II UK 33/11 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt II UK 33/11

POSTANOWIENIE

Dnia 5 października 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (przewodniczący,

sprawozdawca)

SSN Halina Kiryło

SSA Jolanta Frańczak

w sprawie z wniosku KGHM POLSKA MIEDŹ Spółki Akcyjnej

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

o interpretację przepisów w przedmiocie ustalenia podstawy wymiaru składek na

ubezpieczenie społeczne,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 października 2011 r.,

skargi kasacyjnej organu rentowego od postanowienia Sądu Apelacyjnego

z dnia 1 września 2010 r.,

uchyla zaskarżone postanowienie i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. Sąd Okręgowy w L. oddalił odwołanie

KGHM Polska Miedź S.A. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego

dalej Zakładem) z dnia 2 września 2009 r., uznającej za nieprawidłowe

zaprezentowane we wniosku Spółki stanowisko w zakresie nieuwzględnienia w

podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe kwoty

przychodu z tytułu wynagrodzenia rocznego z okazji „Dnia Hutnika" oraz przychodu

z tytułu nagrody rocznej - specjalnej z okazji „Dnia Górnika".

Na skutek apelacji wnioskodawcy postanowieniem z dnia 1 września 2010 r.

Sąd Apelacyjny uchylił zaskarżony wyrok, stwierdził swoją niewłaściwość i

przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd Apelacyjny wskazał, że zgodnie z art. 14 (prawidłowo: art. 1) Kodeks

postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków

z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak

również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach,

do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy

cywilne). Przytaczając definicję spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych zawartą

w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. Sąd drugiej instancji zajął stanowisko, że sprawa o

interpretację przepisów nie należy do spraw, o których powołane przepisy stanowią,

gdyż nie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Istotę postępowania

cywilnego stanowi poddanie pod osąd roszczenia o świadczenie, ukształtowanie

prawa lub ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego między

podmiotami prawa cywilnego. Tak właśnie określone sprawy cywilne należą do

drogi sądowej w rozumieniu art. 2 k.p.c. Tymczasem przewidziane w art. 10a ust. 1

(prawidłowo: art. 10 ust. 1) ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności

gospodarczej (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.)

uprawnienie do złożenia wniosku właściwemu organowi o wydanie pisemnej

interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika

obowiązek

świadczenia

przez

przedsiębiorcę

daniny

publicznej,

nie

jest

roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym. Wydana na tej podstawie przez

właściwy organ administracji publicznej decyzja dotycząca interpretacji przepisów

prawa jest wiążąca dla organów administracji publicznej i państwowych jednostek

organizacyjnych. Nie wiąże ona sądów w razie rozpoznawania przez nie spraw

cywilnych z mocy i na zasadach określonych w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Od

takiej decyzji przysługuje zatem odwołanie na podstawie art. 127 k.p.c. (prawidłowo

k.p.a.) do organu „wyższego stopniem”, czyli w niniejszej sprawie do Prezesa

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń

Społecznych zarzucił „naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w

szczególności art. 476 § 2 k.p.c., art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.,

powoływanej dalej jako ustawa systemowa), poprzez stwierdzenie przez Sąd swojej

niewłaściwości i uznanie, że w sprawie przysługuje odwołanie do Prezesa Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych”.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego

postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego

rozpoznania.

W

uzasadnieniu

skargi

podniesiono,

że

podstawę

zaskarżonego

postanowienia stanowiła ocena, iż odwołanie od decyzji wydanej na podstawie art.

10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej winno być rozpatrzone w trybie

przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez Prezesa Zakładu.

Tymczasem wskazany przepis nie wskazuje trybu postępowania administracyjnego

jako właściwego dla tego rodzaju spraw. Tryb postępowania wynika natomiast

bezpośrednio z treści art. 83 ust. 1 i 2 ustawy systemowej, zgodnie z którym

odwołania od decyzji Zakładu rozpatrywane są „w trybie i według zasad Kodeksu

cywilnego”.

Skarżący wskazał na występowanie w sprawie, w której wniesiona została

niniejsza skarga kasacyjna, istotnego zagadnienia prawnego polegającego na

wyjaśnieniu kwestii, czy w przypadku wydania przez Zakład decyzji interpretacyjnej

w oparciu o art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji jest sąd powszechny,

czy też odwołanie powinno być rozpatrzone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Na wstępie należy stwierdzić, że błędne jest założenie Sądu drugiej instancji,

jakoby sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., dla rozpoznania której właściwa

jest - z mocy art. 2 k.p.c. - droga przed sądem powszechnym, była wyłącznie

sprawa wynikająca ze stosunków zachodzących między podmiotami prawa

cywilnego. W konsekwencji Sąd Apelacyjny uznał za sprawy cywilne rozpatrywane

w procesie cywilnym wyłącznie sprawy cywilne w znaczeniu materialnym,

bezpodstawnie wyłączając z tego katalogu sprawy cywilne w ujęciu formalnym,

które - nie posiadając swojego źródła w normach prawa cywilnego - zostały z woli

ustawodawcy poddane kognicji sądownictwa powszechnego i Sądu Najwyższego

(art. 2 § 1 k.p.c.). Tymczasem z art. 1 k.p.c. wprost wynika, że do spraw cywilnych

w znaczeniu formalnym należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz

inne sprawy, do których przepisy Kodeksu postępowania cywilnego znajdują swoje

zastosowanie z mocy ustaw szczególnych, a zatem również sprawy o charakterze

administracyjnym, jeżeli przewidziano dla nich właściwość sądów powszechnych.

Domniemanie właściwości sądów powszechnych wynika z art. 45, 177 i 184

Konstytucji RP, z tym zastrzeżeniem, że właściwość sądów administracyjnych jest

ograniczona do spraw wymienionych w ustawie, co oznacza, że są one właściwe

wówczas, gdy przepis szczególny rangi ustawowej tak stanowi.

Zgodnie

z art. 10 ustawy o

swobodzie

działalności gospodarczej

przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub

państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co

do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek

świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia

społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (ust. 1); wniosek o wydanie

interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych

(ust. 2); przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany

przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w

sprawie (ust. 3); udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której

przysługuje odwołanie; interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska

w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia

środka zaskarżenia (ust. 5). Stosownie do art. 10a ustawy, interpretację wydaje się

bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania

przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną

kompletnego i opłaconego wniosku (ust. 1); interpretacja nie jest wiążąca dla

przedsiębiorcy, jednakże nie może być on obciążony jakimikolwiek daninami

publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w

jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (ust. 2); interpretacja jest wiążąca

dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek organizacyjnych

właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze

wznowienia postępowania (ust. 3); przedmiotem interpretacji mogą być przepisy

dotyczące danin publicznych, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z

dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr

8, poz. 60 ze zm. - ust. 4).

Z zestawienia treści art. 10 ust. 1 oraz art. 10a ust. 4 ustawy o swobodzie

działalności gospodarczej wynika, że jeśli wniosek o interpretację odnosi się do

należności, do

których

ma

zastosowanie

Ordynacja podatkowa,

jest

on

rozpatrywany na podstawie przepisów tego aktu, natomiast - a contrario - jeśli

wniosek dotyczy innych należności, wówczas podlega rozpoznaniu według

przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przy czym unormowania

tej ustawy nie zawierają żadnych wskazówek, według jakich przepisów należy

prowadzić postępowanie zapoczątkowane tego rodzaju wnioskiem. Problem ten

wyłania się przede wszystkim w odniesieniu do decyzji interpretacyjnych co do

zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek

świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne. Gdyby

bowiem przyjąć, że interpretację przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych

wydaje Prezes Zakładu jako organ państwowej jednostki organizacyjnej (art. 66 ust.

1 i art. 72 pkt 1 ustawy systemowej), to wówczas sądem właściwym do rozpoznania

odwołania od tej decyzji byłby sąd administracyjny, skoro Prezes Zakładu nie jest

organem rentowym w rozumieniu art. 476 § 4 pkt 1 k.p.c., a co za tym idzie nie

może być stroną w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 477 11 § 1

k.p.c.). Od decyzji Prezesa przysługiwałoby w takim wypadku odwołanie do ministra

właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 66 ust. 2 ustawy

systemowej w związku z art. 127 k.p.a.), a od jego decyzji skarga do sądu

administracyjnego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt

2 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W świetle

brzmienia art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie

powinno

jednak

budzić

wątpliwości,

że

uprawniony

do

wydania

decyzji

interpretacyjnej jest organ administracji publicznej lub państwowa jednostka

organizacyjna, a tą ostatnią jest niewątpliwie Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art.

66 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy systemowej). Oznacza to, że wydawanie

przedmiotowych decyzji leży w gestii właściwych dla wnioskodawców oddziałów

Zakładu, a nie jego Prezesa jako organu państwowej jednostki organizacyjnej (art.

67 pkt 2 ustawy systemowej). Taką interpretację przyjmuje sam Zakład i nie została

ona również zakwestionowana przez Sąd drugiej instancji.

Zagadnienie właściwości sądu powszechnego w sprawach z odwołania od

decyzji interpretacyjnej organu rentowego wydanej na podstawie art. 10 ust 1

ustawy

o

swobodzie

działalności

gospodarczej

zostało

już

pozytywnie

rozstrzygnięte w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W postanowieniu z dnia 6

kwietnia 2011 r., II UK 331/10 (LEX nr 829137) zaprezentowana została

szczegółowa i pogłębiona analiza obowiązujących w tym zakresie przepisów, z

uwzględnieniem

orzecznictwa

Trybunału

Konstytucyjnego

oraz

głosów

przedstawicieli doktryny i brak jest podstaw do zakwestionowania tego kierunku

wykładni. W ślad za zawartymi w uzasadnieniu tego postanowienia rozważaniami i

wnioskami należy więc przypomnieć, że zgodnie z uregulowaniami Kodeksu

postępowania administracyjnego, jego przepisy mają pierwszeństwo zastosowania

w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, „chyba że przepisy dotyczące

ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach” (art. 180 §

1) oraz że organy odwoławcze w tych sprawach określają przepisy odrębne (art.

181). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 123 ustawy systemowej w sprawach nią

uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,

chyba że ustawa ta stanowi inaczej. Ustawa systemowa przewiduje w art. 83 ust. 1

i 2 odrębny niż określony w Kodeksie postępowania administracyjnego tryb

odwoławczy w sprawach od decyzji organu rentowego wydanych w zakresie

indywidualnych spraw dotyczących „w szczególności” (a więc przykładowo)

zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania

wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń

społecznych oraz ich wymiaru. Przepisy te wskazują, że w sprawach objętych,

między

innymi,

wymienionym

wyżej

zakresem

przysługuje

odwołanie

do

właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu

postępowania cywilnego. W zgodności z tymi uregulowaniami pozostaje art. 476 §

2 pkt 1 k.p.c. uznający za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych (a więc

sprawy cywilne w znaczeniu formalnym w rozumieniu art. 1 k.p.c.) sprawy, w

których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących, między

innymi, ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że w postępowaniu w tych

sprawach - za wyjątkiem spraw wymienionych w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej

(decyzje wydane w ramach tzw. swobodnego uznania administracyjnego oraz

decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia

społeczne) - stosuje się zasady odmienne od wskazanych w przepisach Kodeksu

postępowania administracyjnego, odnoszące się do postępowania odwoławczego,

a więc właściwych organów odwoławczych i postępowania przed nimi.

Z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że

istotą uregulowanego w nim postępowania jest uzyskanie przez stronę wyjaśnienia

treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji

wskazanej we wniosku. Niewątpliwie w odniesieniu do interpretacji co do zakresu i

sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez

przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne, udzielona w decyzji

interpretacja określa w sposób istotny sytuację prawną wnioskodawcy. Co prawda

nie jest on bowiem związany udzieloną interpretacją, ale nie może być obciążony

jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub

karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (art. 10a ust.

2), zaś interpretacja jest wiążąca dla organów administracji publicznej lub

państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może

zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania (art. 10a ust. 3). Z

tego względu interpretacja co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z

których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę należności innych niż

wynikające z przepisów podatkowych przybiera, z woli ustawodawcy, formę decyzji.

Odpowiada

to

formie

rozstrzygnięć

indywidualnych

spraw

przez

Zakład

Ubezpieczeń Społecznych, od których - zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy systemowej

- przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu

postępowania cywilnego. Nie można również tracić z pola widzenia niepożądanego

skutku przyjęcia administracyjnej drogi rozpoznania odwołań od wydanych przez

organ rentowy decyzji w przedmiocie interpretacji. Taka wykładnia doprowadziłaby

bowiem do sytuacji, w których te same kwestie byłyby rozstrzygane w niezależnych

pionach sądownictwa.

Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art.

39815 § 1 k.p.c.