Supreme Court allows deputy director's decision to convert perpetual use to ownership via mayor's authorization.

Postanowienie z dnia 5 czerwca 2003 r., II CKN 158/01

Starosta może na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze

zm.) udzielić zastępcy kierownika podległej jednostki organizacyjnej

upoważnienia do przekształcenia w jego imieniu prawa użytkowania

wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa przysługującego osobom

fizycznym w prawo własności.

Sędzia SN Tadeusz Domińczyk (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Mirosława Wysocka

Sędzia SN Kazimierz Zawada

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Teresy S. i Maksymiliana S. z udziałem

Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. o wpis prawa własności, po rozpoznaniu

na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 5 czerwca 2003 r., kasacji uczestnika

postępowania od postanowienia Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 5 grudnia

2000 r.

uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Sądu Rejonowego w

Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2000 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do

ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Sąd Okręgowy w Poznaniu oddalił apelację

wnioskodawców Maksymiliana S. i Teresy S. oraz uczestnika postępowania Skarbu

Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P., od postanowienia Sądu

Rejonowego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2000 r. odmawiającego wpisu do księgi

wieczystej prawa własności wnioskodawców w oparciu o decyzję zastępcy

dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego „G.” w P. wydaną w imieniu

Prezydenta Miasta P., w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w

prawo własności. Sąd Okręgowy powołał się na następujące ustalenia.

Pozostająca w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców nieruchomość

stanowiła własność Skarbu Państwa. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września

1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom

fizycznym w prawo własności (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299)

wydanie decyzji przekształceniowej leży w gestii starosty. Ponieważ P. jest miastem

na prawach powiatu kompetencje starosty sprawuje Prezydent Miasta. Starosta

(prezydent) – stosownie do treści art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o

samorządzie powiatowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. –

dalej: "u.s.p.") może powierzyć innym osobom w tym przepisie wymienionym

wydawanie decyzji przekształceniowych w jego imieniu. W tym gronie mieszczą się

kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu.

W 1999 r. Rada Miasta P., będąca jednocześnie organem samorządu

powiatu, rozszerzyła zakres zadań Zarządu Geodezji i Katastru „G.” o prowadzenie

gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa. Prezydent władny jest wobec tego

upoważnić dyrektora „G.” do wydania decyzji przekształceniowej w jego imieniu.

Ten jednak nie może udzielić dalszego umocowania, zważywszy że sam wydaje

decyzje w imieniu Prezydenta. Podpisana w tych okolicznościach przez zastępcę

dyrektora „G.” decyzja z dnia 28 czerwca 1999 r. przekształcająca prawo

użytkowania wieczystego wnioskodawców w prawo własności dotknięta jest

nieważnością bezwzględną. W przekonaniu Sądu Okręgowego słusznie w tych

warunkach Sąd Rejonowy odmówił dokonania wpisu, skoro ocena ważności decyzji

administracyjnej nie usuwa się spod kognicji sądu wieczystoksięgowego. Jeżeli

zatem Prezydent Miasta P. pismem z dnia 1 lutego 1999 r. upoważnił zastępcę

dyrektora „G.” do wydania decyzji przekształceniowej, a osoba ta nie mieści się w

katalogu osób mogących działać w imieniu uprawnionego (jako „nie mająca

uprawnienia…”), to zachodzi bezwzględna nieważność podpisanej przez tę osobę

decyzji.

W kasacji opartej na obu podstawach z art. 393 -1 k.p.c. uczestnik

postępowania Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta P. wniósł o

uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu

do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzuca, że w wyniku naruszenia art. 233 § 1 i 224 § 1 k.p.c. Sąd

Okręgowy zaakceptował dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę dowodu

jakim była decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 28 czerwca 1999 r. (podpisana

przez zastępcę Dyrektora „G.”) także uznając ją za nieważną. Naruszenia prawa

materialnego natomiast skarżący upatruje w błędnej wykładni art. 38 ust. 2 u.s.p.

przez przyjęcie, ze starosta nie może upoważnić zastępcy kierownika jednostki

organizacyjnej powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji należących do

właściwości powiatu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 92 ust. 1 u.s.p. funkcje organów powiatu w miastach

na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. W myśl ust. 2 tego

artykułu miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na

zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Te zaś ujęte zostały

w art. 4 i nast. ustawy i obejmują m.in. gospodarkę nieruchomościami (ust. 1 pkt

10). Tak ogólnie określona właściwość, w odniesieniu do nieruchomości

pozostających

w

użytkowaniu

wieczystym

osób

fizycznych,

doznaje

uprzedmiotowienia w ustawie z dnia 4 września 1997 r. w przekształceniu prawa

użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym o prawo własności.

Artykuł 2 ust. 2 wymienionej ustawy wyposaża wójta (burmistrza, prezydenta) w

prawo przekształcenia – w stosunku do nieruchomości komunalnych, starostę zaś –

w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa. W obu przypadkach mogą oni

działać wydając decyzje osobiście bądź za pośrednictwem osób upoważnionych.

Uprawnienie wójta w tym względzie określa przepis art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8

marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.

1591). Analogiczne uprawnienie starosty, tym samym prezydenta miasta na

prawach powiatu, jest przedmiotem uregulowania w art. 38 ust. 2 u.s.p. O ile jednak

omawiane uprawnienie wójta (i jego odpowiedników) może mu być odjęte uchwałą

rady gminy i przekazane wskazanej jednostce organizacyjnej (art. 39 ust. 4 ustawy

o samorządzie gminnym), o tyle odpowiedniego uregulowania brak w ustawie o

samorządzie powiatowym. Przez wzgląd na rozdzielność zadań należących do

samorządów gminnych i powiatowych, utworzony w 1991 r. Zarząd Geodezji i

Katastru Miejskiego „G.” w P. nie stał się zatem właściwym do gospodarowania

nieruchomościami Skarbu Państwa, a tym samym jego dyrektor nie uzyskał statusu

organu jednostki organizacyjnej, z uprawnieniem do samodzielnego wydawania

decyzji przekształceniowych w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa

pozostających w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, jakkolwiek mógł to

czynić w odniesieniu do nieruchomości komunalnych. Zarząd funkcjonował

jednakże w strukturze jednostek organizacyjnych gminy i żadne względy nie

stanowiły przeszkody aby jego organowi – spełniający jednocześnie obowiązki

starosty – prezydent miasta powierzył załatwianie indywidualnych spraw z zakresu

administracji publicznej w przedmiocie przekształcania użytkowania wieczystego w

prawo własności. Jeżeli wobec tego nie budzi wątpliwości możliwość umocowania

samego dyrektora jednostki organizacyjnej, to brak uzasadnionych racji, aby

wyłączyć taką możliwość wobec jego zastępcy, zwłaszcza, że udzielone zastępcy

upoważnienie dotyczyło okresów nieobecności jego zwierzchnika. Nic natomiast nie

wskazuje na taki podział czynności między nimi, iżby zastępcy wyłączono, czy

choćby ograniczono, wykonywanie funkcji, które przypisane zostały dyrektorowi.

Tymczasem w art. 38 ust. 2 u.s.p. ustawodawca wskazał na szeroki krąg osób,

którym starosta może powierzyć wydawanie decyzji w jego imieniu w sprawach z

zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Należą do nich

nie tylko wicestarosta, poszczególni członkowie zarządu, ale – co znamienne –

także pracownicy starostwa, pracownicy powiatowych służb, inspekcji i straży. W

tym gronie zastępca kierownika jednostki organizacyjnej – gdyby podzielić

stanowisko obu sądów – nie mógłby skutecznie konkurować o spełnienie funkcji

należących do starosty z żadnym z pracowników niefunkcyjnych powiatu. Sam

natomiast niewątpliwie pełni funkcje kierownicze, i co szczególnie istotne, w

jednostce organizacyjnej utworzonej w celu zarządzania nieruchomościami, a więc

takiej, w której zatrudnienie, a tym bardziej sprawowanie określonej funkcji, musi z

natury rzeczy iść w parze ze stosowaniem kryterium profesjonalnego. Prowadzi to

do konstatacji, że w braku odmiennej regulacji statutowej, bądź regulaminowej

istnieje zbieżność kompetencyjna kierownika jednostki organizacyjnej i jego

zastępcy. Na potwierdzenie tak rozumianej relacji między kierownikiem a jego

zastępcą, wyjąwszy przypadki szczególne, argumentów dostarcza orzecznictwo

sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 11 marca 1997 r., III SA 1395/95 (nie publ.) Naczelny Sąd

Administracyjny wyraził zapatrywanie, że „prawo wicedyrektora do podpisywania

decyzji podejmowanych przez Izbę Skarbową wynika z istoty zastępstwa, a nie z

upoważnienia

uzyskanego

od

dyrektora

Izby”.

Podobnie

Naczelny

Sąd

Administracyjny wyraził swoje stanowisko w wyroku z dnia 4 września 1998 r., III

SA 548/97 (nie publ.), stwierdzając m.in.: „prawo zastępcy dyrektora do

podpisywania pism wychodzących z organu wynika z samej istoty zastępstwa. Dla

zakwestionowania prawa zastępcy dyrektora izby skarbowej należałoby wykazać,

że regulamin organizacyjny izby wyłączył z jego kompetencji podpisywanie decyzji”.

W obu przypadkach wyrażone stanowisko jest wyrazem odejścia od

nadmiernego formalizmu i nie ma dostatecznych racji, aby nie kierować się takim

motywem w okolicznościach rozważanego stanu faktycznego. Wszak sprzyja to

niezakłóconemu

przebiegowi

czynności

decyzyjnych

i

sprawia,

że

organ

administracji publicznej nie traci, choćby przejściowo zdolności do wykonywania

powierzonych mu zadań. Potrzebę takiego rozumienia roli zastępcy kierownika

jednostki organizacyjnej można usprawiedliwić także sięgając przykładowo do

rozwiązań legislacyjnych. Otóż dążąc do dekoncentracji zadań, a tym samym

podniesienia sprawności organów administracji publicznej, ustawodawca ustawą z

dnia 23 października 1987 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz.U. Nr 33, poz. 186) dodał temu kodeksowi art. 268a,

dopuszczając

tym

przepisem

możliwości

upoważnienia

przez

kierownika

pracowników kierowanej jednostki do załatwienia spraw w jego imieniu. Gdyby

wobec tego chodziło o przekształcenie w prawo własności pozostającej w

użytkowaniu wieczystym nieruchomości komunalnej, to nie mogłoby budzić

zastrzeżeń działanie w takim wypadku zastępcy dyrektora „G.” z upoważnienia

dyrektora „G.”. Jak to bowiem przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27

czerwca 2001 r., II CKN 880/00 (OSNC 2002, nr 2, poz. 33) organ jednostki

wymienionej w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, upoważniony przez

radę gminy do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej,

może na podstawie art. 268a k.p.a. udzielić pełnomocnictwa administracyjnego

pracownikowi kierowanej jednostki do załatwienia spraw w jego imieniu. Takie

stanowisko ma wysoce pragmatyczny walor, odpowiada bowiem potrzebom

życiowym i Sąd Najwyższy w obecnym składzie je podziela. Logiczną tego

konsekwencją jest możliwość udzielenia przez starostę (prezydenta miasta na

prawach powiatu) upoważnienia zastępcy kierowanej jednostki administracyjnej do

załatwienia w jego mieniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej,

w tym do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom

fizycznym w prawo własności – w myśl wyżej powołanej ustawy z dnia 4 września

1997 r. pod tym tytułem. Stanowisko odmienne oznaczałoby, że kierownik jednostki

organizacyjnej, w tym wypadku dyrektor „G.”, o ile chodzi o nieruchomości

komunalne, ma dalej idące uprawnienia do udzielenia upoważnienia na podstawie

art. 268a k.p.a., niż starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), którego

uprawnienie w tym względzie ma oparcie w przepisie art. 38 ust. 2 u.s.p.

Oznaczałoby to tym samym rażącą niespójność w obrębie tego samego

uregulowania, co nie może być obojętne dla odczytania ratio legis omawianego

przepisu traktującego o zakresie umocowania starosty do udzielania upoważnienia.

Wszystko to pozwala przyjąć, że w sprawie nie ma miejsca bezwzględna

nieważność decyzji na którą powołały się oba sądy. Nie zachodzi bowiem

przypadek wydania decyzji administracyjnej przez organ oczywiści niewłaściwy lub

bez zachowania jakiejkolwiek procedury, bądź nie podpisanej (por. uchwała składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92,

OSNCP 1993, nr 3, poz. 25). Innej natury przyczynę nieważności decyzji

administracyjnej nie podlegają kontroli w ramach kognicji sądów.

Z tych wszystkich względów i na zasadzie art. 393 -13 k.p.c. należało orzec, jak

w sentencji.