I UK 314/05 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 29 maja 2006 r.

I UK 314/05

Dopuszczalna jest skarga kasacyjna (art. 3981 § 1 k.p.c.) na postanowienie sądu drugiej instancji oddalające zażalenie na postanowienie sądu pierwszej instancji odrzucające odwołanie od decyzji organu rentowego na podstawie art. 4779 § 31 k.p.c.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie: SN Józef Iwulski (sprawozdawca), SA Romualda Spyt.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja

2006 r. sprawy z odwołania Bolesława S. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w O. o rentę socjalną, na skutek skargi kasacyjnej ubezpieczonego od postanowienia Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 29 lipca 2005 r. [...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną i zasądził od Skarbu Państwa (Sąd Apelacyjny

w Białymstoku) na rzecz adwokata Jerzego D. kwotę 120 zł tytułem kosztów pomocy

prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2005 r. [...] Sąd Apelacyjny w Białymstoku w

sprawie z wniosku Bolesława S. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w Olsztynie o rentę socjalną, oddalił zażalenie wnioskodawcy na postanowienie Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie z dnia

30 czerwca 2005 r. [...], odrzucające odwołanie wnioskodawcy od decyzji ZUS Oddziału w O. z dnia 6 czerwca 2005 r.

Sąd Apelacyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił odwołanie wnioskodawcy, gdyż z art. 4779 § 31 k.p.c. wynika, iż sąd odrzuci odwołanie

w sprawie o świadczenie z ubezpieczenia społecznego, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej

egzystencji, a podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli osoba zainteresowana nie wniosła sprzeciwu od tego orzeczenia do komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i

odwołanie jest oparte wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia. Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu rentowego odmawiającej mu prawa do

renty socjalnej. Podstawę decyzji stanowiło orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, który

uznał wnioskodawcę za osobę częściowo niezdolną do pracy. Konieczną przesłanką

nabycia prawa do renty socjalnej jest natomiast ustalenie całkowitej niezdolności do

pracy (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej, Dz.U. Nr 135,

poz. 1268 ze zm.). Wnioskodawca nie wniósł sprzeciwu od orzeczenia lekarza

orzecznika do komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a jego odwołanie opiera się wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia. Odwołujący się

uważa bowiem, że jest całkowicie niezdolny do pracy. Ustalenie stopnia niezdolności

do pracy jest elementem orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, co wynika z art. 14

ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Według Sądu

Apelacyjnego, skoro wnioskodawca nie wniósł sprzeciwu od orzeczenia lekarza

orzecznika ZUS, a jego odwołanie oparte jest wyłącznie na zarzutach dotyczących

tego orzeczenia, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił odwołanie.

Od postanowienia Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wniósł ubezpieczony,

który zarzucił naruszenie: 1) art. 45 Konstytucji RP, art. 4779 § 31 i art. 382 k.p.c.,

przez uznanie, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił odwołanie z uwagi na

niezłożenie sprzeciwu do komisji lekarskiej, gdy tymczasem skarżący nie przedstawiał żadnych zarzutów wobec orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, a jedynie nie zgadzał się z decyzją ZUS; 2) art. 227 i 233 k.p.c., przez nieuwzględnienie wszystkich

dowodów, w tym nieprzeprowadzenie dowodu na istnienie niezdolności do pracy na

podstawie innego tytułu niż orzeczenie lekarza orzecznika ZUS; 3) art. 5 k.p.c., przez

nieudzielenie skarżącemu pouczenia o konieczności uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności, a więc w innym postępowaniu niż przed orzecznikiem ZUS i komisją do spraw inwalidztwa. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący podniósł,

że Sąd Apelacyjny nie zwrócił uwagi na to, iż ubezpieczony nie kwestionował orzeczenia lekarza orzecznika a jedynie chciał zmiany decyzji ZUS i przyznania mu renty.

Przepisy umożliwiające otrzymanie renty socjalne są „dwutorowe”. Z jednej strony,

podstawą jest ustawa o rentach socjalnych przewidująca przesłankę całkowitej niezdolności do pracy, co ustala lekarz orzecznik ZUS. Z drugiej jednak strony, ustawa o

pomocy społecznej zrównuje umiarkowany stopień niepełnosprawności z całkowitą

niezdolnością do pracy. Ustalenie przez lekarza orzecznika ZUS, że skarżący jest

częściowo niezdolny do pracy, dla „człowieka pokroju” skarżącego niczym nie różni

się od umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W tej sytuacji skarżący po otrzymaniu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS uznał, że ma takie samo orzeczenie, jakie

było podstawą przyznania mu renty socjalnej do 12 czerwca 2005 r. Według ubezpieczonego, Sąd Okręgowy powinien na podstawie art. 5 k.p.c. pouczyć go o wspomnianych „różnicach” albo ustanowić mu pełnomocnika z urzędu. Skarżący uważa, że nie

miał obowiązku złożenia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, gdyż nie

miał zamiaru podważania tego orzeczenia, a swego odwołania nie opierał na zarzutach dotyczących niezdolności do pracy. Nie zaskarżył orzeczenia lekarza orzecznika, gdyż nie mógł wiedzieć, że wyłącznie od tej czynności zależeć będzie możność

powołania się na argumentację dotyczącą stanu zdrowia. W pouczeniu na druku

orzeczenia lekarza orzecznika ZUS jest jedynie wskazanie możliwości wniesienia

sprzeciwu. Nie ma natomiast stwierdzenia, że brak jego wniesienia powoduje niemożność oparcia odwołania na zarzutach dotyczących stanu zdrowia. Równoprawny

tytuł do stwierdzenia niezdolności do pracy i przyznania renty socjalnej stanowią

orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i o niezdolności do pracy, a także orzeczenia komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia o zaliczeniu do jednej z

grup inwalidów wydane przed dniem wejścia w życie ustawy o rencie socjalnej.

Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 października 2003 r., natomiast skarżący posiadał

orzeczenie z dnia 12 czerwca 2002 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności

do dnia 12 czerwca 2005 r. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), całkowita niezdolność do pracy to,

zarówno całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i

rentach, jak i zaliczenie do I lub II grupy inwalidów albo legitymowanie się znacznym

lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 3981 § 1 k.p.c., od wydanego przez sąd drugiej instancji prawomocnego wyroku lub postanowienia w przedmiocie odrzucenia pozwu albo umorzenia

postępowania kończących postępowanie w sprawie strona, Prokurator Generalny lub

Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skarga ubezpieczonego została

wniesiona od postanowienia Sądu drugiej instancji oddalającego zażalenie na postanowienie o odrzuceniu odwołania od decyzji organu rentowego. Powstaje wobec tego

problem, czy można ją zakwalifikować jako skargę od postanowienia „w przedmiocie

odrzucenia pozwu”, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest uznanie jej dopuszczalności. Postępowanie w sprawach o świadczenia z ubezpieczenia społecznego w

pierwszej fazie toczy się przed organem rentowym i ma charakter postępowania administracyjnego. Od decyzji organu rentowego przysługuje odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. Wniesienie odwołania rozpoczyna fazę postępowania sądowego, czyli otwiera się wówczas droga sądowa w rozumieniu art. 2 i 199 § 1 pkt 1

k.p.c. Odwołanie od decyzji organu rentowego spełnia funkcję pozwu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1998 r., II UKN 105/98, OSNAPiUS

1999 nr 16, poz. 529). Dlatego postanowienie sądu drugiej instancji oddalające zażalenie na postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu odwołania od decyzji

organu rentowego należy traktować jako postanowienie „w przedmiocie odrzucenia

pozwu” w rozumieniu art. 3981 § 1 k.p.c. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z

dnia 17 stycznia 2001 r., II UZ 141/00, OSNAPiUS 2002 nr 19, poz. 472, a także uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca

2005 r., II PZP 4/05, OSNP 2005 nr 23, poz. 367).

Podniesione w skardze ubezpieczonego zarzuty naruszenia art. 5, 227, 233 i

382 k.p.c. związane ze wskazanym w uzasadnieniu skargi art. 6 ustawy z dnia 12

marca 2004 r. o pomocy społecznej, są nieadekwatne do przedmiotu zaskarżonego

postanowienia (nadto, podstawą skargi kasacyjnej nie mogą być zarzuty dotyczące

ustalenia faktów lub oceny dowodów - art. 3983 § 3 k.p.c.). Zaskarżone postanowienie dotyczy bowiem dopuszczalności odwołania i Sądy obu instancji nie rozważały

zasadności wniosku o rentę socjalną, a więc nie oceniały, czy ubezpieczony spełnia

przesłanki do uzyskania tego świadczenia. Można tylko zauważyć, że ubezpieczony

był uprawniony do renty socjalnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 czerwca

2003 r. o rencie socjalnej (co do zasady 1 października 2003 r.). Zgodnie więc z jej

art. 26 ust. 2, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, orzeczenia lekarza orzecznika o niezdolności do pracy oraz orzeczenia komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa

i zatrudnienia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów wydane przed dniem wejścia w

życie tej ustawy i uprawniające do renty socjalnej na podstawie ustawy o pomocy

społecznej stanowiły podstawę do przyznania renty socjalnej, ale tylko przez okres,

na który zostały wydane. Skarżący posiadał orzeczenie stwierdzające umiarkowany

stopień niepełnosprawności, ale wydane na okres do dnia 12 czerwca 2005 r. Będąca przedmiotem odwołania decyzja organu rentowego z dnia 6 czerwca 2005 r.

dotyczy okresu późniejszego, a więc stwierdzenie przesłanek do renty socjalnej po

okresie, na który zostało wydane orzeczenie o niepełnosprawności, powinno nastąpić

zgodnie z art. 5 ustawy o rencie socjalnej, czyli przez ustalenie całkowitej niezdolności do pracy dokonanej przez lekarza orzecznika ZUS.

Przedmiotu zaskarżenia dotyczy zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP

(chodzi zapewne o art. 45 ust. 1) oraz art. 4779 § 31 k.p.c. Co do zarzutu naruszenia

art. 4779 § 31 k.p.c. rozważenia wymaga w pierwszej kolejności, czy przepis ten w

ogóle mógł być zastosowany w postępowaniu dotyczącym renty socjalnej, która nie

jest świadczeniem objętym system ubezpieczeń społecznych. Problem ten był już

przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 29 listopada

2005 r., II UZP 12/05 (przeznaczona do publikacji w OSNP 2006 nr 17-18), przyjął,

że do odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie renty

socjalnej stosuje się art. 4779 § 31 k.p.c. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy

wywiódł w szczególności, że ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych

ustaw (Dz.U. Nr 121, poz. 1264) przywrócono dwuinstancyjne orzecznictwo lekarskie

w postępowaniu przed organem rentowym. Od dnia 1 stycznia 2005 r. oceny niezdolności do pracy, jej stopnia, trwałości lub przewidywanego okresu, związku przyczynowego z określonymi okolicznościami, ustalenia daty powstania oraz celowości przekwalifikowania zawodowego, dokonuje lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje

sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu, a Prezes Zakładu może zgłosić zarzut wadliwości orzeczenia i przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej. Rozpatrując

sprzeciw lub zarzut wadliwości, komisja lekarska dokonuje ponownej oceny i rozstrzyga w formie orzeczenia. Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych

w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy

oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Taką samą podstawę stanowi orze-

czenie komisji lekarskiej. Odwołanie w sprawie o rentę socjalną rozpoznawane jest

według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 12

ust. 6 ustawy o rencie socjalnej i art. 83 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1, 4 i 5 ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Taka sprawa

jest więc sprawą o świadczenie, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia

niezdolności do pracy (całkowitej) lub niezdolności do samodzielnej egzystencji przez

lekarza orzecznika i nie ma przekonujących argumentów na rzecz tezy, że odwołania

od jednostek organizacyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach renty

socjalnej są rozpatrywane inaczej niż odwołania w sprawach emerytur i rent.

Wykładni art. 4779 § 31 k.p.c. Sąd Najwyższy dokonał też w uchwale z dnia 10

marca 2006 r., II UZP 17/05 (dotychczas niepublikowana), w której przyjął, że na

podstawie art. 4779 § 31 k.p.c., sąd odrzuca odwołanie, w którym ubezpieczony podnosi wyłącznie zarzuty przeciwko orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS w kwestiach

określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i

rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wątpliwości rozstrzygnięte w tej

uchwale wynikały ze spostrzeżenia, że przyjęcie stanowiska o konieczności odrzucenia odwołania w każdym wypadku, gdy merytoryczny zakres jego zarzutów obejmuje

którykolwiek z elementów orzeczenia lekarza orzecznika ZUS określonych w art. 14

ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych, powoduje, iż ubezpieczony, który po uzyskaniu orzeczenia o niezdolności do pracy, pozostaje w przekonaniu o korzystnym rozstrzygnięciu o

prawie do świadczenia i odstępuje od wniesienia sprzeciwu, zostaje pozbawiony

możliwości przeniesienia sporu na drogę sądową, gdy dopiero po otrzymaniu decyzji

organu rentowego uzyskuje wiedzę, że nie spełnił ustawowego warunku niezbędnego do nabycia prawa (tak właśnie było w przypadku skarżącego, według jego twierdzeń). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tej uchwały uznał, że już z brzmienia art. 477 9

§ 31 k.p.c. jasno wynika, iż ustawa, posługując się ogólnym pojęciem „sprawy o

świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo uzależnione jest od

stwierdzenia niezdolności do pracy”, nie przewiduje żadnego przedmiotowego ograniczenia przesłanek tego świadczenia. Oznacza to, że „oparcie odwołania wyłącznie

na zarzutach dotyczących orzeczenia lekarza orzecznika” dotyczy każdego orzeczenia, a więc wszystkich kwestii ujętych w art. 14 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, tj. oceny niezdolności

do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości

lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz celowości przekwalifikowania zawodowego. W każdym z tych wypadków orzeczenie lekarza orzecznika stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie o świadczenie, do którego prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy, niezależnie od tego, czy chodzi

wyłącznie o stwierdzenie niezdolności do pracy, czy pozostałe kwestie. Sąd Najwyższy stwierdził, że postępowanie przed lekarzem orzecznikiem ma na celu ustalenie

okoliczności związanych z niezdolnością do pracy (niezdolnością do samodzielnej

egzystencji). Pojęcie „niezdolność do pracy” jest niewątpliwie pojęciem prawnym,

wyznaczającym przesłankę nabycia prawa do świadczenia, lecz z punktu widzenia

ochrony uprawnień jest to przede wszystkim okoliczność faktyczna, którą trzeba

ustalić. Celem postępowania przed lekarzem orzecznikiem jest nie tylko ustalenie

stopnia niezdolności do pracy, czy czasu trwania niezdolności, ale również daty jej

powstania. Jeżeli zatem lekarz orzecznik dokonuje tych ustaleń - co znajduje swoje

odzwierciedlenie w treści wydawanego przez niego orzeczenia - to również w interesie wnioskodawcy leży, aby były one zgodne z faktami. Postępowanie przed lekarzem orzecznikiem rozstrzyga w zasadzie o przesłankach nabycia prawa do świadczenia. Rozpatrywanie możliwości stosowania art. 4779 § 31 k.p.c. w kontekście kryterium „korzystności” decyzji wydawanej w następstwie orzeczenia lekarskiego nie

jest zatem prawidłowe.

Skład Sądu Najwyższego orzekający w niniejszej sprawie poglądy te podziela,

a zawierają one ocenę podstawowych zarzutów rozpatrywanej skargi. Lekarz orzecznik ZUS nie uznał skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy. Skarżący nie złożył sprzeciwu od tego orzeczenia. Lekarz orzecznik nie mógł skarżącego pouczyć, że

jego orzeczenie spowoduje negatywne rozstrzygnięcie organu rentowego, gdyż

wkraczałby w ten sposób w zakres kompetencji tego organu. Skarżący złożył

odwołanie od decyzji organu rentowego, ale jej podstawą było orzeczenie lekarza

orzecznika, z którego wynikał brak spełnienia przesłanki do uzyskania renty socjalnej. Odwołanie skarżącego do sądu jest oparte wyłącznie na zarzutach dotyczących

orzeczenia lekarza orzecznika, gdyż ubezpieczony uważa, iż jest całkowicie niezdolny do pracy. Wystąpiły więc wszystkie warunki do zastosowania art. 4779 § 31

k.p.c., do czego zresztą Sąd pierwszej instancji był zobowiązany, gdyż taki jest charakter tego przepisu jako określającego przesłanki otwarcia drogi postępowania są-

dowego. Skarżący nie został pozbawiony prawa dostępu do sądu (zarzut naruszenia

art. 45 ust. Konstytucji RP), gdyż miał możliwość złożenia skutecznego odwołania do

sądu, ale przy spełnieniu określonych w ustawie warunków, których jednak nie spełnił.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art.

39814 k.p.c.