II UK 331/10 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 6 kwietnia 2011 r.

II UK 331/10

Sąd ubezpieczeń społecznych jest właściwy w sprawie z odwołania od

decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu

zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne w jego indywidualnej sprawie (art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych, jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze

zm. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności

gospodarczej, jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar (sprawozdawca), Sędziowie SN: Zbigniew

Korzeniowski, Roman Kuczyński.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r.

sprawy z wniosku V.F. W. Spółki z o.o. w W. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń

Społecznych-Oddziałowi w W. o interpretację przepisów prawa, na skutek skargi kasacyjnej organu rentowego od postanowienia Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z

dnia 2 sierpnia 2010 r. […]

u c h y l i ł zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010 r. […] Sąd Apelacyjny we Wrocławiu

uchylił, na skutek apelacji wnioskodawcy - V.F. W. Spółki z o.o. w W., wyrok Sądu

Okręgowego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r., zniósł postępowanie przed

tym Sądem i przekazał do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sprawę przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w W., o

interpretację przepisów prawa.

W ustalonym stanie faktycznym, wnioskodawca w dniu 30 października 2009

r. złożył wniosek o wydanie interpretacji przepisów prawa w trybie art. 10 ustawy z

dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (jednolity tekst: Dz.U. z

2010 r. Nr 220, poz. 1447 - dalej u.s.d.g.), a to § 2 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych

zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe

(Dz.U. Nr 161, poz. 1106 ze zm.) w zakresie odprowadzania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe pracowników mobilnych od diet i innych należności z tytułu

podróży służbowych.

W decyzji z dnia 10 listopada 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w W. uznał za prawidłowe stanowisko wnioskodawcy zawarte we wniosku w

odniesieniu do przedstawicieli handlowych, którzy mają określony w umowie o pracę

obszar województwa (lub inny wyodrębniony obszar) jako miejsce pracy. Za nieprawidłowe natomiast uznane zostało stanowisko wnioskodawcy w odniesieniu do kierowców, którzy mają określoną w umowie o pracę siedzibę pracodawcy jako miejsce

pracy.

Na skutek odwołania wnioskodawcy od powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 26

kwietnia 2010 r. Sąd Okręgowy we Wrocławiu oddalił odwołanie. Sąd ustalił, że

Spółka V.F. W. zatrudnia kierowców samochodów ciężarowych na podstawie umów

o pracę. Kierowcom wypłacane są diety z tytułu odbywanej podróży służbowej. W

umowach o pracę z kierowcami jako miejsce pracy wskazano siedzibę pracodawcy.

W związku z powyższym spółka wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o

udzielenie pisemnej interpretacji § 2 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i

Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r., a tym samym rozstrzygnięcie, czy przychody tych pracowników w postaci diet z tytułu odbywanej podróży służbowej są zaliczane do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem wnioskodawcy przychody te nie powinny być wliczane do podstawy wymiaru składek. Sąd

pierwszej instancji, w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy

z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 246), która weszła w życie w dniu 3

kwietnia 2010 r., w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców

(Dz.U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) dodany został pkt 7 w art. 2, który precyzuje pojęcie

podróży służbowej na użytek ustawy. Zgodnie z dodanym przepisem, podróżą służbową jest każde zadanie służbowe polegające na wykonywaniu, na polecenie praco-

dawcy przewozu drogowego poza miejscowość będącą siedzibą pracodawcy lub

innym miejscem prowadzenia działalności przez pracodawcę, a także na wykonywaniu na polecenie pracodawcy wyjazdu poza taką miejscowość w celu wykonania

przewozu. W art. 4 ust. 2 wskazanej na wstępie ustawy zmieniającej dodano również, w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, art. 21a, stanowiący że kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów

związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 k.p. Wprowadzona regulacja stanowi lex specialis

w stosunku do definicji podróży służbowej zawartej w art. 773 § 1 k.p. Zgodnie natomiast z art. 7 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w sprawach administracyjnych, postępowań podatkowych, o wykroczenia, karnych lub w karnych skarbowych wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzonych w związku z

przepisem art. 775 § 1 k.p., stosuje się przepis art. 21a ustawy zmienionej w art. 4 w

brzmieniu nadanym ustawą. Sąd Okręgowy uznał tym samym, że w okolicznościach

sprawy jest obowiązany do zastosowania nowej regulacji, gdyż sprawy z zakresu

ubezpieczeń społecznych, w tym rozpoznawana sprawa, ze swego źródła i natury są

sprawami o charakterze administracyjnym. Tym samym wyłączone jest zastosowanie

w odniesieniu do kierowców objętych przepisami ustawy o czasie pracy kierowców

definicji podróży służbowej, zawartej w art. 775 § 1 k.p. Dlatego też, w ocenie Sądu

Okręgowego nie mogła znaleźć w sprawie bezpośredniego zastosowania interpretacja pojęcia podróży służbowej przedstawiona przez Sąd Najwyższy w uchwale

składu powiększonego z dnia 19 listopada 2008 r., II PZP 11/08 (OSNP 2009 nr 1314, poz. 166), na którą powoływała się Spółka. W uzasadnieniu powołanej uchwały

Sąd Najwyższy podkreślił, że zawarta w art. 775 § 1 k.p. wzmianka o stałym miejscu

pracy wskazuje, że za punkt odniesienia należy przyjąć właśnie miejsce wykonywania pracy określone w umowie o pracę zgodnie z art. 29 § 1 pkt 2 k.p. W rzeczywistości faktyczne miejsce wykonywania pracy może być inne niż określone w umowie.

Decydująca jest zatem wola stron stosunku pracy w tym zakresie, przy czym sposób

określenia miejsca pracy musi być powiązany z rodzajem pracy - w przypadku pracowników mobilnych ma to być obszar, w którym na stałe są oni zobowiązani do

przemieszczania się wykonując przewozy. W ocenie Sądu chodzi tutaj o stałe trasy

przewozów. Jeżeli takich stałych tras nie można określić, strony są uprawnione do

wskazania w umowie o pracę jako miejsce pracy siedzibę pracodawcy. Ponadto

możliwa jest sytuacja, że stałym obszarem wykonywania przewozów przez kierowcę

jest miejscowość będąca siedzibą pracodawcy. W rozpatrywanej sprawie Zakład

Ubezpieczeń Społecznych nie ustalił powyższych okoliczności, zatem jego twierdzenia co do nieważności umowy stron w tym zakresie Sąd uznał za przedwczesne.

Na skutek apelacji wnioskodawcy, Sąd Apelacyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżony wyrok, zniósł postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i przekazał

sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uznając, że

Sąd Okręgowy (sąd powszechny) nie był właściwy do rozpoznania sprawy, a droga

sądowa była niedopuszczalna. W ocenie Sądu do postępowania w sprawie wydania

interpretacji w formie decyzji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania

administracyjnego. Zgodnie z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o

systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585

ze zm., dalej ustawa systemowa) w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest

Prezes Zakładu. Sprawę należało więc przekazać do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. - zgodnie z którym

odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej,

gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym wypadku sąd przekaże

mu sprawę. Postanowienie sądu o przekazaniu sprawy może zapaść na posiedzeniu

niejawnym. W ocenie Sądu Apelacyjnego w świetle art. 476 § 2 k.p.c. za sprawy z

zakresu ubezpieczeń społecznych uznaje się sprawy, w których wniesiono odwołanie

od decyzji organów rentowych, dotyczących: ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odszkodowań przysługujących w razie

wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Policji lub Służbie Więziennej. Za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych uważa

się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we

właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia

wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, sprawy o

roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych

a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (art. 476 § 3 k.p.c.). Tym samym sprawa o

interpretację przepisów nie należy do spraw, o których mowa we wskazanych przepi-

sach. Nie jest to bowiem sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c. Istotę postępowania cywilnego stanowi podanie pod osąd roszczenia o świadczenia, ukształtowanie

prawa lub ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego między podmiotami prawa cywilnego. Tak określone sprawy cywilne należą do drogi sądowej w

rozumieniu art. 2 k.p.c. Natomiast przewidziane w art. 10a ust. 1 u.s.d.g. uprawnienie

do złożenia wniosku właściwemu organowi o wydanie pisemnej interpretacji co do

zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia

przez przedsiębiorcę daniny publicznej nie jest roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym. Właściwy organ administracji publicznej wydaje decyzję dotyczącą interpretacji przepisów prawa na podstawie art. 10 lit. a ustawy. Jest ona wiążąca dla organów administracji publicznej i państwowych jednostek organizacyjnych, natomiast

nie wiąże sądów w razie rozpoznania przez nie spraw cywilnych z mocy i na zasadach wymienionych art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Od decyzji przysługuje odwołanie

na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. do organu wyższego stopniem czyli w rozpoznawanej sprawie do Prezesa ZUS.

Powyższe postanowienie, zaskarżył w całości skargą kasacyjną pełnomocnik

organu rentowego i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 83

ust. 1 ustawy systemowej, poprzez jego niezastosowanie, pomimo faktu „iż treść

wskazanego przepisu oraz jego wykładnia jednoznacznie wskazuje, że wyznacza on

zakres spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, a od decyzji w/w sprawach z art.

83 ust. 2 ustawy przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach k.p.c.”, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie

działalności gospodarczej w związku z art. 123 i z art. 83 ust. 2 ustawy systemowej,

poprzez błędne przyjęcie, że „do odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne, w jego indywidualnej sprawie właściwe są przepisy k.p.a.”, oraz przepisów postępowania - art. 1

k.p.c. w związku art. 476 § 2 i § 3 k.p.c., poprzez przyjęcie, że „sprawa o interpretację

przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na

ubezpieczenia społeczne, w jego indywidualnej sprawie nie jest sprawą z zakresu

ubezpieczeń społecznych, a tym samym sprawą cywilną”, art. 379 § 1 k.p.c. i art. 464

§ 1 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., poprzez „błędne uznanie nieważności postępowania, a co za tym idzie bezpodstawne przyjęcie, że droga sądowa była niedopuszczalna i błędne przekazanie sprawy do rozpatrzenia innemu organowi”, wniósł o

uchylenie zaskarżonego postanowienia (z dnia 15 lipca 2010 r.- tak błędnie w skardze kasacyjnej) w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano, iż Sąd Apelacyjny błędnie

przyjął, że tylko art. 476 § 2 i 3 k.p.c. stanowi o uznaniu danej sprawy za sprawę z

zakresu ubezpieczeń społecznych, a tym samym za sprawę cywilną w rozumieniu

art. 1 k.p.c. Przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia dokonano znacznie uproszczonej wykładni stosownych przepisów, uznając bezpodstawnie, że w tym przypadku

wystarczy dokonanie jedynie wykładni językowej bez odniesienia się chociażby do

wykładni systemowej, a według skarżącego taką w tym wypadku należało zastosować. Wskazane powyżej zaniedbanie połączone z zaniechaniem dokonania analizy

ustaw właściwych dla działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a w szczególności regulacji zawartych w art. 83 ust. 1 i 2 ustawy systemowej, doprowadziło Sąd

drugiej instancji do nieuprawnionego twierdzenia, że sprawa o interpretację przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na

ubezpieczenia społeczne, w jego indywidualnej sprawie nie jest sprawą z zakresu

ubezpieczeń społecznych, a tym samym sprawą cywilną. Zdaniem organu rentowego, zgodnie z art. 476 § 2 i 3 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych

należy rozumieć sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i

rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych oraz odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Policji lub Służbie Więziennej, a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we

właściwym terminie i sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, sprawy o

roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych

a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych

spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomosto-

wych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania

uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z

ubezpieczeń społecznych. Biorąc pod uwagę powyżej wskazane przepisy, w ocenie

pełnomocnika organu rentowego, należy uznać, że sprawa z odwołania od pisemnej

interpretacji dokonanej przez organ rentowy w formie decyzji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie społeczne w jego indywidualnej sprawie jest

sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych zarówno w myśl art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c.,

jako sprawa dotyczącą ubezpieczeń społecznych, jak również w myśl art. 83 ust. 1

pkt 3 ustawy systemowej, jako sprawa, w której decyzja została wydana w przedmiocie ustalania wymiaru składek. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim

stanowiskiem jest literalne brzmienie art. 476 § 5 pkt 2 lit. b k.p.c., który na potrzeby

postępowania cywilnego wskazuje, że za ubezpieczonego należy uważać osobę

ubiegającą się o ustalenie istnienia bądź nieistnienia obowiązku ubezpieczenia, jego

zakresu lub wymiaru składki z tego tytułu. W przedmiotowej sprawie, przedsiębiorca

wnioskujący o wydanie pisemnej interpretacji, powinien być traktowany jako ubezpieczony, o którym mowa w tym przepisie, nie ulega bowiem wątpliwości, że ubiegał się

on w tym konkretnym przypadku o ustalenie w jego indywidualnej sprawie istnienia

bądź nieistnienia obowiązku ubezpieczenia oraz jego zakresu. Zestawienie wskazanego powyżej przepisu z art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c. oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy

systemowej, a także treści art. 83 ust. 2 tej ostatniej ustawy przewidującego odwołanie od decyzji do sądu powszechnego, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że

sprawa z zakresu interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia

przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie społeczne jest sprawą z zakresu

ubezpieczeń społecznych.

Powyższe stanowisko w pełni koresponduje z uchwałą Sądu Najwyższego z

dnia 5 grudnia 2007r., II UZP 4/07 (OSNP2008 nr 5-6, poz. 74), z której wynika że

sprawy, w których organ rentowy wydaje decyzje indywidualne na podstawie art. 83

ust. 1 ustawy systemowej, również określają rodzaje spraw z zakresu ubezpieczeń

społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 i 3 k.p.c.

Sąd Najwyższy wielokrotnie wypowiadał się w swoim orzecznictwie o zakresie

pojęcia sprawy cywilnej, stwierdzając między innymi w tezie postanowienia z dnia 14

września 2004 r., III CK 566/03, iż „sprawa ma charakter sprawy cywilnej, jeżeli treść

łączących strony stosunków prawnych, obejmująca ich wzajemne prawa i obowiązki

albo tworząca dany stan prawny, zakłada potrzebę ochrony interesów uczestniczących w nich podmiotów. Sprawa cywilna wymaga przy tym pozostawania dwóch lub

więcej podmiotów w stosunku prawnym, regulowanym przepisami Kodeksu cywilnego i innymi ustawami, którego podmioty - w wypadku sporu - występują, jako równorzędni partnerzy. Jeżeli natomiast jeden z nich uzyskuje pozycję podmiotu działającego z mocy swej władzy zwierzchniej, to stosunek taki nie jest stosunkiem cywilnoprawnym”.

W innym orzeczeniu Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 24 września 2009 r., II PK

78/09) zaznaczył, że w orzecznictwie pojęcie „sprawa cywilna” jest rozumiane szeroko. Uwzględnia się wręcz koncepcję, że dopuszczalność drogi sądowej zależy od

twierdzeń powoda. Także Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że nie można z góry

wykluczyć możliwości powstania stosunku cywilnoprawnego miedzy podmiotami

związanymi stosunkiem administracyjnym. Roszczenia cywilnoprawne mogą bowiem

wynikać z różnych źródeł.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W ślad za rozważaniami zawartymi w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7

kwietnia 2010 r., II UZP 3/10 (OSNP 2010 nr 17-18, poz. 217) na wstępie trzeba

przypomnieć, z powołaniem się na treść art. 45, 177 i 184 Konstytucji RP oraz korespondującego z nimi art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów

powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), że po pierwsze każdy ma prawo do

rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd, po drugie sądem właściwym jest sąd powszechny z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów,

zaś sądami powszechnymi są sądy rejonowe, sądy okręgowe oraz sądy apelacyjne,

które sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego.

Z przedstawionych przepisów wynika tzw. domniemanie właściwości sądów

powszechnych we wszelkich sprawach sądowych, z zastrzeżeniem, że właściwość

sądów administracyjnych, jest ograniczona do spraw wymienionych w ustawie, co

oznacza, że sądy administracyjne właściwe są tylko wówczas, kiedy przepis szczególny tak stanowi. W obecnym stanie prawnym (wynikającym w szczególności z

przepisów ustawy systemowej) istotnie zmieniającym obowiązujący dotychczas system ubezpieczeń społecznych, utrzymana została konstrukcja, według której pierw-

szeństwo przed regulacją zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego mają

przepisy postępowania zawarte w ustawie systemowej, stanowiąc w jej art. 123, że w

sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa ta nadto przewidziała odrębny niż określony przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb

odwoławczy, wskazując w art. 83 ust. 2, że od decyzji organu rentowego wydanych w

zakresie indywidualnych spraw dotyczących między innymi ustalania uprawnień do

świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru tych świadczeń przysługuje

odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach

Kodeksu postępowania cywilnego.

Tak więc postępowanie przed ZUS w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego, jednakże Kodeks ten

przewiduje pierwszeństwo przepisów dotyczących ubezpieczeń, wskazując w art.180

§ 1, że w sprawach tych stosuje się przepisy tego Kodeksu „chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach”.

Przepis art. 181 k.p.a. natomiast wyłącza przepisy tego Kodeksu w zakresie w jakim

określają one organy odwoławcze, stanowiąc że „organy odwoławcze w sprawach z

zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne”.

Z powyższego wynika, że w postępowaniu w sprawach z ubezpieczenia społecznego stosuje się zasady odmienne od wskazanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także odnoszące się do postępowania odwoławczego, a więc właściwych organów odwoławczych i postępowania przed nimi.

Trybowi odwoławczemu poświęcony jest art. 83 ustawy systemowej, który

określa w szczególności zasadę decyzyjnego rozstrzygania spraw indywidualnych

przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ust. 1), zasadę trybu odwoławczego (od

decyzji przysługuje odwołanie - „do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego” - ust. 2). Ustanowiony w

Kodeksie postępowania cywilnego sądowy tryb odwoławczy odnosi się - z jednym

tylko wyjątkiem - do wszystkich decyzji Zakładu „w zakresie indywidualnych spraw”,

jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy systemowej. Kontroli sądów powszechnych - sądów ubezpieczeń społecznych nie podlegają tylko te decyzje

organów administracji publicznej właściwych w sprawach z zakresu ubezpieczeń

społecznych, które zostały wydane w warunkach tzw. uznania administracyjnego

(swobodnego uznania) i które - rodzajowo - zostały wyraźnie wskazane jako niepod-

legające odwołaniu, w przepisach ustaw ubezpieczeniowych. Warto w tym miejscu

zwrócić uwagę, że w wyniku nowelizacji z dniem 1 lipca 2004 r. art. 83 ust. 4 ustawy

systemowej (art. 10 pkt 26 i art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie

ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 121, poz. 1264), doszło do poszerzenia kręgu decyzji

uznaniowych, od których obecnie nie służy odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych, a właściwość w nich została zastrzeżona dla sądów administracyjnych (decyzje

w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne).

Ta odrębność trybu odwoławczego ustanowionego w systemie ubezpieczeń społecznych polega i na tym, że nie ma w nim administracyjnego postępowania w stadiach

instancyjnych, bowiem wszystko na etapie postępowania administracyjnego należy

do ZUS, a jedynym środkiem odwoławczym jest „odwołanie do sądu”.

Przechodząc do uwag merytorycznych, należy wskazać, że zgodnie z art. 10

ust. 1, 2, 3 oraz 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.) przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej

jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i

sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez

przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (ust. 1). Wniosek o wydanie interpretacji może

dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (ust. 2). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (ust. 3). Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja

zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem

prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (ust. 5). Stosownie zaś do art. 10a ustawy, interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie

później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej

lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku (ust. 1).

Interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże nie może być on obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi

lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (ust. 2). Jest

ona (interpretacja) natomiast wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać

zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania - art. 9 ust. 3. Tak więc

przedmiotem interpretacji mogą być przepisy dotyczące danin publicznych, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja

podatkowa (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) - art. 9 ust. 4.

Z zestawienia treści art. 10 ust. 1 oraz art. 10a ust. 4 ustawy o swobodzie

działalności gospodarczej wynika przy tym, że jeśli wniosek o interpretację odnosi się

do należności, do których ma zastosowanie Ordynacja podatkowa, jest on rozpatrywany na podstawie przepisów tego aktu, natomiast - a contrario - jeśli dotyczy on

innych danin, wówczas podlega rozpoznaniu według przepisów ustawy o swobodzie

działalności gospodarczej, przy czym unormowania tej ustawy nie zawierają żadnych

wskazówek, według jakich przepisów należy prowadzić postępowanie zapoczątkowane tego rodzaju wnioskiem. W doktrynie przyjmuje się, że są to uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego (A. Kaźmierczak:Kolejne nowelizacje ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej, PUG 2009 nr 10, s. 19).

Odnośnie do samego wniosku o interpretację przepisów, to powinien on dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych i zawierać przedstawienie owego stanu faktycznego oraz stanowisko wnioskodawcy w kwestii prawnej wymagającej interpretacji. Zapadła w wyniku rozpoznania wniosku decyzja właściwego

organu musi z kolei zawierać wskazanie prawidłowego stanowiska w tym zakresie i

jego uzasadnienie. Zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji

przepisów prawa konstytuuje zatem treść wniosku wszczynającego postępowanie, a

rolą organu prowadzącego to postępowanie jest ocena stanowiska strony w spornej

kwestii, nie zaś przedstawianie poglądów i wykładni przepisów odnoszących się do

różnych sytuacji faktycznych. Istotą tego postępowania jest uzyskanie przez stronę

wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku. Organ wydający decyzję nie może więc ingerować w stan faktyczny opisany we wniosku, podważać go, uzupełniać czy zmieniać w

oparciu o inne źródła lub wiedzę znaną mu z urzędu (wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego z dnia 16 lipca 2009 r., II SAB/Go 8/09, LEX nr 523446, por. w

tym zakresie także uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego

2011 r., II UZP 1/11 - niepublikowane, w którym stwierdzono nadto, że „w przypadku

wniosków o interpretację przepisów z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych nie

można (…) zapominać o przewidzianym w art. 83 ustawy z dnia 13 października

1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (…) trybie zaskarżania do sądu ubez-

pieczeń społecznych decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zapadłych w indywidualnych sprawach z tego zakresu”).

Odnosząc regulację zawartą w art. 10 i 10a u.s.d.g do regulacji indywidualnej

interpretacji podatkowej zawartej w Ordynacji podatkowej należy podkreślić, że dotyczy ona interpretacji indywidualnej w sprawach innych niż podatki danin publicznych

oraz w sprawach składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, przy czym jest to

regulacja całościowa i niezależna od regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej, aczkolwiek na niej wzorowana (por. B. Draniewicz: Indywidualne interpretacje w zakresie

prawa daninowego po nowelizacji, Przegląd Podatkowy 2009, nr 3, s. 31 i n.). Interpretacja wydawana na podstawie art. 10 i 10a u.s.d.g., nie będąc wiążącą dla przedsiębiorcy jest jednak wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych

jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy, z tą jednak wyraźną różnicą w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, że jest wydawana w formie decyzji, która to forma w swej podstawowej funkcji jest zarezerwowana dla rozstrzygnięcia

sprawy co do jej istoty (art. 104 § 2 k.p.a.).

Z uwagi na zbliżony charakter regulacji indywidualnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów odnoszących się do danin publicznych innych niż podatki oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne i regulacji

indywidualnej interpretacji podatkowej w jej kształcie obowiązującym przed 1 lipca

2007 r. warto przytoczyć wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa, które odnosiły się

do charakteru prawnego tej instytucji. Za traktowaniem orzeczeń interpretacyjnych

jako rozstrzygnięć o charakterze władczym, tzn. jako przyznających lub odmawiających przyznania określonych praw (w postaci gwarancji procesowych, że zastosowanie się do wyrażonego przez organ poglądu prawnego, niezależnie od jego prawidłowości, nie będzie stronie szkodzić), opowiadał się między innymi G. Dźwigała.

Zdaniem tego autora: „nie można pomijać faktu, że sformułowanie takiego a nie innego poglądu przez organ w trybie art. 14a Ordynacji podatkowej niewątpliwie

kształtuje sytuację prawną podatnika w relacjach z organami podatkowymi i organami kontroli skarbowej. Natura postanowienia interpretacyjnego powoduje, że mimo

niestosowania przez organ interpretowanych przepisów, postanowienie tworzy określony stan prawny dla rozliczeń jego adresata. Wprowadzając instytucję wiążącej

urzędowej interpretacji prawa podatkowego, ustawodawca przyznał stronom uprawnienie do domagania się od organów przedstawiania ich poglądów w formie kształtującej sytuację podatkową strony” (Wiążące interpretacje prawa podatkowego -

problemy postępowania, Przegląd Podatkowy 2004, nr 11, s. 54). Cytowaną opinię

wyraźnie zaaprobował również Z. Kmieciak, który ponadto - określając postanowienia

zawierające interpretacje aktami administracyjnymi wiążącymi jednostronnie, mającymi moc warunkową (uzależnioną od zastosowania się do nich podatnika, płatnika

lub inkasenta) - stwierdza: „Akt ten określa sytuację prawną wnioskodawcy. Nie

można zatem argumentować, iż pozbawiony jest on składników władztwa” (Z. Kmieciak, Proceduralne problemy wiążących interpretacji prawa podatkowego, PiP 2006

nr 4, s. 26).

Poglądy podobne do przedstawionych wyżej odnaleźć można również w

orzecznictwie sądowym. W wyroku WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2005 r., I SA/Gl

1341/05 - niepublikowany (podobnie w wyroku z 25 stycznia 2006 r., I SA/Gl

1760/05, niepublikowany) Sąd ten stwierdził, że wydana przez organ podatkowy interpretacja „bez wątpienia kształtuje sytuację prawną podatnika w relacji z organem

podatkowym i organem kontroli skarbowej (...). Charakter postanowienia zawierającego interpretację powoduje, że jakkolwiek nie ma w nim elementu stosowania interpretowanego prawa, postanowienie tworzy określony stan prawny w zakresie rozliczeń podatkowych wnioskodawcy (...). W tym kontekście rozstrzygnięcia interpretacyjne należy postrzegać jako przyznające lub odmawiające przyznania określonych

uprawnień poprzez zagwarantowanie, że zastosowanie się do stanowiska organu

podatkowego nie może podatnikowi szkodzić, niezależnie od prawidłowości tego stanowiska, co w konsekwencji powoduje objęcie tych rozstrzygnięć kontrolą sądów

administracyjnych. (...). Z tych też względów rozstrzygnięcia interpretacyjne powinny

być poddane pełnej kontroli sądowej, tzn. że kontrolą sądową należy objąć nie tylko

formalnoprocesową stronę rozstrzygnięć, lecz także ocenę prawną dokonaną przez

organy podatkowe w zaskarżonych rozstrzygnięciach”. Nadto Sąd podkreślił, że „żaden przepis ustawy regulującej zasady orzekania przez sądy administracyjne nie dopuszcza - z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia - ograniczenia kontroli sądowej tylko

do zgodności wydanego rozstrzygnięcia z przepisami postępowania”. W konsekwencji tych ustaleń, w obydwu wymienionych sprawach, Sąd dokonał merytorycznej kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa materialnego (podobnie

zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2005 r., I SA/Kr 850/05, niepublikowany).

Należy jednak odnotować także przeciwne do zaprezentowanego stanowiska.

WSA w Gliwicach w wyroku z 13 lutego 2006 r., I SA/Gl 1447/05 (niepublikowany),

stwierdził między innymi, że: „interpretacja wiąże w sprawie tylko organ podatkowy, a

to zdaniem Sądu przesądza o tym, że postanowienie zawierające interpretację nie

ustanawia żadnej normy indywidualnej, nie orzeka o prawach i obowiązkach strony,

lecz jedynie przedstawia pogląd dotyczący rozumienia treści przepisów prawa podatkowego i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do określonej sprawy indywidualnej. (...) Nie można (...) mówić o naruszeniu prawa materialnego poprzez dokonanie

interpretacji przepisów, która nie wiąże strony i której konkretyzacja, czy indywidualizacja, zależy od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Reasumując, oceny naruszenia

prawa materialnego, w odniesieniu do danego podatnika, łącznie z zastosowaną

przez organ interpretacją można będzie dokonać z chwilą, kiedy ta interpretacja zostanie zastosowana do określenia obowiązków strony. Na etapie samej interpretacji,

zarzut naruszenia prawa materialnego jest przedwczesny i z tych też względów nie

zasługujący na uwzględnienie. Norma bowiem stanowiąca przedmiot opinii prawnej

nie została zastosowana, a więc w konsekwencji nie miała wpływu na wynik sprawy”.

Podobnie wypowiedział się WSA w Szczecinie w wyroku z 3 listopada 2005 r.,

I SA/Sz 500/05 (niepublikowany), w którym stwierdził, że uprawniony jest pogląd, iż

urzędowa interpretacja nie jest przejawem działalności administracji publicznej o

władczym charakterze, bo nie jest wiążąca dla strony. Interpretacja nie ustanawia

żadnej normy indywidualnej, stanowi jedynie pogląd organu interpretującego co do

rozumienia treści przepisów prawa podatkowego i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do określonej sprawy indywidualnej. Przy czym nadanie interpretacji formy

postanowienia (czy decyzji) nie zmienia charakteru samej interpretacji - nie staje się

ona aktem stosowania prawa. W związku z tymi ustaleniami WSA w Szczecinie

uznał, że element oceny prawnej organu podatkowego nie może podlegać ocenie

sądowej. W konsekwencji więc, zarówno postanowienie organu podatkowego pierwszej instancji, zawierające interpretację, jak i rozstrzygnięcie organu odwoławczego,

mogą być uznane za naruszające prawo tylko wówczas, gdy są one niezgodne z

przepisami normującymi wydawanie interpretacji, nie zaś przepisami, które są

przedmiotem interpretacji. Interpretacja nie może bowiem naruszać prawa, które interpretuje (por. także np. wyrok WSA w Białymstoku z 31 sierpnia 2005 r., I SA/Bk

178/05, LEX nr 173744).

Również niektórzy przedstawiciele piśmiennictwa wyrazili pogląd, że interpretacja (na podstawie Ordynacji podatkowej) - pomimo nadania jej formy postanowienia

- nie kształtuje bezpośrednio jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy

(B. Brzeziński, M. Masternak: Glosa do postanowienia WSA z dnia 15 listopada 2005

r., III S.A./Wa 2416/05, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2006, nr 5, s. 409).

Również J. Chlebowicz (Doradca Podatkowy 2006 nr 4, s. 44) wskazał, że wykładnia

urzędowa, jaką w istocie jest wydawana przez organ podatkowy interpretacja, nie jest

ani rozstrzygnięciem władczym, ani aktem stosowania prawa. Organ podatkowy nie

ustanawia nią żadnej normy indywidualnej, lecz przedstawia jedynie swoją wykładnię

treści przepisów prawa podatkowego oraz sposób ich zastosowania w odniesieniu do

określonej indywidualnie sprawy. Nadanie przez ustawodawcę interpretacji formy

postanowienia nie zmienia jej charakteru, bowiem nie staje się ona aktem stosowania

prawa, zważywszy chociażby na okoliczność, iż nie jest ona wiążąca dla podatnika.

Odnosząc się do tych przeciwstawnych poglądów należy jednak podkreślić, że

za oddziaływaniem interpretacji podatkowych na sferę praw ich adresatów (podatników, płatników i inkasentów) opowiedział się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z

dnia 30 października 2006 r., P 36/05 (OTK-A 2006, nr 9, poz. 129) stwierdził zarazem, że nie ulega wątpliwości, że wydanie tego rodzaju aktu administracyjnego prowadzi do powstania „sprawy”, której sądowe rozstrzygnięcie gwarantowane jest

przez art. 45 Konstytucji. Wziąwszy pod uwagę, że prawo do sądu było już przedmiotem wnikliwego i wielokrotnego zainteresowania Trybunału, przypomniał on jedynie, że: „urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje (...) w których pojawia się konieczność rozstrzygania o

prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego

stosunku” (wyrok z 10 maja 2000 r., K. 21/99, OTK ZU 200 nr 4, poz. 109). Powierzenie sądom merytorycznego rozpatrywania spraw dotyczących indywidualnych

interpretacji podatkowych stanowi zatem przejaw realizacji art. 45 Konstytucji. Co za

tym idzie, w wyroku P 36/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził zarazem, że sądowa

kontrola interpretacji pod względem zgodności z prawem nie ogranicza się wyłącznie

do badania zgodności interpretacji z prawem pod względem formalnym, ale badaniu

powinna podlegać również zgodność interpretacji z prawem materialnym. Kwestię tę

przesądził również NSA, który w uchwale siedmiu sędziów z dnia 8 stycznia 2007 r., I

FPS 1/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 27; Glosy: A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Glosa

2007 nr 2, s. 126; T. Michalik, OSP 2008 nr 2, poz. 19; A. Bartosiewicz, R. Kubacki,

Jur. Podat. 2007 nr 3, s. 74) stwierdził, że sąd administracyjny jest obowiązany do

kontroli takich decyzji również z punktu widzenia poprawności merytorycznej doko-

nanych w nich interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania prawa podatkowego.

Przenosząc te poglądy na grunt problematyki rozpoznawanej sprawy należy

wskazać, że również w odniesieniu do interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę

składek na ubezpieczenie społeczne, akt ten określa w sposób istotny sytuację

prawną wnioskodawcy. Wnioskodawca co prawda nie jest związany udzieloną interpretacją, ale nie może być obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami

administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do

uzyskanej interpretacji. Nadto interpretacja jest wiążąca dla organu rentowego i może

zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania. Przedsiębiorca

zwracając się do ZUS o udzielenie takiej interpretacji może wiązać z kształtem

udzielonej odpowiedzi decyzje w sferze płac i projektowanej polityki zatrudnienia;

interpretacja ta może bowiem dotyczyć również zdarzeń przyszłych (planów przedsiębiorcy). Tym właśnie, zdaniem Sądu Najwyższego, uwarunkowane zostało rozstrzygnięcie ustawodawcy, że interpretacja ta w odróżnieniu od indywidualnych interpretacji podatkowych w ich obecnie obowiązującym kształcie przybiera formę decyzji.

Chodziło bowiem o ustanowienie takiej formy, która będzie odpowiadała formie rozstrzygnięć indywidualnych spraw przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Od decyzji

Zakładu zaś (o czym także wyżej), zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy systemowej przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w

przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, co sytuuje tę sprawę jako sprawę cywilną w znaczeniu formalnym do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny

(art. 1 i 2 k.p.c.). Decyzja w sprawie indywidualnej interpretacji, o której mowa w art.

10 i 10a u.s.d.g., nie została bowiem wymieniona w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej,

a tylko w odniesieniu do odwołań od decyzji ZUS wymienionych w tym przepisie stosuje się reguły określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Gdyby ustawodawca chciał utorować drogę sądowoadministracyjną dla rozpoznania odwołań od

indywidualnych interpretacji z zakresu ubezpieczeń społecznych, to wzorowałby się

przy kształtowaniu tej instytucji na obecnych (od 1 lipca 2007 r.) rozwiązaniach dotyczących interpretacji podatkowych, w których nie przybiera ona formy postanowienia

ani decyzji, co do której po wezwaniu organu, który ją wydał do usunięcia naruszenia

prawa, służy skarga do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt

4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Pogląd o właściwości sądu powszechnego do rozpoznawania odwołań od indywidualnych interpretacji z zakresu ubezpieczeń społecznych został wyrażony w

literaturze przez A. Kaźmierczyk i K. Michałowską (Nowelizacja przepisu art. 10

ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Przegląd Prawa Handlowego, 2008

nr 11, s. 36) - por. jednak dalsze uwagi odnośnie podmiotu właściwego do wydania

interpretacji. Odmiennie jednak wypowiedział się w tej sprawie C. Kosikowski

(Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 95;

Komentarz do art. 14(b) Ordynacji podatkowej [w:] C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski: Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX/el 2009), przyjmując, iż w stosunku do decyzji wydawanych w tych sprawach przez ZUS służy skarga administracyjna, która powinna być poprzedzona złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Niewątpliwie przyjęcie administracyjnej drogi rozpoznania odwołań od takich

decyzji (w przedmiocie interpretacji) doprowadziłoby do sytuacji, w których te same

kwestie musiałyby być rozstrzygane w niezależnych pionach sądownictwa. Warto

również zauważyć, że interpretacje odnoszące się do świadczenia składek na ubezpieczenie społeczne często jako przesłankę rozstrzygnięcia, która będzie musiała

być oceniona merytorycznie przez sąd rozpoznający odwołanie od tej decyzji, zawierać muszą rozstrzygnięcie wykraczające poza tą ścisłą materię a dotyczące ubezpieczeń społecznych w szerokim rozumieniu, np. w zakresie rozstrzygnięcia, czy dana

osoba jest w ogóle objęta ubezpieczeniem. Z tego też względu taką decyzję organu

rentowego można kwalifikować jako decyzję, o której mowa w art. 476 § 2 k.p.c.

Taki dwugłos sądownictwa w państwie prawa jest niepożądany choćby z tego

względu, że inaczej niż to ma miejsce w przypadku rozbieżności orzecznictwa sądów

mieszczących się w jednym pionie sądownictwa, brak jest instytucjonalnych mechanizmów prawnych na usuwanie tych rozbieżności pomiędzy orzeczeniami sądów z

różnych pionów. Należy również wskazać, że na postawie art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy

państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli

zatem do sądu powszechnego wpłynie odwołanie od decyzji organu rentowego w

sprawie składek na ubezpieczenie społeczne i będzie ona oparta na takim samym

stanie faktycznym jaki został przedtem wskazany przez wnioskodawcę ubiegającego

się o interpretację, która po jej wydaniu stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia sądu ad-

ministracyjnego, to sąd powszechny będzie związany stanowiskiem tego sądu (por.

szerzej J. Brol: Urzędowe interpretacje prawa podatkowego, Warszawa 2010, s. 169170).

Należy jednak zaakcentować, że stanowisko przyjmujące drogę sądową przed

sądem powszechnym w sprawie odwołań od decyzji ZUS w sprawie indywidualnych

interpretacji przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych, opiera się na wyjściowym założeniu, iż właściwe do wydania tych interpretacji są jednostki organizacyjne

Zakładu a nie Prezes ZUS, a więc na odpowiedniej wykładni art. 10 ust. 1 u.s.d.g. W

ocenie Sądu Najwyższego, możliwe jest bowiem dwojakie rozumienie tego przepisu.

Można go wykładać w ten sposób, że interpretację wydaje właściwy organ administracji lub właściwy organ państwowej jednostki organizacyjnej. W zakresie interpretacji przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych byłby to zatem Prezes ZUS, a

nie terenowe jednostki organizacyjne Zakładu (art. 67 ustawy systemowej); on to bowiem jest organem państwowej jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 66 ust. 1 i art. 72 pkt 1 ustawy systemowej). Wówczas sądem

właściwym w sprawie odwołania od omawianej decyzji byłby sąd administracyjny,

skoro Prezes ZUS nie jest organem rentowym w rozumieniu art. 476 § 4 k.p.c., a co

za tym idzie nie może być stroną w postępowaniu przed sądem powszechnym (art.

47711 § 1 k.p.c.). Od decyzji Prezesa przysługiwałoby w takim wypadku odwołanie do

ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 66 ust. 2 ustawy

systemowej w związku z art. 127 k.p.a), a od jego decyzji skarga do sądu administracyjnego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 w

związku z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie

ma bowiem podstaw, aby przyjąć, jak to ma miejsce w przypadku regulacji zawartej

w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej, że stronie przysługuje w takiej sytuacji nie odwołanie do właściwego ministra, ale prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przepis ten jednak (art. 10 ust. 1 u.s.d.g.) można wykładać i w ten sposób, że

użyte w nim słowo „organ” nie odnosi się do zwrotu „państwowa jednostka organizacyjna”, ale że wskazano w nim, iż obok właściwych organów administracji publicznej

(jakim jest np. Prezes KRUS - art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) do wydawania przedmiotowych interpretacji uprawnione są właściwe państwowe jednostki organizacyjne, a więc właściwe dla wnioskodawców oddziały ZUS. Taką

interpretację tego przepisu przyjmuje sam ZUS, co wynika z akt przedmiotowej

sprawy, w której decyzję wydał ZUS - Oddział w W. (podobnie w sprawach II UZP

8/10 i II UZP 1/11, w których Sąd Najwyższy zajmował się pytaniami prawnymi w

sprawie odwołań od decyzji w przedmiocie indywidualnych interpretacji przepisów

prawa ubezpieczeń społecznych skierowanymi odpowiednio przez Sąd Apelacyjny w

Warszawie - decyzję wydał ZUS - Oddział w W. oraz przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku - decyzję wydał ZUS - Oddział w B.).

Za przyjęciem, iż właściwe do wydawania przedmiotowych interpretacji są oddziały Zakładu, a nie Prezes ZUS przemawiają także okoliczność, iż ustawodawca

nie znowelizował art. 73 ust. 3 ustawy systemowej poprzez wyraźne zastrzeżenie tej

kompetencji dla Prezesa Zakładu ani też nie uwidocznił jej w statucie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (por. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia

13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych,

Dz.U. Nr 18, poz. 93 oraz poprzednio obowiązujące rozporządzenie Prezesa Rady

Ministrów z dnia 30 lipca 2007 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń

Społecznych, Dz.U. Nr 137, poz. 936 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z

dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. Nr 28, poz. 164). Przede wszystkim jednak ustawodawca nie zmienił

odpowiednio art. 83 ustawy systemowej, który jest podstawowym przepisem w zakresie kompetencji do wydawania przez ZUS indywidualnych decyzji z zakresu

ubezpieczeń społecznych. De lege lata jedyną decyzją dotyczącą indywidualnych

spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych wydawaną przez Prezesa ZUS jest więc

decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku (art. 83 ust. 1, 2 i 4

w związku z art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy systemowej). Przy wykładni przepisu art. 10

ust. 1 u.s.d.g. nie należy także poprzestać wyłącznie na wykładni gramatycznej. Właściwa jego wykładnia powinna bowiem uwzględniać wskazany powyżej kontekst

systemowy, z uwzględnieniem także tych ważkich argumentów, które przemawiają

za właściwością sądów powszechnych w analizowanych sprawach.

Na koniec warto odnieść się również do uchwały składu powiększonego Sądu

Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, której nadano moc zasady prawnej, stwierdzającej że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy systemowej w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń

społecznych.

Nie ma ona co prawda wprost odniesienia do rozpoznawanej sprawy, jednakże pozwala na wyrażenie stanowiska, że w sprawach z odwołania od decyzji organu

rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na

ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 10 ust.

1u.s.d.g) właściwy jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.

Tym się kierując orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art. 39815 § 1

k.p.c.