Supreme Court rules that a council's failure to act within 30 days equals consent to termination.

Wyrok z dnia 19 kwietnia 2006 r.

II PK 135/05

1. Organem uprawnionym do działania w imieniu pozwanego

samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w sporze z odwołanym

przez zarząd województwa dyrektorem tego zakładu jest jego nowy kierownik

(art. 67 § 1 k.p.c. w związku z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o

zakładach opieki zdrowotnej, Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).

2. Niepodjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie odmowy wyrażenia

zgody na odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia

przewodniczącemu rady pisma marszałka województwa w tym przedmiocie jest

równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN: Jerzy

Kwaśniewski, Zbigniew Myszka.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r.

sprawy z powództwa Lecha Zdzisława W. przeciwko Samodzielnemu Publicznemu

Zakładowi Opieki Zdrowotnej „M.O.” Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w O. z udziałem interwenienta ubocznego Województwa M. - Zarządu Województwa M. o przywrócenie do pracy, na skutek kasacji interwenienta ubocznego

od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce z

dnia 27 października 2004 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu-Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce do ponownego rozpoznania i

orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Lech W. (powód) domagał się uznania za bezskuteczne wypowiedzenia

umowy o pracę (odwołania), a po sprecyzowaniu pozwu - przywrócenia do pracy i

zasądzenia wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy; jako stronę pozwaną

wskazał Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej „M.O.” Stacja Pogotowia

Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w O. - Zarząd Województwa M. Powód wezwany do jednoznacznego określenia strony pozwanej ostatecznie podał, że stroną

pozwaną jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej „M.O.”, reprezentowany przez dyrektora; powód cofnął pozew przeciwko Zarządowi Województwa M.

Sąd Rejonowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce postanowieniem z

dnia 13 maja 2004 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej żądania przeciwko

Zarządowi Województwa M.

Sąd Rejonowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce wyrokiem z

dnia 24 czerwca 2004 r. [...] przywrócił powoda do pracy w pozwanym Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej „M.O.” - Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w O. na dotychczasowych warunkach i zasądził od pozwanego na rzecz powoda wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy w kwocie 19.600,56 zł.

Sąd ustalił, że powód z dniem 23 czerwca 1999 r. został powołany na stanowisko dyrektora o. kolumny transportu sanitarnego „M.”, która uległa następnie przekształceniu w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pod nazwą „M.O.” stacja pogotowia ratunkowego i transportu sanitarnego. Uchwałą zarządu województwa m. z dnia 3 grudnia 2003 r. [...] powód został odwołany ze stanowiska dyrektora; w dniu podjęcia tej uchwały powód był radnym Rady Miejskiej w O. W ocenie

Sądu, art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity

tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) obejmuje również pracowników, z

którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie powołania, a pracownikowi odwołanemu ze stanowiska bez zgody rady gminy przysługują odpowiednio roszczenia

przewidziane w art. 45 k.p. Pełnomocnik pozwanego przyznał brak takiej zgody.

Wprawdzie pismem z dnia 25 września 2003 r. marszałek województwa m. zwrócił

się do przewodniczącego Rady Miejskiej w O. o wyrażenie przez radę zgody, o której

mowa w art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, lecz w chwili podjęcia uchwały o

odwołaniu powoda, zgoda taka nie została wyrażona. Okoliczności niniejszej sprawy

- zdaniem Sądu - uzasadniają przywrócenie powoda do pracy, a nie zasądzenie na

jego rzecz odszkodowania.

Apelację od powyższego wyroku wniósł pozwany. Interwencję uboczną po

stronie pozwanego zgłosił zarząd województwa m. Pełnomocnik powoda wniósł o

oddalenie apelacji

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce wyrokiem

z dnia 27 października 2004 r. [...] oddalił apelację.

Sąd w uzupełnieniu postępowania dowodowego przeprowadził dowód z rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody m. z dnia 5 czerwca 1998 r., w którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Województwa M. z dnia 3 grudnia 2003 r. o odwołaniu powoda ze stanowiska dyrektora u pozwanego. Sąd uznał, że w dniu 3

grudnia 2003 r. nie istniała zgoda Rady Miejskiej w O. na odwołanie powoda ze stanowiska dyrektora, a milczenie rady miejskiej nie może być traktowane jako wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy (odwołanie) z radnym tej rady. Przepis art.

25 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i w

sposób samodzielny określa zasady udzielania zgody na rozwiązanie stosunku pracy

z radnym. Przepis ten nie określa terminu, w którym taka zgoda powinna być wyrażona. W sprawie nie ma zastosowania przepis art. 80a ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie województwa ustanawiający trzydziestodniowy termin na zajęcie stanowiska i

przewidujący „sankcję domniemania” na wypadek upływu terminu.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem interwenienta ubocznego,

iż pozwany nie był należycie reprezentowany w procesie. Zawarte w art. 3 1 k.p.

określenia: „organ zarządzający” i „osoba zarządzająca” dotyczą odpowiednio zarządu osób prawnych i pracodawców będących osobami prawnymi, jak i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Osobą zarządzającą w przypadku jednostek organizacyjnych państwa lub samorządu jest ich kierownik. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej ma osobowość prawną, a zgodnie z art.

44 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr

91, poz. 408 ze zm.) kierownik publicznego zakładu opieki zdrowotnej kieruje zakładem i reprezentuje go na zewnątrz.

Zarząd Województwa M. (interwenient uboczny) zaskarżył w całości powyższy

wyrok Sądu drugiej instancji opierając kasację na następujących zarzutach naruszenia prawa materialnego: 1. art. 3 1 k.p., poprzez przyjęcie, iż samodzielny publiczny

zakład opieki zdrowotnej jest reprezentowany w sporze pracowniczym dotyczącym

odwołania poprzedniego dyrektora zakładu przez nowego (obecnego) dyrektora tego

zakładu, a nie przez zarząd województwa, co skutkuje także naruszeniem art. 67 § 1

k.p.c. i art. 460 k.p.c., a w konsekwencji nieważnością postępowania, zgodnie z art.

379 pkt 5 k.p.c., 2. art. 80a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (jednolity tekst: Dz.U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) w związku z art. 25 ust. 2

ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż pierwszy z wymienionych

przepisów nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, 3. art. 45 § 1 k.p. i art. 69 pkt 2

lit. c k.p., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie powództwa lub o

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającego go wyroku Sądu

pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu ostatniemu Sądowi do ponownego

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kasacja ma uzasadnione podstawy.

1. Kwestia zasadności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu

art. 3 1 § 1 k.p., stanowiącego, że za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną

czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba, nie może być rozważana w

oderwaniu od wykładni przepisu art. 3 k.p. definiującego pracodawcę. Rozstrzygnięcie bowiem zagadnienia prawnego, kto powinien dokonywać czynności z zakresu

prawa pracy w stosunku do dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki

zdrowotnej, wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, kto jest pracodawcą dyrektora

tego zakładu.

2. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 k.p., ponieważ jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość

prawną oraz ma zdolność zatrudniania pracowników i dokonywania czynności prawnych w zakresie stosunków pracy ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia

1979 r., I PR 16/79, OSNC 1979 nr 10, poz. 205). Samodzielny publiczny zakład

opieki zdrowotnej jest pracodawcą w stosunku do wszystkich pracowników zakładu,

w tym w stosunku do powoda.

3. Kwestię statusu prawnego pozwanego samodzielnego publicznego zakładu

opieki zdrowotnej jako pracodawcy powoda (art. 3 k.p.) należy przy tym odróżniać od

kwestii właściwych organów lub osób upoważnionych do dokonywania za tego pracodawcę czynności z zakresu stosunku pracy powoda na stanowisku dyrektora za-

kładu (art. 31 k.p.). Nawiązanie z powodem stosunku pracy na podstawie powołania

przez zarząd województwa m. nie jest więc wyrazem pozostawania powoda w stosunku pracy z zarządem województwa, lecz wyrazem wykonywania przez zarząd

kompetencji wynikających z przepisu art. 44 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej,

nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub

umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Wykonywanie tej ustawowej kompetencji przez zarząd województwa m. w stosunku do powoda polega z

natury rzeczy również na odwołaniu powoda ze stanowiska dyrektora zakładu opieki

zdrowotnej, co zarazem mieści się w konstrukcji wykonywania czynności z zakresu

prawa pracy za samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej będący pracodawcą

powoda w rozumieniu art. 3 k.p.

4. Wykonywanie przez zarząd województwa czynności z zakresu prawa pracy

za pozwany zakład opieki zdrowotnej nie oznacza, że zarząd województwa, który

odwołał powoda ze stanowiska dyrektora zakładu, jest ustawowo umocowany do

reprezentowania pracodawcy w postępowaniu sądowym w sprawie przywrócenia do

pracy odwołanego dyrektora. Przepis art. 3 1 § 1 k.p. nie reguluje bowiem bezpośrednio kwestii związanych z reprezentowaniem pozwanego pracodawcy w postępowaniu sądowym z zakresu prawa pracy. Z przepisu art. 44 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który stanowi, że kierownik publicznego zakładu opieki

zdrowotnej kieruje zakładem i reprezentuje go na zewnątrz, wynika natomiast kompetencja nowego (obecnego) kierownika pozwanego zakładu opieki zdrowotnej do

reprezentowania tego zakładu w jego sporze pracowniczym z odwołanym (dotychczasowym) kierownikiem zakładu, w tym w postępowaniu sądowym z zakresu prawa

pracy. Organem uprawnionym do działania w imieniu pozwanego samodzielnego

publicznego zakładu opieki zdrowotnej w jego sporze z odwołanym przez zarząd

województwa dotychczasowym dyrektorem zakładu jest nowy (obecny) kierownik

tego zakładu ( art. 67 § 1 k.p.c. w związku z art. 44 ust. 2 ustawy o zakładach opieki

zdrowotnej).

5. Uzasadniony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art.

80a ustawy o samorządzie województwa, który stanowi w ust. 1, że „jeżeli prawo

uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez

ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego

rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2”, zaś w ust. 2 przewiduje, że

„termin, o którym mowa w ust. 1, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub

zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.”

6. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że marszałek województwa m.

pismem z dnia 25 września 2003 r. poinformował przewodniczącego Rady Miejskiej

w O. o zamiarze odwołania powoda z zajmowanego stanowiska i wniósł o wyrażenie

na to zgody. Przewodniczący Rady Miejskiej w O. pismem z dnia 13 października

20003 r. poinformował marszałka województwa m., że sprawa wyrażenia zgody

Rady Miejskiej w O. na odwołanie powoda ze stanowiska dyrektora samodzielnego

publicznego zakładu opieki zdrowotnej zostanie rozpatrzona na najbliższej sesji rady,

tj. 30 października 2003 r. Pismem z dnia 4 listopada 2003 r. przewodniczący Rady

Miejskiej w O. poinformował marszałka województwa m., że rada miejska w dniu 30

października 2003 r. wystąpiła do marszałka województwa m. o przedstawienie radzie uzasadnienia zamiaru odwołania powoda ze stanowiska oraz że decyzja o

ewentualnym wyrażeniu zgody na odwołanie zostanie podjęta przez radę po zapoznaniu się z uzasadnieniem. Zarząd Województwa M. uchwałą z dnia 3 grudnia 2003

r. odwołał powoda ze stanowiska dyrektora samodzielnego publicznego zakładu

opieki zdrowotnej z dniem 3 grudnia 2003 r. Rada miejska dnia 29 grudnia 2003 r.

podjęła uchwałę o niewyrażeniu zgody na odwołanie powoda z tego stanowiska,

miedzy innymi z powodu braku odpowiedzi marszałka województwa m. na pismo

przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia 4 listopada 2003 r.

7. Zgodnie z przepisem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody Rady Gminy, której jest

członkiem. Przepis ten, jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92 (OSNCP 1993 nr 7-8, poz. 116), ma

zastosowanie do pracowników, z którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie

powołania, a zatem także w stosunku do powoda.

8. Z przepisu tego wynika, że wyrażenie zgody przez radę gminy jest koniecznym warunkiem skutecznego rozwiązania z radnym stosunku pracy i że wyrażenie

zgody musi być uprzednie, czyli wyprzedzać w czasie rozwiązanie tego stosunku.

Przepis ten rzeczywiście nie określa terminu, w którym rada gminy powinna wyrazić

zgodę na rozwiązanie stosunku pracy (odwołanie) z radnym. Nie oznacza to jednak,

że rada gminy nie jest związana w tej sprawie żadnym terminem. Termin taki wynika

wprost z przepisu art. 80a ustawy o samorządzie województwa. Nie ulega bowiem

wątpliwości, że po pierwsze - uchwała zarządu województwa o odwołaniu powoda ze

stanowiska dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest

„rozstrzygnięciem organu samorządu województwa”, po drugie - przepis art. 25 ust. 2

ustawy o samorządzie gminnym „uzależnia ważność” takiego rozstrzygnięcia zarządu województwa między innymi od jego „uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny

organ.” W odniesieniu do tej drugiej przesłanki należy wskazać, że tym innym organem, o którym mowa w art. 80a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jest w

tym wypadku rada gminy, zaś zgoda rady gminy jest stanowczą formą uzgodnienia

lub mocniejszą formą zaopiniowania rozstrzygnięcia zarządu województwa w przedmiocie odwołania powoda. Wymaga ponadto podkreślenia, że wbrew rozpowszechnionemu poglądowi i utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych (np. wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2005 r., II SA/Wa 1518/04)

dla zastosowania przepisu art. 80a ustawy o samorządzie województwa nie jest konieczne „istnienie konkretnego rozstrzygnięcia”, lecz wystarczy przedłożenie „ innemu organowi” tylko „projektu” rozstrzygnięcia, jak wynika to z niebudzącej wątpliwości treści powyższego przepisu. Termin do wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody

na rozwiązanie stosunku pracy z radnym rozpoczyna swój bieg od dnia przedłożenia

radzie gminy (miasta) projektu uchwały zarządu województwa o odwołaniu dyrektora

samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej i wynosi - zgodnie z art. 80a ust. 1 i 2

ustawy o samorządzie województwa - 30 dni. Zgodnie zaś z przepisem art. 80a ust.

3 tej ustawy, „jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 2.” Należy zatem stwierdzić,

że niezajęcie przez Radę Miejską w O. stanowiska w sprawie wyrażenia lub odmowy

wyrażenia zgodny na odwołanie powoda ze stanowiska w terminie 30 dni od dnia

doręczenia przewodniczącemu rady miejskiej pisma marszałka województwa m. z

dnia z dnia 25 września 2003 r., było równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie

gminnym.

9. W ocenie Sądu Najwyższego związanie rady gminy (miasta) terminem z art.

80a ustawy o samorządzie województwa w procesie wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie narusza ani zasady samodzielności i samorządności gminy, ani też nie osłabia ochrony prawnej radnego pozostającego w stosunku

pracy. Przeciwnie, przyczyni się to do racjonalizacji procedury wyrażania zgody

przez radę gminy (miasta) i usunięcia stanu niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie rady terminem, co niewątpliwe leży w interesie zarówno pracownika, jego pracodawcy, jak i zainteresowanych organów samorządu terytorialnego.

10. W świetle powyższych rozważań bezprzedmiotowe jest rozważanie kwestii

naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 45 § 1 k.p., poprzez orzeczenie o

przywróceniu powoda do pracy na poprzednich warunkach, co zdaniem wnoszącego

kasację jest niedopuszczalne z uwagi na treść przepisu art. 69 pkt 2 lit. c k.p. Sąd

Najwyższy w uchwale z dnia 24 listopada 1994 r., I PZP 55/92 (OSNC 1993 nr 7-8,

poz. 116), wyjaśnił bowiem, że pracownikowi - radnemu odwołanemu ze stanowiska

ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady

gminy, przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 k.p. Rozważanie

zatem problemu, czy i jakie roszczenia służą., jest zbędne. W niniejszej sprawie ten

problem jest prawnie nieistotny, bowiem powód został odwołany ze stanowiska dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej za zgodą Rady Miejskiej w O.

Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.