Supreme Court dismissed appeal; free transfer contract valid; misuse not unjust enrichment under restitution law.

Sygn. akt II CSK 659/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 23 czerwca 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)

SSN Iwona Koper

SSN Kazimierz Zawada (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Agencji Nieruchomości Rolnych w W. Oddział Terenowy w P.

przeciwko Gminie C. o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 23 czerwca 2010 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 9 lipca 2009 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od strony powodowej na

rzecz strony pozwanej kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) zł

tytułem

zwrotu

kosztów

w postępowaniu kasacyjnym.

Uzasadnienie

zastępstwa

procesowego

Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w P. wniosła

o zasądzenie od pozwanej Gminy C. Wielkie kwoty 963 977 zł wraz z ustawowymi

odsetkami na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. o zwrocie

korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych

osób prawnych (Dz. U. Nr 44, poz. 255 ze zm. – dalej: „ustawa o zwrocie

korzyści”).

Sąd Okręgowy uwzględnił powództwo częściowo. Wyrokiem z dnia 18 lutego

2009 r. zasądził od pozwanej na rzecz powódki kwotę 287 997 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia 30 grudnia 2005 r.

Sąd Apelacyjny wyrok Sądu Okręgowego zmienił i powództwo oddalił.

Podstawę wyroku Sądu Apelacyjnego wydanego w dniu 9 lipca 2009 r. stanowiły

następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 27 września 2001 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa –

poprzedniczka prawna powódki – zawarła z pozwaną na podstawie art. 24 ust. 5

pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami

rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.,

obecnie jedn. tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm. – dalej: „u.g.n.r.”)

umowę nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości. Przedmiotem tej

umowy były dwie działki, nr 137/5 i nr 134/2, na których znajdowało się żwirowisko,

przeznaczone w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego:

pierwsza – pod składowisko odpadów komunalnych, a druga – pod zalesienie:

otulinę ochronną. Nieruchomość składająca się z tych dwóch działek o łącznej

powierzchni 8 ha 8723 m2 została przekazana pozwanej w celu powiększenia

wysypiska odpadów komunalnych oraz utworzenia wokół tego wysypiska strefy

ochronnej. Jednakże w 2001 r. pozwana podpisała porozumienie międzygminne

w sprawie utworzenia Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w M. i od 2003 r.

składuje odpady komunalne na jego terenie, w latach zaś 2002-2003 na

przekazanej nieruchomości odbywała się eksploatacja żwiru, z której dochód

pozwanej wyniósł 339 692 zł. Podczas oględzin przekazanej nieruchomości,

przeprowadzonych na zlecenie powódki w dniu 2 lutego 2005 r., stwierdzono, że

znajdują się na niej wyrobiska po wydobytym kruszywie, a ponadto – maszyny do

sortowania kruszywa oraz odpady po sortowaniu. W 2007 r. Rada pozwanej gminy

podjęła

decyzję

o

składowaniu

na

przekazanej

nieruchomości

odpadów

budowlanych.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 1

ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści, ze względu na subsydiarny charakter tego

przepisu, a tylko art. 24 ust. 5a u.g.n.r. – gdyby ziściły się przewidziane w nim

przesłanki, co jednak nie nastąpiło.

W skardze kasacyjnej powódka zarzuciła uchybienie art. 1 ust. 1 ustawy

o zwrocie korzyści przez jego niezastosowanie oraz art. 378 § 1 k.p.c. przez

nierozpoznanie podniesionych w apelacji zarzutów naruszenia: art. 1 ust. 1 ustawy

o zwrocie korzyści, art. 6 k.c. oraz art. 233 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z przytoczonych podstaw kasacyjnych na szersze omówienie zasługuje

jedynie zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści. Podniesiony także

przez skarżącą zarzut naruszenia art. 378 §1 k.p.c. jest oczywiście bezzasadny,

gdyż – jak trafnie zwróciła na to uwagę już pozwana w odpowiedzi na skargę

kasacyjną

–

uzasadnienie

zaskarżonego

wyroku

jednoznacznie

dowodzi

rozważenia przez Sąd podniesionych przez powódkę zarzutów apelacyjnych.

Artykuł 1 ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści stanowi, że jeżeli wskutek

czynności prawnej lub decyzji administracyjnej przenoszącej własność lub inne

prawo majątkowe na niepaństwowe osoby prawne lub osoby fizyczne osoby te

uzyskały niesłusznie korzyść z majątku Skarbu Państwa lub z majątku innych

państwowych osób prawnych, sąd może oznaczyć sposób i wysokość wyrównania

strat, a nawet rozwiązać umowę, rozstrzygając o rozliczeniu między stronami.

Przepis ten ma, w myśl art. 1 ust. 3, zastosowanie tylko do czynności prawnych

i decyzji administracyjnych dokonanych po wejściu w życie ustawy z dnia

23 października 1987 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady

funkcjonowania gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 33, poz. 181); początkowo zaś, aż

do zmiany art. 1 ust. 3 z dniem 27 sierpnia 1991 r., posiadał charakter epizodyczny:

stosował się jedynie do czynności prawnych i decyzji administracyjnych

dokonanych po wejściu w życie ustawy z dnia 23 października 1987 r. o zmianie

niektórych ustaw regulujących zasady funkcjonowania gospodarki narodowej,

a przed dniem wejścia w życie ustawy o zwrocie korzyści. O tym, kto może

wystąpić z przewidzianymi w tym przepisie żądaniami, jest mowa w – kilkakrotnie

nowelizowanym – art. 2. Pierwotnie możliwość wystąpienia z tymi żądaniami była

ograniczona w czasie. Ograniczenie to najpierw łagodzono, przedłużając

miarodajny termin, a z dniem 1 stycznia 1994 r. zniesiono.

Uchwalenie ustawy o zwrocie korzyści stanowiło reakcję na patologie,

występujące w początkowej fazie prywatyzacji. Rozwiązanie zawarte w art. 1 ust. 1

ustawy o zwrocie korzyści wprowadzono, uznając istniejące dotychczas środki

prawne za niewystarczające do ochrony mienia państwowego przed społecznie

nieakceptowanymi uszczupleniami tego mienia w procesach prywatyzacyjnych.

Rozwiązanie to miało zapewnić wyrównanie strat w państwowym mieniu, będących

źródłem niesłusznych korzyści nabywców składników tego mienia, należących do

kręgu niepaństwowych osób prawnych bądź osób fizycznych. Nadanie trwałości

regulacji, która w pierwotnym zamyśle miała charakter epizodyczny, było wyrazem

uznania potrzeby jej istnienia niezależnie od zmieniających się warunków. Ocena ta

bywa jednak obecnie też kwestionowana (por. np. informacje zawarte na ten temat

w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r., P 36/07, OTKA 2008, nr 6, poz. 103).

Celem ustawy o zwrocie korzyści nie było więc niewątpliwie przeciwdziałanie

jakimkolwiek

niepożądanym

skutkom

komunalizacji

mienia

państwowego

dokonywanej w drodze aktów, o których mowa w art. 1 ust. 1. Jeżeli przy

uchwalaniu tej ustawy brano pod uwagę komunalizację, to chyba tylko przyznając

w art. 2 uprawnienie do wystąpienia z żądaniami przewidzianymi w art. 1 ust. 1

organowi samorządu terytorialnego. Niemniej jednak gminy i inne jednostki

samorządu terytorialnego należą do wymienionej w art. 1 ust. 1 kategorii

niepaństwowych osób prawnych. Lecz jeżeliby nawet uznać, zgodnie z brzmienie

tego przepisu, przesunięcia majątkowe między Skarbem Państwa lub innymi

państwowymi osobami prawnymi, a jednostkami samorządu terytorialnego, za

podlegające hipotezie tego przepisu, to zastosowanie go w tym zakresie

pozostawałoby, jak wynika z poniższych uwag, raczej tylko teoretyczną

możliwością; w każdym razie nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu

w niniejszej sprawie.

Przesłanką zastosowania omawianego przepisu jest uzyskanie niesłusznie

korzyści przez osobę fizyczną lub niepaństwową osobę prawną wskutek przejścia

na nią na podstawie czynności prawnej lub decyzji administracyjnej własności lub

innego prawa majątkowego Skarbu Państwa bądź innej państwowej osoby prawnej.

Przepis ten zakłada więc przede wszystkim przejście na osobę fizyczną lub

niepaństwową osobę prawną własności lub innego prawa majątkowego Skarbu

Państwa bądź innej państwowej osoby prawnej na podstawie czynności prawnej

lub decyzji administracyjnej. Aby zatem mógł być zastosowany art. 1 ust. 1, musi

przede wszystkim dojść – ograniczając się ze względu na okoliczności sprawy do

przypadków, w których chodzi o czynność prawną – do zawarcia umowy

przenoszącej własność ze Skarbu Państwa lub innej państwowej osoby prawnej na

osobę fizyczną lub niepaństwową osobę prawną i umowa ta musi być skuteczna.

Jeżeli jest nieważna i tym samym nie wywiera zamierzonego skutku, nie może być

mowy o zastosowaniu omawianego przepisu już dlatego, że nie wchodzi w takim

razie w grę uzyskanie korzyści z majątku państwowego „wskutek czynności

prawnej”. Podobnie zastosowanie tego przepisu jest wykluczone po, działającym ex

tunc, uchyleniu się przez stronę rozpatrywanej umowy od skutków swego

oświadczenia woli z powodu błędu lub groźby. W takich przypadkach interesy

majątkowe Skarbu Państwa lub innej państwowej osoby prawnej mogą być

chronione tylko na zasadach ogólnych, tj. w szczególności za pomocą roszczenia

windykacyjnego i innych środków prawnych właściwych w razie nieważności lub

unieważnienia umowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 września 2002 r.,

I CKN 461/01, LEX nr 301851). Potwierdza to treść środków prawnych

przewidzianych w art. 1 ust. 1. Przepis ten pozwala wytoczyć powództwo

o ukształtowanie stosunku prawnego przez oznaczenie sposobu i wysokości

wyrównania strat lub przez rozwiązanie umowy i oznaczenie sposobu oraz

wysokości wyrównania strat (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 1997 r.,

I CKN 67/97, OSP 1997, z. 10, poz. 177, a także uchwała Sądu Najwyższego

z dnia 31 stycznia 1996 r., III CZP 2/96, OSNC 1996, nr 6, poz. 79). Rozwiązać lub

zmodyfikować w określony sposób można tylko umowę ważną i skuteczną.

Przyjmuje się, że do uzyskania niesłusznie korzyści przez osobę fizyczną lub

niepaństwową osobę prawną wskutek umowy przenoszącej na tę osobę własność

lub inne prawo należące do mienia państwowego dochodzi wówczas, gdy

uwzględniając okoliczności danego przypadku, umowa ta nie przewiduje dla

państwowej osoby prawnej odpłatności we „właściwej” wysokości, „społecznie

akceptowanej” (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r.,

P 36/07, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 1992 r., I ACr 141/92,

OSA 1992, nr 11, poz. 81, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia

27 października 1994 r., I ACr 499/94, „Wokanda” 1995, nr 5, s. 51, wyrok Sądu

Apelacyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 1996 r., I ACr 31/96, Prawo

Gospodarcze” 1996, nr 12, s. 53). Rozpatruje się tu więc umowę odpłatną i tylko

w związku z nią dostrzega przypadki podpadające pod hipotezę art. 1 ust. 1

ustawy o zwrocie korzyści.

W

odniesieniu

do

umów

nieodpłatnych

mających

za

przedmiot

nieruchomości państwowe (samorządu terytorialnego) – czyli takich, do których

należy umowa z dnia 27 września 2001 r. zawarta z pozwaną przez poprzedniczkę

prawną powódki – jest zasadą, że mogą one być dokonywane tylko w sytuacjach

przewidzianych w ustawie i na ściśle określonych zasadach (zob. w szczególności

art. 13, 22 i 59 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

jedn. tekst: Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: „u.g.n.”, oraz art. 24, 43

i 48 u.g.n.r.). Umowa, w której nieruchomość państwowa (jednostki samorządu

terytorialnego)

stanowi

przedmiot

nieodpłatnego

stosunku

prawnego

nieprzewidzianego w ustawie, jest, zgodnie z art. 58 §1 k.c., nieważna (por. np.

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1993 r., SA/Wr

910/93, „Wokanda” 1994, nr 5, s. 20, oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia

17 lipca 2003 r., III CZP 46/03, OSNC 2004, nr 10, poz. 153). Zgodnie

z wcześniejszymi wyjaśnieniami, art. 1 ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści nie może

mieć oczywiście zastosowania w razie zawarcia przez państwową osobę prawną

nieodpłatnej

umowy

wbrew ustawie.

Do

ochrony interesów majątkowych

państwowej osoby prawnej właściwe są tu, jak wiadomo, inne środki prawne.

Również jednak w razie ważności i skuteczności takiej umowy sam fakt

nieodpłatnego

nabycia

mienia

państwowego

przez

osobę

fizyczną

lub

niepaństwową osobę prawną nie może uzasadniać zastosowania art. 1 ust. 1

ustawy o zwrocie korzyści. Nieodpłatność należąca tu do istoty zawieranej zgodnie

z ustawą umowy wyklucza możliwość uznania nabytego nieodpłatnie prawa za

niesłusznie uzyskaną korzyść skutkiem tej umowy.

Za niesłusznie uzyskane w rozumieniu art. 1 ust. 1 nie mogą być też uznane

korzyści wynikające z przeznaczenia nabytej nieodpłatnie nieruchomości na inne

cele niż określone w umowie. Nie są one bowiem korzyściami uzyskanymi „wskutek

czynności

prawnej”,

czyli

wskutek

danej

umowy

o

nieodpłatne

nabycie

nieruchomości, lecz korzyściami uzyskanymi w następstwie nieprawidłowego

wykonania tej umowy. Umowa o nieodpłatne nabycie nieruchomości jest tu zgodna

z ustawą i tym samym ważna. Jej skutki prawne nie nasuwają więc zastrzeżeń,

a tylko realizacja, i jedynie w wadliwym jej wykonaniu można dostrzegać źródła

ujemnie ocenianych korzyści.

Ponieważ cel nieodpłatnego nabycia nieruchomości Skarbu Państwa lub

innej państwowej osoby prawnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia

prawidłowego gospodarowania nieruchomościami państwowymi, wymaga się jego

określenia w umowie o nieodpłatne nabycie oraz przewiduje specjalne sankcje na

wypadek niezgodnego z tym celem korzystania z nabytej nieruchomości (zob.

w szczególności art. 13 ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 59 ust. 2 i 5 u.g.n.). Również

w odniesieniu do objętej sporem umowy nieodpłatnego przekazanie nieruchomości

państwowej na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 1 u.g.n.r. na własność jednostki

samorządu terytorialnego na cele związane z inwestycjami infrastrukturalnymi,

służącymi wykonywaniu zadań własnych, ustanowiona została specjalna sankcja

na wypadek zbycia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego lub jej

przeznaczenia na inne cele niż określone w umowie. Zgodnie z art. 24 ust. 5a

u.g.n.r., w przypadku zbycia lub przeznaczenia przez nabywcę nieruchomości na

inne cele niż określone w umowie przed upływem 10 lat licząc od dnia jej nabycia,

Agencja może żądać od podmiotów wymienionych w art. 24 ust. 5 pkt 1 u.g.n.r.

zwrotu aktualnej wartości pieniężnej tej nieruchomości, ustalonej według zasad

określonych w art. 30 ust. 1 u.g.n.r.

W związku z tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny w ogóle nie mieści

się w hipotezie art. 1 ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści – co samo przez się

wykluczało zastosowanie tego przepisu – nie było potrzeby podejmowania

prowadzonych w toku wcześniejszego postępowania rozważań, czy przepis ten ma

charakter subsydiarny w stosunku do innych środków prawnych.

Ewentualne zastosowanie w sprawie art. 24 ust. 5 pkt 1 u.g.n.r. pozostawało

ze względu na związanie podstawami kasacyjnymi (art. 398 13 §1 k.p.c.) poza

zakresem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy na podstawie art. 398 14 k.p.c.

oddalił skargę kasacyjną, a o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął

zgodnie z art. 98 w związku z art. 108 §1 i art. 39821 k.p.c.