Supreme Court dismisses appeal against county seizure of social aid funds for debt repayment.

Sygn. akt II CSK 215/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 października 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Fundacji Domu Pomocy Społecznej

przeciwko Powiatowi K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 28 października 2010 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 12 listopada 2009 r.,

oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. oddalił powództwo Fundacji

Domu Pomocy Społecznej przeciwko Powiatowi K. o zapłatę. Z ustaleń wynika, że

strony w dniu 29 grudnia 2004 r. zawarły umowę o realizację zadania z zakresu

pomocy społecznej, polegającego na prowadzeniu domu pomocy społecznej dla

osób w podeszłym wieku. Wykonywanie zadania było finansowane ze środków

własnych Powiatu, środków osób zobowiązanych do finansowania na podstawie

decyzji administracyjnych oraz z dotacji udzielanych przez Powiat. W umowie

strony uzgodniły kwotę dotacji celowej oraz cele, na które miały być wydatkowane

środki pieniężne. Dotacje miały być wypłacane w miesięcznych transzach. Na

realizację umowy w budżecie Powiatu zaplanowano dotację w wysokości 395.753

zł. Realizacja umowy przebiegała zgodnie z jej postanowieniami; transze były

wypłacane terminowo, odpowiednio do ilości mieszkańców domu pomocy

społecznej i określonej w umowie kwoty, choć współpraca stron nie układała się

prawidłowo. Podczas wykonywania umowy powstało zadłużenie powódki wobec

dostawcy pieczywa do domu pomocy społecznej oraz wobec ZUS z tytułu zaległych

składek od wynagrodzenia pracowników domu opieki. Wierzytelność Powiatu z

tytułu dotacji została zajęta przez komornika w toku egzekucji tych należności.

Fundacja nie zaskarżyła czynności komornika, ani nie zajęła w tej sprawie

stanowiska. Ze środków dotacji zaplanowanej na 2006 r. Powiat dokonał spłaty

zadłużenia Fundacji w łącznej kwocie 296.128,09 zł, przekazując tę kwotę

komornikowi, a na rachunek bankowy Fundacji przekazano dotację w wysokości

99.624,74 zł. W październiku i listopadzie 2007 r. Regionalna Izba Obrachunkowa

przeprowadziła kontrolę udzielania i rozliczania dotacji w Starostwie Powiatowym,

stwierdzając nieprawidłowości w rozdysponowaniu środków pieniężnych z dotacji

na rzecz powódki. Polegały one na przekazaniu tych środków na konto organów

egzekucyjnych, a nie bezpośrednio Fundacji. Zarzutem stawianym Staroście przez

Regionalną Izbę Obrachunkową było również nieskorzystanie z możliwości

rozwiązania umowy zawartej z Fundacją. Ostatecznie umowa została rozwiązana w

dniu 31 grudnia 2006 r.

Sąd Okręgowy uznał, że nie zachodzi w działaniu pozwanego bezprawność.

Pozwany wykonywał władczą decyzję komornika oraz ZUS. Powódka nie podjęła

jakichkolwiek skutecznych prawnie czynności w celu wzruszenia dokonanych zajęć.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że powódka nie wykazała poniesienia

szkody, stanowiącej podstawę żądania powództwa.

Na skutek apelacji powódki Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia

12 listopada 2009 r. oddalił apelację, nie obciążając powódki kosztami zastępstwa

procesowego pozwanego w postępowaniu apelacyjnym.

Podzielając ustalenia faktycznie oraz rozważania prawne Sądu pierwszej

instancji Sąd Apelacyjny uznał, że zarzut naruszenia normy wynikającej z art. 831

§ 1 pkt 2 k.p.c., stanowiącego o bezprawnym zachowaniu pozwanego, był

niezasadny. Obowiązywanie tego przepisu ogranicza się co do zasady tylko do

stypendiów i różnego rodzaju pomocy finansowej udzielanej przez Skarb Państwa.

Dopiero pojawia się postulat, aby objąć działaniem tego przepisu także takie formy

finansowania jak środki przyznane na postawie umowy przez powiat na realizację

jego zadań własnych, obejmujących sferę opieki społecznej. Ponadto, pozwany

w zakresie dokonanych zajęć nie miał możliwości, ani obowiązku podnoszenia

argumentów dotyczących ograniczeń egzekucji wynikających z przepisu art. 831

k.p.c. Zajęcia dokonane przez ZUS w postępowaniu administracyjnym –

stanowiące większość zadłużenia – korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, powódka, zawiadamiana przez pozwanego i przez

organ egzekucyjny o zajęciach wierzytelności, była uprawniona do kwestionowania

dokonywanych czynności i obrony przed egzekucją, jednak żadnych czynności nie

podjęła. Strona powodowa również nie przedstawiła na czym miałaby polegać

szkoda i nie wykazała jej istnienia, co wymagane jest dla zaistnienia

odpowiedzialności odszkodowawczej. W ocenie Sądu drugiej instancji, szkoda

w ogóle nie wystąpiła, ponieważ pozwany przekazując zajęte środki pieniężne

spowodował, że zmniejszyła się ilość pasywów powódki, tym samym spłacił jej

zadłużenie. Co więcej, w postępowaniu egzekucyjnym nastąpiła spłata wierzycieli

powódki, których roszczenia wiązały się ściśle z realizacją przez nią świadczeń

związanych z prowadzeniem domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego wniosła powódka, opierając

ją na naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 417 § 1 k.c. oraz art. 35 ust. 1

ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249,

poz. 2104 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że działanie Powiatu K., polegające na

przekazaniu sądowym i administracyjnym organom egzekucyjnym kosztem

powódki kwoty 296.128,09 zł, przeznaczonej na mocy umowy łączącej strony na

zadania

specjalne

w

zakresie

pomocy społecznej

(dotacja

celowa),

nie

spowodowało szkody majątkowej u powódki i nie miało ono charakteru działania

bezprawnego.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu i

rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Pozwany w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej

i zasądzenie od powódki na rzecz pozwanego kosztów procesu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Dochodzone

w sprawie

roszczenie

ma

charakter

odszkodowawczy,

nie

budzi

zatem

wątpliwości, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej, rozpoznawanej na drodze

sądowej. Zarzucając pozwanemu popełnienie czynu niedozwolonego określonego

w art. 417 k.c., skarżący miał obowiązek wykazać niezgodne z prawem działanie

lub zaniechanie pozwanego, będącego organem władzy publicznej, szkodę oraz

związek przyczynowy pomiędzy tym działaniem lub zaniechaniem a poniesioną

szkodą. Istnienia tych przesłanek jednak nie wykazał, co trafnie przyjęły orzekające

w sprawie Sądy.

Kwestionując ocenę, że zachowanie pozwanego nie było bezprawne,

skarżący zarzucał naruszenie art. 417 k.c. oraz art. 35 ust. 1 ustawy o finansach

publicznych dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Zarzuty te

opierają się na założeniu, że dotacja na prowadzenie domu pomocy społecznej

w świetle art. 831 § 1 pkt 2 k.p.c. nie podlega egzekucji, oraz, że przekazanie na

rzecz komornika niepodlegającej zajęciu wierzytelności stanowi o popełnieniu

czynu niedozwolonego.

Rozważając te zarzuty, należy wstępnie zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy

związany jest granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonej jej podstawami i granicami

zaskarżenia, podstawę kasacyjną stanowią zaś konkretnie przytoczone przepisy

prawa materialnego lub procesowego (art. 3983 oraz art. 39813 § 1 k.p.c.). Ocenie

Sądu Najwyższego zatem podlegają tylko zarzuty naruszenia tych przepisów, które

zostały w podstawach przytoczone. Zarzucając, że dotacja na prowadzenie domu

pomocy społecznej nie podlega egzekucji, skarżący powołał, jak wyżej wskazano,

przepis art. 831 § 1 pkt 2 k.p.c. Przepis ten stanowi, że nie podlegają egzekucji

sumy przyznane przez Skarb Państwa na specjalne cele (w szczególności

stypendia, wsparcia), chyba, że wierzytelność egzekwowana powstała w związku

z urzeczywistnieniem tych celów albo z tytułu obowiązku alimentacyjnego. Wbrew

jednak zarzutom skargi, w hipotezie tego przepisu nie mieszczą się dotacje na

świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Świadczeń z pomocy społecznej dotyczy

bowiem art. 831 § 1 pkt 6 k.p.c., a chodzi w nim o świadczenia w rozumieniu

przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r.

Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Świadczeniem z pomocy społecznej są m.in. pobyt

i usługi w domu pomocy społecznej (art. 36 ust. 2 lit. o)., a prowadzenie i rozwój

infrastruktury domów

pomocy społecznej

o

zasięgu

ponadgminnym

oraz

umieszczanie w nich skierowanych osób należy do zadań własnych powiatów

(art. 19 pkt 10). Zgodnie zaś z art. 33 ustawy, uchylonym z dniem 12 marca 2010 r.,

ale obowiązującym w stanie faktycznym sprawy, organ zlecający realizację zadania

(zatem także powiat zlecający innemu podmiotowi realizację zadania własnego

m.in. z zakresu pomocy społecznej), w umowie zobowiązuje się do przekazania

określonych środków finansowych w formie dotacji. Skoro zatem dotacja

przeznaczona jest na świadczenie pomocy społecznej, to ograniczenia egzekucji

z takiej dotacji określone są w art. 831 § 1 pkt 6 k.p.c., naruszenia zaś tego

przepisu skarżący w podstawach skargi kasacyjnej, ani nawet w ich uzasadnieniu,

nie zarzucił. W uzasadnieniu podstaw skarżący wskazał także przepis art. art. 8 § 1

pkt 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji jedn. tekst (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954), jednak przepis ten

nie ma w sprawie zastosowania, bowiem przy zbiegu egzekucji administracyjnej

i sądowej obie egzekucje prowadzi organ egzekucyjny wskazany przez sąd

w trybie dla niego właściwym (art. 773 § w związku z art. 838 1 k.p.c.). Egzekucję

zaś prowadził komornik sądowy, zastosowanie zatem miały przepisy kodeksu

postępowania cywilnego o egzekucji.

W konsekwencji powyższych rozważań nie można uznać, aby skarżący

wykazał w skardze skutecznie naruszenie art. 417 k.c. przez wadliwe uznanie, że

art. 831 § 1 pkt 2 k.p.c. nie wykluczał egzekucji przedmiotowej należności i tym

samym nie wykluczał zajęcia na podstawie art. 896 k.p.c. wierzytelności z tego

tytułu.

Drugi

zarzut

oparty

jest

na

twierdzeniu,

że

przekazanie

zajętych

wierzytelności na rachunek komornika sądowego stanowiło czyn niedozwolony

określony w art. 417 k.c., było to bowiem zachowanie niezgodne z art. 35 ust. 1

ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, wydatki publiczne mogą

być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale

budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i terytorialnego planie finansowym

jednostki sektora finansów publicznych. Dotacja na prowadzenie przez skarżącego

domu pomocy społecznej była zaś uwzględniona w uchwale budżetowej, dlatego

też nie mogła być przeznaczona na inny cel. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że

pozwany nie przeznaczył samowolnie tej dotacji na inny cel, lecz wykonał władczą

decyzję organu egzekucyjnego stosownie do wymogów art. 896 k.p.c., wykonanie

zaś takiej decyzji nie może być uznane za działanie niezgodne z prawem.

Zastrzeżenia Regionalnej Izby Obrachunkowej, na jakie powoływał się skarżący,

dotyczą jedynie niezgodności tej czynności z umową o prowadzenie domu pomocy

społecznej i nie stanowią podstawy do stwierdzenia niezgodności z prawem

stanowionym, a tylko o taką niezgodność z prawem chodzi w art. 417 k.c.

Trafnie także zwróciły uwagę orzekające w sprawie Sądy, że prowadzona

przez komornika sądowego egzekucja dotyczyła wierzytelności ściśle związanych

z celem, na jaki udzielono dotacji (dostawa pieczywa dla pensjonariuszy domu

pomocy społecznej i składki na ZUS od wynagrodzeń zatrudnionych w tym domu

pracowników), spłata zatem takich należności nie może być źródłem szkody.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 398 14 k.p.c.

md