Supreme Court allows social security appeal against administrative decision dismissing review request. Court held that administrative dismissal does not satisfy civil procedure termination conditions.

Sygn. akt II UK 333/11

POSTANOWIENIE

Dnia 25 lipca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Zbigniew Korzeniowski (przewodniczący)

SSN Bogusław Cudowski

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca)

w sprawie z wniosku L. E. Spółka z o.o.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

o składki na ubezpieczenie społeczne,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 25 lipca 2012 r.,

skargi kasacyjnej wnioskodawcy od postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 29

czerwca 2011 r.,

uchyla

zaskarżone

postanowienie

i

poprzedzające

je

postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia 9 grudnia 2011 r., i

przekazuje sprawę temu Sądowi do rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r. Sąd Okręgowy umorzył

postępowanie w sprawie z odwołania L. E. Spółki z o.o. (zwanej dalej

wnioskodawcą) od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19

października 2009 r., którą stwierdzono, że decyzja z dnia 22 sierpnia 2008 r. w

przedmiocie podwyższenia składki na ubezpieczenie wypadkowe została wydana z

naruszeniem prawa, jednakże w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść

wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia 1 grudnia 2009

r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - po rozpatrzeniu odwołania

wnioskodawcy w trybie postępowania administracyjnego - uchylił decyzję organu

pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy poprzez odmówienie wznowienia

podstępowania. Decyzja ta nie została przez wnioskodawcę zaskarżona do sądu

powszechnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro decyzja z dnia 19

października 2009 r. została uchylona prawomocną decyzją z dnia 1 grudnia 2009

r., postępowanie w sprawie z odwołania wnioskodawcy podlegało umorzeniu z

uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art 47713 k.p.c.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie

wnioskodawcy.

W ocenie Sądu drugiej instancji, Sąd Okręgowy błędnie zastosował w

sprawie art. 47713 k.p.c., który w zakresie przewidzianego tam skutku procesowego

w postaci umorzenia postępowania odnosi się wyłącznie do sytuacji wydania

decyzji uwzględniającej w całości lub w części żądanie strony. Tymczasem nie

można przyjąć, że decyzja Prezesa Zakładu z dnia 1 grudnia 2009 r. uwzględnia w

całości bądź w części żądanie strony. W żaden sposób nie wzrusza ona bowiem

prawomocnej decyzji z dnia 22 sierpnia 2008 r. podwyższającej składkę na

ubezpieczenie wypadkowe, a tym samym nie uwzględnia żądania strony w

znaczeniu materialnoprawnym. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w sprawie doszło

natomiast do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie administracyjnym i orzeczenia

co do istoty sprawy kolejną decyzją z dnia 1 grudnia 2009 r. W tym zakresie bez

wpływu na ocenę w niniejszej sprawie pozostaje wyczerpanie przez wnioskodawcę

trybu odwoławczego od tej ostatniej decyzji, zwłaszcza przy uwzględnieniu treści

postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r.

Zgodnie z art. 269 k.p.c. (prawidłowo: k.p.a.) decyzje określone w innych

przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z

przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w

mocy w postępowaniu sądowym, bądź też nie została zaskarżona w tym

postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Wnioskodawca złożył

odwołanie w dniu 20 listopada 2009 r., a „następczo” zaskarżona decyzja została

uchylona w trybie administracyjnym decyzją z dnia 1 grudnia 2009 r. Prezesa ZUS,

działającego jako organ nadrzędny w rozumieniu art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z

2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa systemowa) w

związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutkiem wydania decyzji z dnia 1 grudnia 2009

r. i jej uprawomocnienia się jest uznanie, że decyzja Zakładu z dnia 19 października

2009 r. została formalnie usunięta z obiegu prawnego, a tym samym - wskutek

decyzji Prezesa ZUS - przestała obowiązywać i wywierać skutki prawne. W

konsekwencji rozpatrzenie odwołania od decyzji z dnia 19 października 2009 r.

stało się bezprzedmiotowe i zbędne, co powoduje zaistnienie przesłanki

warunkującej umorzenie postępowania na podstawie art. 355 § 1 k.p.c.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wnioskodawca

zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, tj.: 1) art. 83 ust. 2 i art. 83a ust. 2 ustawy systemowej w związku z

art. 180 i art. 181 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodziła

dopuszczalność administracyjnej drogi weryfikacji decyzji organu rentowego

wydanej w wyniku wznowienia postępowania, która została w ustawowym terminie

zaskarżona do sądu powszechnego, podczas gdy naruszone przepisy ustanawiają

drogę odwoławczą od takich decyzji wyłącznie przed sądem powszechnym; 2) art.

66 ust. 5 ustawy systemowej, poprzez przyjęcie, że Prezes ZUS jest organem

wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie

indywidualnej dotyczącej wymiaru składki na ubezpieczenie wypadkowe, podczas

gdy w tych sprawach wyłącznym organem odwoławczym jest właściwy sąd

powszechny; 3) art. 269 k.p.a. w związku z art. 83a ust. 2 ustawy systemowej oraz

art. 1, art. 2 i art. 476 § 2 k.p.c., poprzez uznanie, że: a) decyzja Prezesa ZUS z

dnia 1 grudnia 2009 r. wiąże sąd w rozpoznawanej sprawie cywilnej, podczas gdy

wydana ona została w sytuacji niedopuszczalności drogi administracyjnej przez

organ oczywiście niewłaściwy i z pominięciem wszelkiej procedury, mając za swój

przedmiot sprawę formalnie cywilną (art. 1 k.p.c. w związku z art. 476 § 2 k.p.c.), b)

w wyniku uprawomocnienia się decyzji Prezesa ZUS, decyzja Zakładu z dnia 19

października 2009 r. została formalnie usunięta z obiegu prawnego, przestała

obowiązywać i wywoływać skutki prawne, podczas gdy do rozpoznawania spraw

cywilnych z zakresu wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne powołane są

wyłącznie sądy powszechne (art. 83a ust. 2 ustawy systemowej - a contrario oraz

art. 1, art. 2 i art. 476 § 2 k.p.c.); 4) art. 355 § 1 oraz art. 477 13 k.p.c., przez

przyjęcie, że zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania w

sprawie, podczas gdy zmiana decyzji organu rentowego niezgodnie z żądaniem

strony nie ma wpływu na bieg sprawy; 5) art. 385 w związku z art. 397 § 2 k.p.c.,

poprzez oddalenie zażalenia, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia

zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; II.

naruszenie prawa materialnego, a to art. 45, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP,

poprzez wydanie rozstrzygnięcia sądowego o charakterze formalnym wyrażającego

odmowę

udzielenia

wnioskodawcy

ochrony

sądowej,

które

skutkowało

pozbawieniem go prawa do rozpoznania sprawy cywilnej przez właściwy sąd

powszechny.

Wskazując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego

postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Sądu pierwszej instancji i

przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona.

W uzasadnieniu posiadającej moc zasady prawnej uchwały składu siedmiu

sędziów z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (OSNP 2011 nr 17-18, poz. 233) Sąd

Najwyższy zajął stanowisko, że ustanowiony w art. 83 ust. 1-3 ustawy systemowej

w związku z art. 180 § 1 i art. 181 k.p.a. oraz w związku z art. 476 § 2 k.p.c. sądowy

tryb odwoławczy odnosi się - z wyjątkiem przewidzianym wyłącznie w art. 83 ust. 4

ustawy systemowej - do wszystkich decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w

zakresie indywidualnych spraw. Zasada ustanowionego w tych przepisach trybu

odwoławczego polega na tym, że od decyzji Zakładu „przysługuje odwołanie do

właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu

postępowania cywilnego” z wyłączeniem zarówno administracyjnego postępowania

w jego stadiach instancyjnych, jak i weryfikacji decyzji wadliwych w specjalnych

trybach. Wszystko na etapie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego

należy do Zakładu, a jedynym środkiem odwoławczym jest „odwołanie do sądu”

które przenosi rozpoznanie roszczeń (zobowiązań), co do których Zakład wydał

decyzję, na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Niezależnie od tego, czy podstawę wydania decyzji w sprawie z zakresu

ubezpieczeń społecznych stanowi art. 83a ust. 1, czy ust. 2 ustawy systemowej,

czy też - w braku podstaw do ich zastosowania - przepisy Kodeksu postępowania

administracyjnego o wznowieniu postępowania, organem odwoławczym jest sąd

powszechny (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 15

września 2011 r., II UZP 8/11, LEX nr 1106741 i orzeczenia w nim powołane). W

każdym bowiem z tych przypadków decyzja, jako niewymieniona w art. 83 ust. 4

ustawy systemowej, jest decyzją indywidualną wskazaną w art. 83 ust. 1 tej ustawy,

od której przysługuje odwołanie do sądu, wszczynające postępowanie cywilne (art.

83 ust. 2 ustawy). Od momentu wniesienia w takiej sprawie odwołania do

właściwego sądu, który to moment jest wyznaczony dniem wniesienia odwołania do

organu rentowego, jakim jest jednostka organizacyjna Zakładu, która wydała

decyzję (art. 83 ust. 5 ustawy systemowej i odpowiednio art. 477 9 § 1 k.p.c.; por.

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 stycznia 2008 r., I UK 202/07, OSNP 2009 nr 34, poz. 50), sprawa staje się sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 i 2 k.p.c.,

podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw i dopiero

po zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym wraca do postępowania

administracyjnego (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II UK

336/09, LEX nr 604222 oraz z dnia 8 maja 2012 r., II UK 240/11, niepublikowany i

orzeczenia w nich powołane).

W ścisłym związku z tą regulacją trybu odwoławczego pozostaje art. 83a ust.

2 ustawy systemowej. Wynikające z tego przepisu odstępstwa od klasycznego

postępowania administracyjnego, znajdujące swoją podstawę w art. 123 ustawy,

polegają na tym, że przedmiotem tego postępowania mogą być tylko decyzje po

pierwsze - ostateczne, a więc takie, od których nie służy odwołanie w

administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.), po drugie - od których nie

wniesiono odwołania do sądu powszechnego (art. 269 k.p.a. cechy prawomocności

przypisuje decyzjom, które albo poddane były kontroli sądu powszechnego, albo

nie zostały jej poddane z powodu niewykorzystania tego środka ich zaskarżenia),

po trzecie - decyzje te mogą być zmieniane, uchylane lub unieważniane jedynie z

urzędu, po czwarte - organem właściwym jest ten sam organ, który wydał decyzję,

a zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Przepis art. 83a ust. 2 ustawy systemowej pozwala na weryfikację w

postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji Zakładu pod warunkiem, że

nie zostało od nich wniesione odwołanie do sądu powszechnego. Natomiast po

wniesieniu odwołania weryfikacja taka jest możliwa wyłącznie przez organ, który

wydał decyzję, a więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych i tylko w dwóch

przypadkach, po pierwsze - w razie uwzględnienia słuszności odwołania przed

przekazaniem sprawy do sądu (art. 83 ust. 6 ustawy systemowej i odpowiednio art.

4779 § 2 k.p.c.), gdyż w takim wypadku uchylenie lub zmiana decyzji czyni

odwołanie bezprzedmiotowym, co uzasadnia odstąpienie od nadania mu dalszego

biegu oraz po drugie - w sytuacji wydania przez Zakład w toku sądowego

postępowania odwoławczego decyzji uwzględniającej w całości lub w części

żądanie strony, co powoduje umorzenie postępowania sądowego w całości lub w

części z uwagi na zbędność jego dalszego prowadzenia (art. 477 13 k.p.c.). Żadne

inne zmiany decyzji organu rentowego, a także jej wykonanie nie mają wpływu na

bieg postępowania w sprawie (art. 47713 zdanie drugie k.p.c.).

W judykaturze Sądu Najwyższego przyjmuje się, że co do zasady decyzja, o

której stanowi art. 47713 k.p.c., to nie tylko decyzja zmieniająca, ale każda forma

decyzji anulującej decyzję wcześniejszą, a więc także decyzja uchylająca, byleby z

niej wynikało, że rozstrzyga o przedmiocie tej wcześniejszej decyzji i to zgodnie z

żądaniem odwołania (por. postanowienia z dnia z dnia 5 maja 2000 r., II UKN

191/00, OSNAPiUS 2002 nr 4, poz. 96 i z dnia 16 lipca 1998 r., II UKN 138/98,

OSNAPiUS 1999 nr 13, poz. 440 oraz wyrok z dnia 14 lipca 2011 r., III UK 196/10,

LEX nr 1119539). Niewątpliwie art. 47713 k.p.c. stanowi lex specialis w stosunku do

art. 355 k.p.c., gdyż określa szczególne względem wskazanych w jego § 1

przesłanki umorzenia postępowania. Wynika z tego, że wydanie decyzji, która

uchyla decyzję, od której wniesione zostało odwołanie do sądu w indywidualnej

sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych i rozstrzyga żądanie na niekorzyść

strony skarżącej nie może powodować umorzenia postępowania na podstawie art.

355 § 1 k.p.c., albowiem nie zachodzą warunki określone w art. 477 13 k.p.c., który

pozwala na umorzenie postępowania sądowego wyłącznie w przypadku wydania

decyzji uwzględniającej w całości lub w części wniosek strony. Brak jest również w

takiej sytuacji przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania na ogólnych

zasadach określonych w art. 355 § 1 k.p.c., gdyż nie występuje ani zbędność

wydania wyroku (nie został zrealizowany cel, dla którego złożono odwołanie od

decyzji organu rentowego, pełniące rolę pozwu), ani następczy brak przesłanek

procesowych warunkujących dopuszczalność procesu (art. 199 § 1 k.p.c.).

Reasumując, w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalna jest jakakolwiek

ingerencja w decyzję, od której wniesione zostało odwołanie do sądu, poza

przypadkami uregulowanymi w art. 83 ust. 6 ustawy systemowej (odpowiednio art.

4779 § 2 k.p.c.) oraz art. 47713 k.p.c. Ten ostatni przepis w zdaniu drugim nie

pozwala na umorzenie postępowania sądowego w przypadku administracyjnej

weryfikacji decyzji na niekorzyść strony. Istnienie w obrocie prawnym decyzji

rozstrzygającej niekorzystnie dla strony o tym samym przedmiocie co decyzja

wcześniejsza nie wywołuje skutków w sferze postępowania cywilnego.

Już tylko te względy czynią skargę kasacyjną usprawiedliwioną, bez

potrzeby rozstrzygania kwestii związanych z teorią tzw. bezwzględnej nieważności

decyzji administracyjnej.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.