskarżonych decyzji, jak też z ich uzasadnienia.

W apelacji od wyroku Sądu Okręgowego Marek K. zaskarżył go w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: (1) art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o

systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 116 Ordynacji podatkowej, przez

niedostrzeżenie, iż organ rentowy w postępowaniu po wznowieniu postępowania nie

zbadał na nowo przesłanek odpowiedzialności powoda za zobowiązania Spółki; (2)

art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w związku z art. 83a ust. 1

ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem; (3) art. 47714 § 1 k.p.c., przez oddalenie odwołania; (4) art. 233

§ 1 k.p.c., przez niedokonanie przez sąd pierwszej instancji wszechstronnego rozwa-

żenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu apelacji wskazano w szczególności, że jako podstawę zaskarżonych decyzji organ rentowy powołał art. 83a

ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stwierdzając, iż każda z nich jest wydana „w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania". Z tego względu

przedmiotem wznowionych postępowań winno być zbadanie ewentualnego zaistnienia przesłanek określonych w art. 116 Ordynacji podatkowej. Zdaniem skarżącego,

decyzja wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego powinna

rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości. Zastępuje ona bowiem dotychczasową

decyzję, a art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wyłącznie o „uchyleniu" decyzji, nie przewidując uchylenia części decyzji lub zmiany decyzji. Dlatego konieczne jest w nowej

decyzji ponowne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony, czyli zbadanie

przesłanek z art. 116 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 123 ustawy o systemie

ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy

k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W sprawie zastosowanie ma art. 151 § 1 pkt

2 k.p.a. zmodyfikowany w art. 83a ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie natomiast z art.

151 § 1 pkt 2 k.p.a., w przypadku wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania,

organ administracji uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wynika stąd jednoznacznie, że przepisy k.p.a. nie przewidują częściowego uchylenia decyzji. Apelujący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, przez uchylenie w całości trzech decyzji organu rentowego z dnia 13

stycznia 2006 r. i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego

wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu rentowego i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu.

Uzasadniając postanowienie o przedstawieniu sformułowanych w jego sentencji zagadnień prawnych Sąd Apelacyjny wskazał najpierw, że w podstawie prawnej

decyzji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jako dotyczący odmowy uchylenia decyzji dotychczasowych, został niewątpliwie powołany omyłkowo zamiast art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd

stwierdził, że ten ostatni przepis, mający zastosowanie w sprawie przez art. 123

ustawy o s.u.s., stanowi, że organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., a więc postępowania co do przyczyn

wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydaje decyzję, w której uchyla

decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje

nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Po rozważeniu poglądów występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd Apelacyjny opowiedział się za

stanowiskiem, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w szczególności w sprawach dotyczących odpowiedzialności członków zarządu za składki, jest

możliwe po wznowieniu postępowania, na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z

art. 123 i art. 83a ust. 1 ustawy systemowej jedynie częściowe uchylenie decyzji dotychczasowej. Za takim poglądem przemawia też - zdaniem Sądu - art. 245 § 1 Ordynacji podatkowej, stosownie do którego organ podatkowy po wznowieniu postępowania może w całości lub w części uchylić decyzję dotychczasową, odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części w określonych w tym przepisie

warunkach. Z tych, między innymi względów, zdaniem Sądu Apelacyjnego, wydaje

się możliwe, a nawet konieczne, przyjęcie rozstrzygnięcia dokonanego przez organ

rentowy w zaskarżonych decyzjach, i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy nowe dowody lub ujawnione okoliczności istniejące przed wydaniem decyzji świadczą jedynie o częściowej wadliwości decyzji ostatecznej. Następnie Sąd Apelacyjny wskazał, że art. 83a ustawy o s.u.s. nie wskazuje granic czasowych ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją organu

rentowego, co oznacza, że nowa decyzja może być wydana w każdym czasie, gdy

zostaną spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie. Ponadto, ponowne ustalenie prawa lub zobowiązania nie jest wznowieniem postępowania sądowego ani nie

ma charakteru wznowienia postępowania przewidzianego w art. 145 § 1 k.p.a., a

celem ponownego ustalenia w trybie art. 83a ust. 1 k.p.a. jest ponowne rozstrzygniecie o uprawnieniach powstałych ex lege przed wydaniem weryfikowanych decyzji.

Uzasadnieniem dla ponowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją

organu ubezpieczeń społecznych, wyznaczającym jego cel, jest niezgodność zawartego w niej rozstrzygnięcia z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną zainteresowanego. W ponownym postępowaniu organ dąży do ustalenia, czy popełnione uchybienia, przedłożone dowody albo ujawnione fakty mają wpływ na zmianę dokonanych

wcześniej ustaleń, gdyż bezpośrednim celem ponownego ustalenia jest rozstrzygnięcie o prawach lub zobowiązaniach zainteresowanego według stanu faktycznego z

chwili wydania weryfikowanych decyzji. Sąd Apelacyjny przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie organ rentowy jedynie częściowo uchylił decyzje przenoszące odpowiedzialność za składki na członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, pozostawiając cześć prawomocnej decyzji w mocy. Sąd Okręgowy stwierdził, iż

takie rozstrzygnięcie jest całościowym rozstrzygnięciem o istocie sprawy i wobec

tego pozostała nadal ustalona odpowiedzialność członka zarządu za nieopłacone

przez spółkę składki za okres od marca 2002 r. do stycznia 2003 r., bez badania, czy

zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia tej odpowiedzialności. Tymczasem

strona skarżąca stoi na stanowisku, reprezentując poglądy judykatury i orzecznictwa

sądów administracyjnych, iż po wznowieniu postępowania ponownie winny być badane wszystkie przesłanki przeniesienia odpowiedzialności na członka zarządu za

składki a określone w art. 116 Ordynacji podatkowej, bowiem jedynie wówczas doszłoby, po wznowieniu postępowania, do ponownego rozpoznania istoty sprawy. W

ocenie Sądu Apelacyjnego, za brakiem uprawnień organu rentowego oraz sądu do

ponownego badania przesłanek przeniesienia za cały okres odpowiedzialności za

składki na członka zarządu przemawia także to, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie występuje wznowienie postępowania określone w Kodeksie

postępowania administracyjnego, lecz ponowne ustalenie zobowiązania stwierdzonego w decyzji ostatecznej w oparciu o nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności. Te zaś (przedstawione przez skarżącego) dotyczyły jedynie okresu od lutego

2003 r. do listopada 2005 r. Stan faktyczny weryfikowanych decyzji nie dotyczył więc

okresu wcześniejszego, a zatem w pozostałym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych był uprawniony do pozostawienia części decyzji w mocy. Wobec tego nie

ma podstawy do ponownego badania przesłanek odpowiedzialności członka zarządu

za składki spółki określonych w art. 116 Ordynacji podatkowej za okres, odnośnie do

którego decyzja pierwotna nie została uchylona (zmieniona). Nie bez znaczenia,

zdaniem Sądu Apelacyjnego, jest też termin wskazany w art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej, w związku z art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dla wydania konstytutywnej decyzji o odpowiedzialności składkowej osoby trzeciej wynoszący 5 lat od końca roku kalendarzowego w którym powstała zaległość składkowa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sąd Najwyższy odmówił rozstrzygnięcia przedstawionych przez Sąd Apelacyjny zagadnień prawnych, ponieważ nie odpowiadają one wymaganiom wynikającym z art. 390 § 1 k.p.c. Poza tym, udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytania

nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. może być przedstawione tylko takie zagadnienie prawne, które dotyczy wykładni przepisów prawa mających bezspornie

zastosowanie w ustalonym w wystarczającym zakresie stanie faktycznym sprawy

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z 10 lipca 2008 r., III CZP 64/08, LEX nr

437203). Tymczasem z sentencji postanowienia, a także z jego uzasadnienia nie

wynika, jakie problemy wykładni Sąd Apelacyjny przedstawia Sądowi Najwyższemu

do rozstrzygnięcia, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałoby to rozstrzygnięcie, które z przepisów prawa powoływanych przez Sąd w uzasadnieniu wiążą się

z poszczególnymi zagadnieniami wyróżnionymi w postanowieniu.

W istocie rzeczy Sąd Apelacyjny przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia apelację strony, co wykracza poza zakreślone w art. 390 § 1 k.p.c. ramy

rozstrzygania zagadnienia prawnego. Niezależnie od powyższego, przedstawione

zagadnienia prawne nie mogą być rozstrzygnięte w trybie art. 390 § 1 k.p.c. także z

tego względu, że Sąd Apelacyjny nie zdecydował, które przepisy mają zastosowanie

w przyjętym stanie faktycznym do oceny prawidłowości kwestionowanych w odwołaniu decyzji. Najpierw Sąd stwierdził, że podstawą decyzji mogą być jednocześnie

przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy systemowej, uznając, że

częściowe uchylenie decyzji dotychczasowej w sprawach z zakresu ubezpieczeń

społecznych, a w szczególności w sprawach dotyczących odpowiedzialności członków zarządu za składki, jest możliwe, po wznowieniu postępowania, na mocy art.

151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 123 i art. 83a ust. 1 ustawy systemowej. Następnie zaś Sąd wskazał, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie

występuje wznowienie postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz ponowne ustalenie zobowiązania stwierdzonego w decyzji ostatecznej w oparciu o nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności. Nie wiadomo

więc, które przepisy mają - zdaniem Sądu Apelacyjnego - bezspornie zastosowanie

w sprawie.

Należy w związku z tym wyjaśnić, że ponowne ustalanie prawa lub zobowiązania stwierdzonego ostateczną decyzją ZUS jest instytucją odrębną od wznowienia

postępowania administracyjnego, wprowadzoną zamiast wznowienia postępowania

administracyjnego, a jej regulacja w art. 83a ust. 1 ustawy o s.u.s. jest wyczerpująca i

odrębna, co wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania (por. między innymi motywy uchwały

Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2005 r., II UZP 15/05, OSNP 2006 nr 17- 18,

poz. 176; wyroku z dnia 7 października 2009 r., III UK 38/09, LEX nr 560872 i

uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 czerwca 2011 r., III

UZP 1/11). Dodatkowo jednak sprawę komplikuje to, że decyzje ZUS z 13 stycznia

2006 r. orzekały o odpowiedzialności Marka K. jako prezesa zarządu Spółki za zobowiązania ciążące na Spółce z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia

społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych

Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 2002 r. do listopada 2005 r. Decyzje

tego rodzaju, co jest niesporne w orzecznictwie i doktrynie i na co wskazuje również

Sąd Apelacyjny, mają charakter konstytutywny, ponieważ członkowie zarządu stają

się odpowiedzialni solidarnie ze spółką za jej zobowiązania składkowe dopiero

wskutek wydania i doręczenia decyzji przez organ rentowy (zob. np. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 9 czerwca 2010 r., II UK 37/10, LEX nr 611412; uchwałę składu

siedmiu sędziów SN z dnia 15 października 2009 r., I UZP 3/09, OSNP 2011 nr 1-2,

poz. 13; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2008 r., II UZP 6/08, OSNP

2009 nr 7-8, poz. 102, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2006 r., I UK

126/06, OSNP 2007 nr 21-22, poz. 331, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r., V SA/Wa 440/07, LEX nr 338247, A. Olesińska, Odpowiedzialność osób trzecich za zobowiązania podatkowe, Lublin, 2000, s.

70). Tymczasem, co trafnie podkreśla Sąd Apelacyjny, nie wywodząc jednak z tego

żadnych wniosków, celem ponownego ustalenia w trybie art. 83a ust. 1 o s.u.s. jest

ponowne rozstrzygnięcie o uprawnieniach powstałych ex lege przed wydaniem weryfikowanych decyzji. Postępowanie to odnosi się więc do wcześniej wydanych decyzji

deklaratoryjnych. Zobowiązania nałożone decyzjami z 13 stycznia 2006 r. nie mogły

być więc przedmiotem ponownego ustalenia w postępowaniu normowanym w art.

83a ust. 1 ustawy o s.u.s., który dotyczy praw lub zobowiązań powstałych z mocy

prawa przed wydaniem weryfikowanej decyzji i jedynie stwierdzonych, jak wyraźnie

stanowi ten przepis, w jej rozstrzygnięciu. Ograniczenie zakresu uproszczonego postępowania z art. 83a ust. 1 ustawy o s.u.s. do decyzji deklaratoryjnych jest uzasadnione tym, że przepis ten ma na celu usunięcie niezgodności decyzji (widocznej po

przedstawieniu nowych dowodów lub ujawnieniu okoliczności istniejących przed jej

wydaniem) z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną zainteresowanego. W szczególności chodzi tu o wyeliminowanie decyzji, które przyznają prawo, pomimo że ono

nie powstało, bądź uchylają zobowiązanie, pomimo że ono istnieje (zob. J. Strusińska-Żukowska [w:] Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, red. B.

Gudowska, J. Strusińska-Żukowska, Warszawa 2011, s. 797). Zastosowanie uproszczonego trybu postępowania przewidzianego w art. 83a ust. 1 ustawy o s.u.s. ma

więc uzasadnienie w przywróceniu zgodności z prawem, co w oczywisty sposób

wiąże się z ochroną interesu ubezpieczonego lub ochroną interesu ogółu ubezpieczonych (publicznych środków tworzących Fundusz Ubezpieczeń Społecznych). Taki

cel odpada, w sytuacji, w której, jak w rozpoznawanej przez Sąd Apelacyjny sprawie,

sytuacja prawna adresata decyzji nie była przed jej wydaniem ukształtowana ex lege,

lecz została dopiero ukształtowana decyzją organu o przeniesieniu odpowiedzialności. Wobec tego Sąd Apelacyjny, uznając wyraźnie w uzasadnieniu postanowienia,

że podnoszone przezeń wątpliwości wiążą się z wykładnią art. 83a ust. 1 ustawy o

s.u.s., dokonał błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do tego przepisu.

Jest zatem oczywiste, że wyjaśnienie tych wątpliwości nie może mieć znaczenia dla

rozstrzygnięcia sprawy.

Istotne jest wobec tego pytanie o to, jakie przepisy mogą być podstawą rozważanych decyzji. Wykluczyć należy art. 83a ust. 2 ustawy o s.u.s., stanowiący, że decyzje ostateczne ZUS, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego

sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na

zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie bowiem istnienia podstaw do uznania nieważności decyzji (art. 156 § 1

k.p.a.) lub, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a.), prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub

zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., do których między innymi odsyła art.

83a ust. 2 o s.u.us. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN

101/98, OSNAPiUS 1999 nr 20, poz. 637 i wyroki NSA z: 19 stycznia 1998, II SA

1245/97, LEX nr 41346; 24 marca 1998 r., I SA 1084/97, LEX nr 44645; 24 marca

1998, I SA 1087/97, LEX nr 44535; 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994, nr 3,

poz. 116). Nieusprawiedliwione byłoby też stosowanie per analogiam art. 83a ust. 1

ustawy o s.u.s. Pomijając kontrowersje co do dopuszczalności analogii w prawie

ubezpieczeń społecznych, przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawia podkreślony

wyżej konstytutywny charakter decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na członka

zarządu, przemawiający (jak zostanie dalej uzasadnione) przeciwko stosowaniu wobec takiej osoby uproszczonego postępowania normowanego w tym przepisie. Poza

tym ustawa systemowa wyraźnie stanowi, że w sprawach przez nią uregulowanych

stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa ta

stanowi inaczej (art. 123), co wyłącza stosowanie analogii z tej ustawy w sprawach w

niej nieuregulowanych i jednocześnie unormowanych w Kodeksie postępowania ad-

ministracyjnego. Nie przeczy temu art. 180 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach z

zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a. tylko o tyle o ile nie pozostają w sprzeczności z zasadami postępowania w sprawach ubezpieczeń społecznych. Przepis ten bowiem uzasadnia jedynie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w rozważanej kategorii spraw odpowiednio, z niezbędną modyfikacją, a nie stosowanie analogii z przepisów ustawy systemowej w sytuacji, w której

sprawa jest uregulowana w tym Kodeksie.

W tej sytuacji należy uznać, że w przypadku, gdy w zakończonej ostateczną

decyzją sprawie dotyczącej odpowiedzialności członka zarządu za zaległości spółki z

ograniczoną odpowiedzialnością z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe

dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję

(art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), ZUS po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn

wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) wydaje decyzję w tym przedmiocie na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. W sprawie tego rodzaju nie

stosuje się przepisów art. 83a ust. 1 i 2 ustawy o s.u.s., lecz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania. Zastosowanie bardziej rygorystycznych wymagań przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest uzasadnione tym, że w rozważanej sytuacji, w której postępowanie

dotyczy decyzji konstytutywnej, decyzja wydana wskutek wznowienia postępowania

nie przywraca stanu zgodnego z prawem z daty wydania decyzji uchylonej, lecz

kształtuje nową sytuację prawną stron. Powinny być zatem zachowane większe gwarancje ochrony adresata decyzji dotkniętego nowymi obowiązkami przed taką

zmianą. W szczególności, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z powodów

wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, podczas gdy na podstawie art. 83a

ust. 1 decyzja może być wydana w każdym czasie (zob. wyrok SN z dnia 2 kwietnia

2009 r., III UK 86/08, OSNP 2010 nr 21-22, poz. 268).

Jednocześnie jednak nie można pomijać tego, że powyższe przepisy są stosowane w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, co wymaga

uwzględnienia, jak wyraźnie stanowi art. 180 § 1 k.p.a. (co już wyżej podkreślono),

odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Dotyczy to w szczególności za-

sady jednoinstancyjności postępowania przed ZUS (art. 83 ust i 2 ustawy o s.u.s.),

wynikającej z organizacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uniemożliwiającej wnoszenie przez stronę środków odwoławczych do organu nadrzędnego oraz zasady

kończenia postępowania wyłącznie decyzją i niedopuszczalności wnoszenia zażaleń

(art. 83b ustawy o s.u.s.). Nie ulega też wątpliwości, że od decyzji wydanych na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. przysługuje stronie odwołanie do sądu, wszczynające postępowanie cywilne w sprawach ubezpieczeń społecznych. Decyzje te są bowiem

decyzjami indywidualnymi, wskazanymi w art. 83 ust. 1 ustawy o s.u.s., od których

przysługuje odwołanie do sądu (art. 83 ust. 2). Odwołanie takie nie przysługuje bowiem jedynie w sprawach wskazanych w art. 83 ust. 4 tej ustawy (zob. uzasadnienie

uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP

3/10, OSNP 2011 nr 17-18, poz. 233).

Wobec tego do postępowania sądowego prowadzonego we wskazanym powyżej zakresie mają zastosowanie ustalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego zasady, których przypomnienie może być pomocne w rozstrzygnięciu wątpliwości

przedstawionych w postanowieniu Sądu Apelacyjnego. W pierwszej kolejności i

przede wszystkim konieczne jest odwołanie się do zasady rozstrzygania przez sąd w

postępowaniu cywilnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych o prawach

lub obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 477 14 § 1 i 2

k.p.c. z wyjątkiem wskazanym w § 4 tego artykułu). W rezultacie, indywidualna

norma prawna zawarta w orzeczeniu ma charakter materialny, ustalający treść indywidualnego stosunku prawnego ubezpieczenia społecznego. Sąd dokonuje merytorycznej, a więc uwzględniającej przepisy prawa materialnego kontroli prawidłowości

aktu organów rentowych, natomiast wady decyzji wynikające z naruszeń przepisów

postępowania przed organem rentowym pozostają zasadniczo poza zakresem jego

rozpoznania. Od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa

staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu według zasad właściwych dla

tej kategorii. Odwołanie od decyzji pełni rolę pozwu, a jego zasadność ocenia się na

podstawie właściwych przepisów prawa materialnego. Na tego rodzaju wadach decyzji skupia się też postępowanie sądowe, a wady spowodowane naruszeniem przepisów postępowania przed organem rentowym, pozostają w zasadzie poza przedmiotem postępowania. Jednakże, zgodnie z ugruntowaną koncepcją bezwzględnej

nieważności aktu administracyjnego, sąd ubezpieczeń społecznych - jako sąd powszechny - może i powinien dostrzegać wady formalne decyzji administracyjnej,

które dyskwalifikują ją w stopniu odbierającym jej cechy takiego aktu (zob. wyrok

Sadu Najwyższego z dnia 1 września 2010 r., III UK 15/10, LEX nr 667499 i tam powołane wcześniejsze orzecznictwo). Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii, niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub

oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego (szerzej uzasadnienie

wyroku Sądu Najwyższego z 10 czerwca 2008 r., I UK 376/07, OSNP 2009 nr 21-22).

Opisywaną zasadę potwierdza dobitnie to, że sąd orzekający w sprawach ubezpieczeń społecznych może stosować jedynie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Z tego w szczególności względu, w sferze zarzutów proceduralnych skarga kasacyjna musi się opierać na podstawie naruszenia przepisów postępowania cywilnego

(art. 3983 § 1 w związku z art. 1 k.p.c.). Dlatego np., jak stwierdził Sąd Najwyższy,

art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy systemowej, nie będąc przepisem prawa materialnego,

nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej (wyrok z dnia 14 lutego 2008 r., I UK

206/07, OSNP 2009 nr 9-10, poz.125). Przyjęcie, wbrew temu unormowaniu, że

przepisy postępowania administracyjnego (szerzej postępowania przed organem

rentowym) mogą być podstawą orzeczenia sądu ubezpieczeń społecznych, musiałoby więc oznaczać akceptację niekasacyjności takich orzeczeń. Rozważana zasada

jest często niedostatecznie uświadamiana przez uczestników postępowania sądowego, a czasem nawet przez same sądy. Także w niniejszej sprawie odwołujący się

żądał od Sądu zmiany decyzji przez ich uchylenie w całości i umorzenie postępowania przed organem rentowym, a w apelacji od wyroku Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów dotyczących postępowania przed tym organem (art. 151 § 1

pkt 2 k.p.a. w związku z 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 83a ust. 1 ustawy o

s.u.s.), nie podnosząc żadnych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z kolei

Sądy - Okręgowy w uzasadnieniu wyroku oraz Apelacyjny, w uzasadnieniu postanowienia - zajmowały się głównie kwestiami zgodności decyzji z 13 stycznia 2006 r. z

przepisami proceduralnymi Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy systemowej (czy ZUS mógł uchylić decyzje w części i pozostawić w mocy w pozostałej

części). Niejako ubocznie Sąd pierwszej instancji uznał, że odwołujący się ponosi

odpowiedzialność na podstawie art. 116 § 1 ordynacji podatkowej w związku z art. 31

ustawy o s.u.s., a z zaskarżonych decyzji wynika, za jaki okres i w jakiej kwocie ponosi on tę odpowiedzialność.

W związku z powyższym należy odwołać się do ustalonego w orzecznictwie

Sądu Najwyższego stanowiska podkreślającego odformalizowanie odwołania od de-

cyzji organu rentowego (art. 47710 k.p.c.). Odwołanie, pełniąc rolę pozwu i wszczynając postępowanie sądowe, nie podlega rygorom przewidzianym dla pozwu (zob.

postanowienie z 26 września 2005 r., II UZ 52/05, OSNP 2006, nr 15-16, poz. 254).

Nie trzeba w nim wskazywać konkretnych zarzutów czy podstaw, a nawet wniosków.

Wystarczy samo przejawienie niezadowolenia z decyzji organu rentowego i wyrażenie woli co do odmiennego rozstrzygnięcia. Odformalizowanie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznym oznacza także racjonalizowanie treści pism

składanych w organie rentowym w oparciu o rzeczywistą wolę w nich wyrażoną (zob.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 grudnia 2009 r., III UK 52/09, LEX nr

578160). Mając to na uwadze sąd powinien przede wszystkim ustalić, podejmując w

razie potrzeby czynności wyjaśniające na podstawie art. 468 k.p.c., jakie żądanie

dotyczące wynikających z prawa materialnego praw lub zobowiązań adresata decyzji

organu rentowego zostało zgłoszone w odwołaniu. Mając na względzie zasadę rozstrzygania w postępowaniu cywilnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych o prawach lub obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego,

sąd nie może, kierując się żądaniem zwerbalizowanym np., jako uchylenie decyzji,

poszukiwać rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego. W

szczególności, żądanie takie nie może prowadzić do oddalenia odwołania z powołaniem się na to, że organ rentowy nie naruszył wiążących go przepisów postępowania, lecz orzeczenie takie powinno wskazywać w swojej podstawie właściwe przepisy

prawa materialnego i nawiązując do sformułowanych w nich warunków nabycia

prawa lub nałożenia obowiązku, wyjaśnić merytoryczną przyczynę oddalenia odwołania. Analogicznie „zasadę materialno-prawnej interpretacji odwołań” należy stosować do decyzji organu rentowego. W szczególności, w przypadku takim jak w niniejszej sprawie decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję, bez wskazania w jej osnowie,

jak zostało rozstrzygnięte żądanie strony dotyczące jej praw lub zobowiązań, sąd

powinien tę istotną treść decyzji ustalić i wyjaśnić. Ta materialna kwestia powinna też

stanowić przedmiot dalszego, tj. sądowego postępowania. Wynika to też stąd, że

jakkolwiek w sensie procesowym uchylenie odnosi się do decyzji uchylonej, to w

sensie materialnym odnosi się do prawa lub zobowiązania określonego w osnowie

pierwszej (uchylonej) decyzji i rozstrzyga o materialno- prawnym żądaniu strony.

Konsekwentnie, podstawą rozstrzygnięcia sądowego mogą być tylko przepisy prawa

materialnego (i ewentualnie postępowania cywilnego), a nie przepisy procedury administracyjnej. Na przykład, w przypadku rozpoznawania odwołania od decyzji uchy-

lającej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. pierwotną decyzję w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w sprawie o przeniesienie odpowiedzialności

płatnika z tytułu składek na osobę trzecią, jak w niniejszej sprawie, sąd powinien dokonać oceny prawidłowości (zasadności) tej decyzji w świetle art. 116 ordynacji podatkowej, który jest przepisem prawa materialnego (zob. np.: uchwała składu siedmiu

sędziów z 9 marca 2009 r., I FPS 4/08, ONSAiWSA 2009 nr 3, poz. 47), badając czy

ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, uzasadniają rozstrzygnięcie o prawach lub zobowiązaniach strony w sposób wynikający z osnowy decyzji,

zinterpretowanej w opisany wyżej sposób. Ewentualne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, np. niewydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie

sprawy wymaganej przez powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego, sąd powinien ocenić w płaszczyźnie koncepcji bezwzględnej nieważności decyzji. To samo dotyczy decyzji częściowo uchylającej i częściowo „pozostawiającej w

mocy” decyzję pierwotną.

Na koniec należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą domniemania prawidłowości aktów administracyjnych oraz zasadą uwzględniania przez sądy powszechne

skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, która ma swoje źródło w

prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, sąd ubezpieczeń

społecznych jest związany ostateczną decyzją, od której strona nie wniosła odwołania w trybie art. 4779 k.p.c. ani nie podważyła jej skuteczności w inny prawem przewidziany sposób (zob. wyroki Sądu Najwyższego z: 29 stycznia 2008 r., I UK 173/07,

OSNP 2009 nr 5-6, poz. 78; 10 czerwca 2008 r., I UK 376/07, OSNP 2009 nr 21-22,

poz. 295; 7 kwietnia 2011 r., I UK 357/10 i orzecznictwo powołane w ich uzasadnieniach). W szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., I UK

357/10 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że w przypadku, gdy odwołanie wnioskodawcy odnosiło się do decyzji zmieniającej poprzednią, ostateczną decyzję organu rentowego

(a obie te decyzje ustaliły odpowiedzialność odwołującego się za zaległości składkowe spółki, w której pełnił funkcję członka zarządu, przy czym różniły się na korzyść

wnioskodawcy okresem przypisanej odpowiedzialności i wysokością kwoty), która nie

została zaskarżona do sądu i uzyskała przymiot decyzji ostatecznej, sąd ubezpieczeń społecznych jest związany ostateczną decyzją organu rentowego, od której

strona nie wniosła odwołania. Powoduje to związanie sądu ubezpieczeń społecznych

tą decyzją w zakresie, w jakim nie uległa ona zmianie przez wydanie przez organ

rentowy nowej decyzji.

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.