II CSK 722/11 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt II CSK 722/11

POSTANOWIENIE

Dnia 26 września 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Iwona Koper

SSA Władysław Pawlak

w sprawie z powództwa Z. F.

przeciwko W. K. - Rektorowi Uniwersytetu Technologicznego

o udostępnienie informacji publicznej,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 26 września 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od postanowienia Sądu Okręgowego

z dnia 12 sierpnia 2011 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od powoda na rzecz

pozwanego kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem

zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2011 r. oddalił zażalenie

powoda na postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 7 kwietnia 2011 r. o odrzuceniu

pozwu w sprawie, której przedmiotem było żądanie powoda skierowane przeciwko

W. K. – Rektorowi Uniwersytetu Technicznego w /…/ o udostępnienie powodowi

dat urodzenia członków Uczelnianej Komisji Wyborczej oraz Uczelnianego

Kolegium Elektorów, stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy z

dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.

1198 z późn. zm., dalej: „u.inf. publ.”).

Sąd Okręgowy stwierdził, że w świetle uregulowań zawartych w ustawie

z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r.

Nr 572 z późn. zm., dalej: „pr.sz.wyższ.”) zdolność sądową w postępowaniu

cywilnym posiada uczelnia, jako osoba prawna, nie zaś rektor będący jej organem,

powołanym do reprezentowania uczelni (art. 66 w zw. z art. 60 ust. 6 oraz art. 12

pr.sz.wyższ.). Z przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym nie wynika, aby rektorowi

uczelni w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej przyznana

została zdolność sądowa.

W skardze kasacyjnej powód zarzucił naruszenie art. 64 § 1 1 k.p.c. w zw.

z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 22 ust. 1 u.inf. publ. przez uznanie, że rektor uczelni

publicznej nie ma zdolności sądowej, mimo iż zakres ustawowych obowiązków

przewidziany w art. 4 ust 1 pkt 5 u.inf. publ. pozwala na stwierdzenie, że taka

właściwość została mu przyznana.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zdolność sądową rozumie się jako atrybut zdolności prawnej. Zdolność prawna,

występująca

w prawie

materialnym,

to

zdolność

bycia

podmiotem

praw

i obowiązków cywilnoprawnych; mają ją osoby fizyczne, osoby prawne oraz

jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 331 k.c. (tzw. osoby ustawowe).

Podmioty mające zdolność prawną, a więc podmioty, którym przysługują pewne

prawa i które obciążone są określonymi obowiązkami, muszą mieć możliwość

obrony swych praw i realizacji obowiązków. Czyniąc to na drodze sądowej, muszą

być wyposażone w zdolność sądową. Między zdolnością sądową a zdolnością

prawną zachodzi więc ścisły związek. Każdy podmiot, który ma zdolność prawną,

ma również zdolność sądową. Nie każdy jednak podmiot wyposażony w zdolność

sądową ma zdolność prawną, ustawodawca przyznaje bowiem pewnym podmiotom

zdolność sądową, mimo że nie są one osobami fizycznymi ani osobami prawnymi,

ani też jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 331 k.c.

Oprócz podmiotów wskazanych w art. 64 § 1 i § 11 k.p.c., a więc osób

fizycznych, osób prawnych oraz tzw. osób ustawowych, zdolność sądową mają

także podmioty działające na podstawie przepisów w sprawach dotyczących

określonych praw i obowiązków związanych z pewną wydzieloną masą majątkową

(np. wykonawca testamentu - art. 988 § 2 k.c., kurator spadku - art. 667 § 2 w zw.

z art. 935 § 1 k.p.c., zarządca egzekucyjny nieruchomości - art. 935 § 1 k.p.c.,

syndyk masy upadłości - art.173 i nast. ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo

upadłościowe i naprawcze, tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 ze zm.).

Zdolność sądową mają ponadto podmioty niesamodzielne, którym przepisy

szczególne przyznają samodzielną pozycję w postępowaniu sądowym.

Kwestia, czy rektorowi wyższej uczelni przysługuje zdolność sądowa

w sprawie o udostępnienie informacji publicznej może podlegać ocenie wyłącznie

z punktu widzenia rozwiązań przyjmowanych w odniesieniu do podmiotów

zaliczonych do ostatniej grupy. Podmioty takie - jak zaznaczono – uzyskują

zdolność sądową na podstawie przepisów szczególnych; również w orzecznictwie

Sądu Najwyższego w okresie poprzedzającym wprowadzenie art. 331 k.c. oraz art.

64 § 11 k.p.c. zwracano uwagę na potrzebę objęcia ochroną sądową jednostek,

które nie będąc osobami prawnymi ani nie mając przyznanej zdolności prawnej,

uczestniczyły w obrocie cywilnoprawnym (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia

26 listopada 1948 r., C 828/48, Zb.Orz. 1949 r., z. II/III, poz.57, orzeczenie Sądu

Najwyższego z dnia 28 marca 1956 r., 2 CR 634/55, Nowe Prawo 1956 r., nr 11,

orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1950 r., Ł.C.1055/50, Państwo

i Prawo 1951, nr 1, s.152). Sąd Najwyższy przyznając takim jednostkom zdolność

sądową podkreślał, że życie społeczne i gospodarcze ulegające ciągłym zmianom

stwarza sytuacje nieprzewidziane przez ustawodawcę. Wymusza to potrzebę

przyznawania

zdolności

sądowej

określonym

podmiotom

społecznym

lub

gospodarczym o pewnej samodzielności, mimo że nie posiadały osobowości

prawnej. Taki kierunek orzecznictwa, kontynuowany był w okresie późniejszym

i doprowadził do przyznania zdolności sądowej m.in. partiom politycznym przed

nadaniem im osobowości prawnej (uchwała Izby Cywilnej Sądu Najwyższego

z dnia 14 grudnia 1990 r., III CZP 62/90, OSNCP 1991, nr 4, poz. 36), samorządowi

mieszkańców wsi (uchwała SN z dnia 16 kwietnia 1991 r., III CZP 23/91, OSNC

1992, nr 2, poz.20), sejmikowi samorządowemu (orzeczenie SN z dnia 18 grudnia

1997 r., III CKN 473/97, OSP 1998, nr 9, poz. 163), a także organom samorządu

studenckiego szkoły wyższej w sprawach z zakresu ich ustawowych uprawnień

(uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2000 r.,

III CZP 29/99, OSNC 2000, nr 7-8, poz. 123). W uzasadnieniu ostatniej

z wymienionych

uchwał

Sąd

Najwyższy

podniósł,

że:

„Przepisy

ustawy

o szkolnictwie wyższym, stanowiąc o wyodrębnieniu organizacyjnym samorządu

studenckiego, przewidują, że organy samorządu studenckiego mają własną

strukturę i samodzielność pozwalającą na odróżnienie samorządu od organów

uczelni oraz organizacji studenckich. Ta struktura samorządu studenckiego

uzasadnia też to, że organy samorządu mogą samodzielnie i niezależnie od władz

uczelni i innych organów podejmować decyzje”.

Taka argumentacja – wbrew przekonaniu skarżącego – nie może odnosić się

do rektora wyższej uczelni publicznej. Różne są cele, zadania, zakres

samodzielności oraz struktura samorządu studenckiego oraz działających w jego

ramach organów oraz kompetencje rektora wyższej uczelni publicznej, jako organu

osoby prawnej. Należy także pamiętać, że wypracowywana przez długie lata

w doktrynie i judykaturze koncepcja wyodrębnienia jednostek, które uczestniczą

w obrocie społecznym i gospodarczym, nie mając osobowości prawnej, została

zalegalizowana przez wprowadzenie – obok osoby fizycznej i osoby prawnej –

jednostek, o których mowa w art. 331 k.c.

W przypadku podmiotów niebędących ani osobami prawnymi ani osobami

ustawowymi ustawodawca z reguły w sposób wyraźny przyznaje zdolność sądową,

stanowiąc, że „mają zdolność sądową i procesową” (np. pracodawca w sprawach

z zakresu prawa pracy oraz organ rentowy w sprawach z zakresu ubezpieczeń

społecznych - art. 460 § 1 k.p.c.), niekiedy używa formuły: „są stroną postępowania

przed sądem” (np. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w sprawach z zakresu

regulacji energetyki - art. 47950 § 1 k.p.c.), w innych zaś przepisach dotyczących

państwowych jednostek organizacyjnych lub organów państwowych, określa

uprawnienie do wystąpienia z określonym żądaniem (np. art.1891, art. 635 § 2

k.p.c., art. 655 § 1 k.p.c., art. 922 k.p.c., art. 47938 k.p.c., art. 6 ust. 2 ustawy

z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U.

z 2004 r. Nr 167, poz. 1758, ze zm.), art. 144a i 146a ustawy z dnia 29 stycznia

2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz.1655, ze zm.),

art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. o zwrocie korzyści uzyskanych

niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych

(Dz. U. Nr 44, poz. 255 ze zm.).

W

judykaturze

Sądu

Najwyższego

uznano,

że

samo

wymienienie

w przepisach państwowych jednostek organizacyjnych, jako uprawnionych do

zgłoszenia na drodze sądowej określonego żądania, nie oznacza przyznania im

zdolności sądowej. W zależności od tego, czy uprawnienie przyznane dla takich

jednostek dotyczy działalności państwa w sferze dominium, czy w ramach

imperium, występują one – w pierwszym przypadku jako jednostki reprezentujące

osobę prawną, jaką jest Skarb Państwa, w drugim zaś przypadku - jako podmioty

posiadające

zdolność sądową

(postanowienie

Sądu

Najwyższego

z dnia

3 października 2002 r., I CKN 448/01, OSP 2003, nr 7-8, poz. 99, uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2006 r., III CZP 22/06, OSNC 2007, nr 2, poz. 23,

uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 sierpnia 2006 r., III CZP 50/06,

OSNC 2007, nr 6, poz. 80, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r.,

IV CSK 261/09, OSNC-ZD 2010, z. C., poz. 94).

Zastosowanie wspomnianego kryterium w odniesieniu do rektora wyższej

uczelni, który nie jest ani jednostką organizacyjną ani organem państwowym, lecz

organem niepaństwowej osoby prawnej (uniwersytetu) nie znajduje żadnego

uzasadnienia.

Kwestię, czy rektor wyższej szkoły publicznej ma zdolność sądową

w sprawach, których przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej

należy więc rozstrzygnąć, dokonując oceny charakteru norm zawartych w art. 4

u.inf.publ.

W ustawie brakuje przepisów, z których w drodze interpretacji można byłoby

wywieść zdolność sądową rektora wyższej uczelni w sprawach o udostępnienie

informacji publicznej. Powołany w skardze kasacyjnej art. 64 § 11 k.p.c. przyznaje

zdolność sądową „jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami prawnymi,

którym ustawa przyznaje zdolność prawną”. Przepisem tym objęte są wyłącznie

jednostki samodzielne w tym sensie, że nie wchodzą w skład osoby prawnej.

Rektor wyższej uczelni, który jest organem osoby prawnej, tego kryterium nie

spełnia, nie ma więc przyznanej zdolności prawnej.

Nie jest takim przepisem art. 4 u.inf.publ., który w ust. 1 in principio

stwierdza, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są „władze

publiczne” oraz „inne podmioty wykonujące zadania publiczne”, natomiast w pkt 3-5

tego ustępu precyzuje, że są to w szczególności: organy władzy publicznej, organy

samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie

z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe

prawne

albo

osoby

reprezentujące

inne

państwowe

osoby

prawne

samorządu

jednostki

terytorialnego,

organizacyjne

albo

podmioty

jednostki

organizacyjne samorządu terytorialnego, a także osoby prawne, w których Skarb

Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo

zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie

konkurencji i konsumentów. Podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji

publicznej

są

także

podmioty

reprezentujące

inne

osoby

lub

jednostki

organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem

publicznym (art.4 ust.1 pkt 5 in principio u.inf.publ.).

Z punktu widzenia przyznanej kompetencji usytuowanie rektora wyższej

szkoły publicznej w tej ostatniej grupie podmiotów obowiązanych do udostępnienia

informacji publicznej, nie budzi zastrzeżeń. Nie oznacza to jednak z powodów już

wskazanych, że na podstawie tego przepisu można rektorowi wyższej uczelni

przypisać zdolność sądową.

Podkreślić ponadto należy, że w prawie administracyjnym wykonywanie

zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych

unormowań

ustawowych,

ustawowych

które

lub

rozstrzygnięć

opartych

na

unormowaniach

powierzają

(zlecają)

określone

zadania

publiczne

sprecyzowanym podmiotom. Kierując się tą wskazówką uznać należało, że

w powołanym przez skarżącego przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 in principio u.inf.publ.

zawarta jest wyłącznie norma o charakterze kompetencyjnym, pozwalająca na

precyzyjne wskazanie adresata obowiązanego do udostępnienia informacji

publicznej.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podzielił

stanowiska przyjętego w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 marca

2012 r., III SO 16/11 (nie publ.), zgodnie z którym dziekan wydziału szkoły wyższej

ma zdolność sądową w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność,

że w przepisach art. 4 i 22 u.inf.publ. określony został podmiot uprawniony do

wytoczenia powództwa oraz podmioty obowiązane do udostępnienia informacji

publicznej nie przesądza, że dziekan wydziału szkoły wyższej – podobnie jak rektor

wyższej uczelni publicznej – który odmówił, na podstawie decyzji administracyjnej,

udostępnienia określonej informacji publicznej, ma w postępowaniu przed sądem

powszechnym, wywołanym powództwem przewidzianym w art. 22 ust. 1 u.inf.publ.,

zdolność sądową.

Z przytoczonych względów należało skargę kasacyjną oddalić, jako

nieuzasadnioną (art. 39814 k.p.c.). O kosztach postępowania kasacyjnego

orzeczono na podstawie art. 98 § 1 i 3 w zw. z art.108 § 1, art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c.

db