I PZP 65/93 · Sąd Najwyższy

Postanowienie Pełnego Składu Izby Administracyjnej, Pracy

i Ubezpieczeń Społecznych

z dnia 10 marca 1994 r.

I PZP 65/93

Uchwała Sądu Najwyższego mająca na celu wyjaśnienie przepisów prawnych

budzących wątpliwości nie może być środkiem kolejnej weryfikacji wykładni przyjętej

przez składy orzekające tego Sądu w poszczególnych sprawach, w sytuacji gdy

wyczerpane zostały prawie wszystkie instytucjonalne możliwości ustalenia właściwej

wykładni, a jeżeli rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego nie ma już praktycznego

znaczenia.

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa

Flemming-Kulesza, Józef Iwulski, Adam Józefowicz (sprawozdawca), Krzysztof

Kolasiński, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Walery Masewicz, (współsprawozdawca-autor uzasadnienia), Teresa Romer, Walerian Sanetra, Jadwiga

Skibińska-Adamowicz, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale zastępcy Prokuratora Generalnego Stefana

Śnieżki oraz prokuratora Stefana Trautsolta, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 1994

r. wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, skierowanego na podstawie art.

16 ust. 2 i 3 ustawy o Sądzie Najwyższym do rozpoznania przez Pełny Skład Izby o

podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

"1. Czy przejęcie przez gminę - zgodnie z art. 14, ust. 3 i 4 i art. 105 ustawy z

dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425) rocznego

wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowego zadania własnego oznacza z

mocy art. 231 § 2 k.p. zmianę pracodawcy dla nauczycieli zatrudnionych w klasach

zerowych nawet wówczas, gdy między gminą (jej jednostkę organizacyjną - przedszkolem) a szkołą nie doszło do jakiejkolwiek czynności prawnej mającej na celu

przekazanie - przejęcie mienia szkoły ?

W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie

2. Kto i od kiedy jest podmiotem zatrudniającym nauczycieli oddziałów

zerowych w sytuacji, gdy nie nastąpiło przejęcie mienia szkoły przez konkretny

podmiot ?"

postanowił:

odmówić podjęcia uchwały.

Uzasadnienie

1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego skierował pod adresem całej Izby

Administracyjnej, Pracy I Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego wniosek o

podjęcie uchwały wyjaśniającej następujące zagadnienie prawne: a) czy przejęcie

przez gminę rocznego wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowego zadania

własnego, oznacza zmianę pracodawcy w rozumieniu art. 231 § 2 kodeksu pracy dla

nauczycieli zatrudnionych w klasach zerowych, nawet wówczas, gdy między gminą a

szkołą nie doszło do jakiejkolwiek czynności prawnej mającej na celu przejęcie

mienia szkoły, a w wypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie; b) kto i od

kiedy jest podmiotem zatrudniającym nauczycieli oddziałów zerowych szkół w

sytuacji, gdy nie nastąpiło przejęcie mienia szkoły przez konkretny podmiot.

W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes odwołał się do treści uchwały

składu siedmiu sędziów SN z dnia 29 kwietnia 1993 r., I PZP 9/93, według której

przejęcie przez gminę zadań w zakresie rocznego przygotowania przedszkolnego,

jako obowiązkowego zadania własnego, powoduje zmianę podmiotu zatrudniającego

nauczycieli prowadzących te zajęcia, wówczas gdy równocześnie nastąpiło przejęcie

mienia dotychczasowego zakładu pracy w zakresie umożliwiającym prowadzenie

działalności. Uchwała ta podjęta została także na wniosek Pierwszego Prezesa

Sądu Najwyższego skierowany - jak należy przypuszczać - z inspiracji Ministra

Edukacji Narodowej, który uważał, że regulacja prawna zawarta w ustawie o

systemie oświaty odnosząca się do nauczycieli w klasach zerowych, daje podstawę

do stosowania wprost art. 231 § 2 kodeksu pracy i przyjęcia, że stosunki pracy

nauczycieli klas zerowych, zatrudnionych dotychczas w szkołach podstawowych,

uległy z dniem 1 stycznia 1992 r. przekształceniu w ten sposób, że ich pracodawcą

stały się gminy. Uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 29 kwietnia 1993 r.

stanowiła z jednej strony próbę kompleksowego wypowiedzenia się co do wykładni

wchodzących w rachubę przepisów prawa, a z drugiej strony pewną aczkolwiek nie

zamierzoną, gdyż nie mającą waloru zasady prawnej, wskazówkę dla sposobu

rozpoznawania dalszych spraw tej kategorii, które zaczęły wpływać na skutek rewizji

nadzwyczajnych Ministra Sprawiedliwości lub były przedstawiane przez sądy w

trybie art. 391 k.p.c. Większość tych spraw dotyczyła sporów wszczętych przez

nauczycieli szkół podstawowych zatrudnionych na obszarze województwa r.

Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 29 grudnia 1993 r.

zawiera krytyczną ocenę skutków głównej tezy wyrażonej w uchwale składu siedmiu

sędziów SN z dnia 29 kwietnia 1993 r. a zwłaszcza jej prawnego rozwinięcia, które

znalazło się w kolejnej uchwale zwykłego składu SN z dnia 16 czerwca 1993 r., I

PZP 10/93, w myśl której w sytuacji, gdy przejęcie mienia lub oferta jego przejęcia

nie dotyczyła konkretnego przedszkola, nauczyciele oddziałów zerowych szkół podstawowych stali się pracownikami przedszkola wskazanego przez zarząd gminy, a w

braku takiego wskazania, pracownikami urzędu gminy.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego rozwiązania przyjęte w

obydwu uchwałach Sądu Najwyższego nie są w pełni zadawalające, gdyż m.in. nie

uwzględniają przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w

latach 1990-1993 (Dz. U. Nr 48, poz. 283 ze zm.), które to przepisy nie dopuszczają

możliwości zatrudniania w urzędach gminy pracowników na stanowiskach nauczycieli. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest zdania, że konieczna jest

weryfikacja poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów SN z

dnia 29 kwietnia 1993 r. m. in. z tego względu, że wykładnia zawarta w tej uchwale

wykracza poza normatywne znaczenie art. 231 § 2 kodeksu pracy.

Z dokumentów załączonych do wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wynika, że o weryfikację taką zwrócił się Sejmik Samorządowy Województwa R. oraz Prezydent Miasta R. Do pisma Sejmiku dołączona została jego własna

uchwała [...] z dnia 7 października 1993 r. o zwróceniu się do Pierwszego Prezesa

SN o przedstawienie pełnemu składowi Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych SN zagadnienia prawnego w wersji ustalonej w tej uchwale, a dotyczącej sytuacji prawnej nauczycieli rocznego przygotowania przedszkolnego po

wejściu w życie ustawy o systemie oświaty. Uzasadnienie tej uchwały, a zwłaszcza

pismo Prezydenta Miasta R., zawiera nie tylko krytykę całego orzecznictwa Sądu

Najwyższego w tej kategorii spraw, ale także i praktyki Ministra Sprawiedliwości jako

podmiotu wnoszącego rewizje nadzwyczajne w tych sprawach określając je jako

"bezzasadne". Pismo Prezydenta R. sugeruje, że dotychczasowe orzecznictwo SN

w powyższych sprawach wprowadza niepokój i stan niepewności do statusu zawodowego nauczycieli, oraz zarzuca "oczywiste i rażące naruszenie prawa przez

sądy tworzące, a nie stosujące prawo".

2. Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego adresowany do całej

Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego ma swe

normatywne uzasadnienie w treści art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o

Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 13 , poz. 48). W myśl art. 13

pkt 3 i art. 16 ust. 1 tej ustawy uchwały Sądu Najwyższego podejmowane na

wniosek jednego z uprawnionych podmiotów wymienionych w powołanych wyżej

przepisach, mają na celu - bez względu na liczebność składu kompletu orzekającego

SN podejmującego uchwałę - bądź wyjaśnienie przepisów prawnych budzących

wątpliwości w praktyce, bądź usunięcie dostrzeżonych rozbieżności w orzecznictwie

sądów w danej kategorii spraw. Przyjmując, że zwłaszcza pierwszy z podanych tu

ustawodawczych celów uchwał SN nie został dostatecznie precyzyjnie określony w

normach prawnych, należy na wstępie zastanowić się nad zakresem stosowania tej

normy prawnej w praktyce Sądu Najwyższego, a w szczególności, czy przykładem

przepisów budzących wątpliwości w praktyce w rozumieniu art. 13 pkt 3 ustawy z

dnia 20 września 1984 r. może być m.in. stan odmiennej wykładni prawa z jednej

strony przez sądy rozpoznające określone sprawy, a z drugiej strony przez podmioty

uczestniczące w tych sprawach jako strony lub przez reprezentujące interesy tych

stron organy administracji publicznej. Odmienność tej wykładni skądinąd oczywista i

zrozumiała, ma bowiem ten szczególny aspekt, że tylko wykładnia przyjęta przez

sąd zamyka - przynajmniej w określonej fazie i na określony czas - spór o treść i

sposób stosowania prawa.

Prima facie obszar, na którym mogą ujawnić się wątpliwości co do znaczenia

przepisów prawnych, wydaje się nieograniczony skoro może to nastąpić: a) w

orzecznictwie poszczególnych sądów, b) w praktyce pozasądowych podmiotów

stosujących prawo, c) w działalności naukowo-badawczej, d) na płaszczyźnie

stosunków występujących między sądem orzekającym, a innymi uczestnikami

postępowania sądowego w indywidualnych sprawach, e) w powszechnym odczuciu

obywateli zainteresowanych wykładnią lub stosowaniem prawa. Trudno jest założyć,

że Sąd Najwyższy jest zobowiązany do wyjaśnienia wątpliwości co do treści prawa

na wymienionych tu jedynie przykładowo lub jeszcze innych płaszczyznach. Takie

rozumienie kompetencji Sądu Najwyższego pozostawałoby w sprzeczności z jego

konstytucyjną rolą naczelnego organu sprawującego nadzór nad działalnością

sądów w zakresie orzekania. Szczególną uwagę należy zwrócić na sytuacje, gdy

wątpliwości co do treści prawa uzewnętrzniają się między sądem orzekającym a

uczestnikami postępowania sądowego. Nie jest to jednak sytuacja typowa w

zakresie działania art. 13 pkt 3 ustawy o Sądzie Najwyższym, jeżeli zważy się, że

zrozumiała i oczywista różnica poglądów co do treści prawa między stroną a sądem

nie jest sytuacją równoprawnych w procesie sądowym podmiotów prawa. Prawo

stosuje sąd, a jego wykładnia zawarta w orzeczeniu usuwa - przynajmniej na okres

postępowania w jednej instancji - wątpliwości co do treści wchodzących w rachubę

przepisów.

Oczywiście, wykładnia przyjęta przez sąd orzekający podlega kontroli w toku

instancji, jak również - w pewnej grupie spraw - także kontroli Sądu Najwyższego

przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków prawnych. Jednakże bez względu na

ilość i zakres zastosowanych środków weryfikacji, w ostatecznym wyniku ta właśnie

wykładnia powinna być uznana za miarodajną, skoro pochodzi ona od tego organu

państwa, który w granicach ustawowo określonej kompetencji jest uprawniony do

jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia sporów o sposób rozumienia i zastosowania przepisów prawa.

Przyjmując bowiem, że Sąd Najwyższy staje się właściwy dla podjęcia

uchwały w trybie art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. wówczas, gdy

wątpliwości co do rozumienia przepisów prawa ujawniają się w praktyce tych

organów, nad którymi SN sprawuje zwierzchni nadzór w zakresie orzekania, należy

zastanowić się, czy funkcją tych uchwał jest także rozstrzyganie sporów o treść i

sposób stosowania prawa między sądami i innymi organami państwa, których

orzecznictwo nie podlega nadzorowi Sądu Najwyższego. Pomijając bowiem werbalną treść wniosku Pierwszego Prezesa SN, sprowadza się on w istocie rzeczy do tak

ujmowanego dylematu. Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Administracyjnej,

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyraża wątpliwość co do trafności takiego

rozumienia funkcji jego własnej uchwały w tej sprawie.

3. Dotychczasowe rozważania nie powinny być rozumiane jako próba

ograniczenia lub swoistej deprecjacji prawa obywateli, organów władzy i administracji bądź wszelkich innych podmiotów życia publicznego do poddawania osądowi i

krytyce orzeczeń sądów. Prawo do takiej krytyki - stanowi zdaniem pełnego składu

Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - podstawowy element

demokratycznego porządku prawnego. Uwagi i refleksje zawarte w uzasadnieniu

niniejszego postanowienia mają jedynie na celu zwrócenie uwagi, że odmienności co

do rozumienia i stosowania prawa między Sądem Najwyższym a organami administracji samorządowej nie da się chyba usunąć przez podjęcie uchwały mającej na

celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości, skoro odmienność ta

nie jest wyrazem wątpliwości co do treści przepisów, lecz opowiedzeniem się

kompletów orzekających Sądu Najwyższego na rzecz jednego z możliwych wariantów wykładni wchodzących w rachubę przepisów prawa. Gdyby bowiem uznać, że

Sąd Najwyższy podejmując uchwałę w granicach zakreślonych przez art. 13 pkt 3

ustawy z dnia 20 września 1984 r. i dokonując krytycznej weryfikacji wykładni prawa

przyjętej przez sam Sąd Najwyższy, aczkolwiek w innym trybie, w istocie rzeczy

rozstrzyga po raz kolejny spór o treści prawa między nim a uczestniczącymi w

postępowaniu sądowym stronami, to takie rozumienie funkcji tej uchwały wykraczałoby prawdopodobnie poza cele zakładane przez ustawodawcę. Uchwała SN

mająca na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości - przy całej

niejednoznaczności co do zakresu i oczekiwanej jej funkcji - nie może być środkiem

kolejnej weryfikacji wykładni przyjętej przez komplety orzekające Sądu Najwyższego

w poszczególnych sprawach i to w sytuacji, gdy wyczerpane zostały nieomal

wszystkie instytucjonalne - przewidziane w ustawie o Sądzie Najwyższym, możliwości ustalenia właściwej wykładni. Każde inne rozumienie funkcji tej uchwały oznaczałoby, że Sąd Najwyższy - wykraczając poza granice własnych zadań określonych

przez ustawę z dnia 20 września 1984 r., także poza ustawowe kompetencje

Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym - stałby się organem rozstrzygającym spory o treść prawa między sądami a organami administracji publicznej.

4. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. właściwy skład

Sądu Najwyższego może odmówić podjęcia uchwały z uzasadnionych przyczyn, a w

szczególności - jeżeli nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości. Wobec braku

ustawowej egzemplifikacji tych "uzasadnionych przyczyn" właściwe składy orzekające Sądu Najwyższego powinny samodzielnie dokonywać oceny, czy ziściły się

one w rozpatrywanej sprawie. Kryterium decydującym jest zawsze dobro wymiaru

sprawiedliwości oraz prawidłowość i jednolitość wykładni prawa a także praktyki

sądowej w dziedzinach poddanych właściwości Sądu Najwyższego. Rozumiejąc

dobro wymiaru sprawiedliwości w sposób uwzględniający także prawa i interesy tych

podmiotów, które były przedmiotem oceny i rozstrzygnięć sądowych, Sąd Najwyższy

zwrócił szczególną uwagę na fakt, że zawarta we wniosku Pierwszego Prezesa SN

kwestia właściwego rozumienia przejścia zakładu pracy na inną osobę w rozumieniu

art. 231 § k.p., była przedmiotem rozważań w 14 wyrokach Sądu Najwyższego

podjętych w wyniku rozpoznania rewizji nadzwyczajnych i 3 uchwał podjętych na

skutek zagadnień prawnych przekazanych przez sądy terenowe. Rozstrzygnięcie

zapadłe w tych sprawach oznaczały zakończenie długotrwałego sporu o sytuację

prawną grupy nauczycieli, sporu wynikającego głównie z niedostatków unormowań

prawnych, a zwłaszcza z niekompletności regulacji zawartej w ustawie o systemie

oświaty. W następstwie wyroków Sądu Najwyższego uchylających zaskarżone

orzeczenia sądów terenowych i przekazujących sprawy do ponownego rozpoznania,

zapadły nowe orzeczenia tych sądów uwzględniające - jak należy przypuszczać wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu wyroków oraz zawarte w nich wytyczne i

wskazówki. Nastąpiło - jak należy sądzić - pewne ujednolicenie praktyki sądowej w

tej kategorii spraw, a także i od dawna oczekiwana jednoznaczność sytuacji prawnej

dochodzących swych praw nauczycieli. W licznych wypadkach od dnia rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Najwyższy upłynął już znaczny okres czasu.

Nie przesądzając oczywiście treści ewentualnej uchwały pełnego składu Izby

Administracyjnej Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN w wyniku rozpoznania

wniosku Pierwszego Prezesa SN, Sąd Najwyższy w tej sprawie miał świadomość, że

każda zmiana poprzedniej wykładni wchodzących w rachubę przepisów prawa

burzyłaby osiągnięty już stan pewności co do treści prawa, wprowadzałaby element

dezorientacji w orzecznictwie sądów terenowych oraz niepokój co do sytuacji

prawnej i życiowej dużej grupy obywateli. Z okoliczności sprawy wynika, że konflikty

związane z przejęciem przez organy samorządu terytorialnego zadań w zakresie

rocznego wychowania przedszkolnego miały ograniczony terytorialnie zakres, gdyż

przeważająca ich część usytuowana została na obszarze województwa rz., gdzie

wszczętych zostało około 100 procesów sądowych. Można przypuszczać, że na

innych obszarach kraju proces ten przebiegał w sposób nie dający podstaw do

sporów sądowych inicjowanych w znacznych rozmiarach. Wzięto także pod rozwagę, że w dacie ewentualnego rozpoznania wniosku Pierwszego Prezesa SN proces

przejmowania przez samorząd terytorialny zadań w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jest już zaawansowany zgodnie z wymogami art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o

systemie oświaty. Można przypuszczać, że ustabilizowana ostatecznie została także

sytuacja prawna nauczycieli tych szkół. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za

tym, że niecelowe ze społecznego punktu widzenia staje się rozważenie zagadnienia

prawnego, czy przejęcie przez gminę rocznego wychowania przedszkolnego, jako

obowiązkowego zadania własnego, oznacza z mocy art. 231 § 2 k.p. zmianę pracodawcy dla nauczycieli zatrudnionych w klasach zerowych, skoro bez względu na

sam sposób w jaki nastąpiło przekazanie tych zadań między gminą a szkołą dla

przeważającej ich większości nastąpiła już nieodwracalna zmiana podmiotu zatrudniającego.

7. Poza zakresem ocen i wniosków zawartych w uzasadnieniu niniejszego

postanowienia pozostaje oczywiście istotna treść zagadnienia prawnego przedstawionego w wersji opisanej we wniosku Pierwszego Prezesa SN, ujmowana jako

abstrakcyjny problem badawczy i rozpatrywany bez jakiegokolwiek kontekstu

wynikającego z jednej lub grupy spraw, które były swego czasu przedmiotem

rozpoznania sądowego.

Impulsem do rozstrzygnięcia tak podejmowanego zagadnienia prawnego nie

mogą być jednak sprawy opisane w dokumentach załączonych do wniosku Pierwszego Prezesa SN z uwagi na rozliczne negatywne implikacje wymienione jedynie

przykładowo już wyżej.