I PKN 7/99 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 5 maja 1999 r.

I PKN 7/99

Roszczenia nauczyciela akademickiego wynikające z naruszenia przez

Ministra Edukacji Narodowej art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o

szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) jako roszczenia z zakresu

prawa pracy (art. 476 § 1 pkt 1 KPC) podlegają rozpoznaniu przez sąd pracy.

Przewodniczący: SSN Walerian Sanetra (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Jerzy Kwaśniewski, Barbara Wagner.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 1999 r. sprawy z powództwa

Witolda W. przeciwko Ministrowi Edukacji Narodowej o złożenie oświadczenia woli i

zapłatę, na skutek kasacji powoda i strony pozwanej od wyroku Sądu Wojewódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu z dnia 31 lipca 1998 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania

Sądowi Okręgowemu-Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

W imieniu powoda Witolda W. wniesiona została kasacja od wyroku Sądu

Wojewódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu z dnia 31 lipca

1998 r. [...], którym Sąd ten uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji (Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w Poznaniu z dnia 10 lutego 1998 r. [...]) i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jako skargę na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej. Kasację od wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

wniosła także strona pozwana, czyli Minister Edukacji Narodowej. Strona powodowa

w szczególności wniosła w kasacji o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że

Minister Edukacji Narodowej miał obowiązek mianowania Witolda W. na stanowisko

profesora zwyczajnego Akademii Rolniczej w P. z dniem 30 października 1992 r.

oraz o zasądzenie od strony pozwanej na jego rzecz kwoty 13.536 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia 3 kwietnia 1997 r. do dnia zapłaty. Natomiast strona pozwana (w

pierwszej kolejności) wniosła o zmianę zaskarżonego kasacją wyroku i oddalenie

powództwa. Obie strony sporu są przy tym zgodne, iż przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie miało podstaw prawnych.

Powód dochodził sądowego nakazania Ministrowi Edukacji Narodowej złożenia oświadczenia woli, że z dniem 30 października 1992 r. mianuje powoda na stanowisko profesora zwyczajnego Akademii Rolniczej w P., a ponadto zasądzenia od

niego 13.536 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności oraz rozstrzygnięcia o kosztach procesu. Strona pozwana wniosła o odrzucenie pozwu, podnosząc

nadto zarzut przedawnienia. Sąd Pracy oddalił powództwo ustalając, że powód jest

profesorem nadzwyczajnym Akademii Rolniczej w P. Wnioskiem z 16 marca 1992 r.

rektor tej Akademii wystąpił do Ministra Edukacji Narodowej o mianowanie powoda

na stanowisko profesora zwyczajnego. Wniosek ten poprzedzony był zgodą właściwej rady wydziału i senatu uczelni. Pismem z 30 października 1992 r. Minister odmówił mianowania powoda na stanowisko profesora zwyczajnego. W sprawie tej

prowadzono korespondencję w 1992 r. i 1993 r. W sposób formalny rektor Akademii

Rolniczej w P. swego wniosku nie ponowił. Strona pozwana przyznawała, iż powód

formalnie spełnia wszystkie warunki do mianowania na stanowisko profesora zwyczajnego określone w ustawie z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym

(Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). W ocenie Sądu Pracy zgłoszone roszczenie jest

roszczeniem ze stosunku pracy. Sąd ten odwołał się w związku z tym do poglądu

wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z 3 kwietnia 1997 r. (III ZP 14/97). W tej

sytuacji zasadny okazał się zarzut przedawnienia. W myśl art. 291 § 1 KP roszczenia

ze stosunku pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Sąd pierwszej instancji przyjął (wbrew stanowisku strony

powodowej), że poczynając od 1 stycznia 1975 r. przedawnieniu ulegają zarówno

majątkowe, jak i niemajątkowe roszczenia ze stosunku pracy i to z upływem 3 lat od

dnia, w którym stały się wymagalne. Roszczenie jest wymagalne wówczas, gdy wierzyciel może żądać jego spełnienia, a dłużnik zgodnie z treścią stosunku prawnego

ma obowiązek je spełnić. Przenosząc te zapatrywania na grunt okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy Sąd Pracy uznał, że złożenie wniosku o mianowanie powoda na stanowisko profesora zwyczajnego (16 czerwca 1992 r.) powoduje wymagalność roszczenia „o mianowanie”, gdyż roszczenie odszkodowawcze ma charakter

pochodny i wtórny. Przyjmując nawet bardziej korzystny dla powoda wariant, w któ-

rym bieg przedawnienia liczony byłby od dnia wydania decyzji MEN o odmowie mianowania, to i tak roszczenie uznać należy za przedawnione, bo początek biegu terminu należałoby liczyć od 30 października 1992 r. Zestawiając powyższe daty z datą

wniesienia powództwa (24 października 1997 r.), żądanie powoda winno w oparciu o

art. 291 § 1 KP ulec oddaleniu. Sąd Pracy nie zgodził się z tezą powoda, że za początek wymagalności roszczeń powoda może być uznana data 3 kwietnia 1997 r., tj.

data wspomnianej uchwały Sądu Najwyższego w sprawie III ZP 14/97. W myśl tej

uchwały osoba, która spełnia wymagania przewidziane w art. 79 i 80 ust. 1 ustawy z

dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym i w stosunku do której zastosowano

tryb określony w art. 86 ust. 1 tej ustawy, ma roszczenie o mianowanie na stanowisko profesora zwyczajnego i odszkodowanie, jeżeli Minister Edukacji Narodowej odmawia mianowania. Wspomniana uchwała zawiera właściwą interpretację przepisów

ustawy, przy czym interpretacja ta „rozciąga się” na cały okres obowiązywania

ustawy, a więc od 27 września 1990 r. Na tym tle twierdzenia powoda, że nie miał

możliwości dochodzenia roszczeń przed wydaniem tej uchwały, są bezpodstawne i

dowolne. Sąd Pracy zwrócił przy tym uwagę, że powództwo oddalono z przyczyn

formalnych, a nie merytorycznych; nie zamyka to powodowi drogi dla dochodzenia

określonego żądania w razie formalnego ponowienia wniosku i ewentualnie dalszej

odmowy strony pozwanej mianowania go na stanowisko profesora zwyczajnego.

Rozpoznając apelację strony powodowej Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w szczególności stwierdził, że jej wniesienie było o tyle celowe, iż w istocie w

rozpoznawanej sprawie droga sądowa przed sądem pracy jest niedopuszczalna. Jest

to okoliczność, którą (niezależnie od granic i wniosków apelacji) sąd drugiej instancji

(z mocy art. 378 KPC), bierze pod rozwagę z urzędu. Akt mianowania na stanowisko

profesora zwyczajnego jest , zdaniem Sądu drugiej instancji, decyzją administracyjną, która w zakresie nie uregulowanym w przepisach szczególnych podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Powoduje on zatem skutki w sferze

prawa administracyjnego, stanowiąc tzw. akt inwestytury. Akt mianowania nie został

ukształtowany przez prawo pracy ani przez prawo cywilne, lecz przez prawo administracyjne. Jakkolwiek Kodeks pracy wymienia mianowanie jako podstawę nawiązania

stosunku pracy (art. 2 i 76), to recypował je w ukształtowanej postaci wprost z prawa

administracyjnego i jego doktryny. „Przedmiotowy” akt mianowania odpowiada kryteriom stawianym decyzjom administracyjnym. Pochodzi bowiem od organu administracji, jest aktem formalnie jednostronnym i rozstrzyga indywidualną sprawę. Tym-

czasem prawo pracy nie zawiera żadnej regulacji, która określałaby tę czynność

prawną, jej formę, treść, tryb podejmowania. Podobnie tej materii nie reguluje Kodeks

cywilny. Decyzja administracyjna, może wywierać skutki prawne także w zakresie

prawa cywilnego czy prawa pracy, głównie jest jednak instrumentem kształtowania

stosunków prawa administracyjnego. Zatem do mianowania nie mogą mieć zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego (poprzez stosowanie art. 300 KP), co powoduje,

że nie można sprowadzać organu administracji do roli „automatu” wydającego oczekiwaną decyzję. Instrumentem realizacji zgodnej z prawem decyzji o mianowaniu nie

może być w tej sytuacji konstrukcja oparta o stosunki zobowiązaniowe, lecz skarga

na decyzję organu albo na bezczynność organu administracyjnego. Skargę taką

może wnieść szkoła wyższa lub sam zainteresowany nauczyciel akademicki do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten, zgodnie z przysługującą mu kompetencją, uwzględniając skargę, może uchylić decyzję organu administracyjnego, albo

stwierdzić jej nieważność, lub w przypadku skargi na bezczynność może zobowiązać

Ministra do wydania odpowiedniej decyzji. W doktrynie przyjmuje się, iż stosunek

zobowiązaniowy łączy podmioty indywidualnie oznaczone oraz powstaje w następstwie ziszczenia się zdarzenia prawnego takiego jak: czynność prawna, akt administracyjny, konstytutywne orzeczenie sądu, czyny niedozwolone, bezpodstawne wzbogacenie, lecz nie z mocy samej ustawy. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu

wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uchwale z 3 kwietnia 1997 r. (III ZP 14/97) o

kreowaniu w art. 86 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym stosunku zobowiązaniowego między kandydatem na stanowisko profesora zwyczajnego (wierzycielem) i

Ministrem właściwym do mianowania (dłużnikiem), a w konsekwencji możliwości domagania się na podstawie odpowiednio stosowanego art. 64 KC złożenia przez

Ministra oświadczenia woli o mianowaniu oraz na podstawie art. 481 KPC (w

uchwale Sądu Najwyższego mowa jest o art. 471 KC) dochodzenia odszkodowania

w przypadku nieuzasadnionej zwłoki takiego oświadczenia. W konsekwencji zaprezentowanego wyżej stanowiska Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych jest zdania,

że nie można podzielić poglądu Sądu Pracy, iż rozpoznawana sprawa jest sprawą ze

stosunku pracy. Chybiony jest zatem wywód tego Sądu, a wcześniej zarzut pozwanego, iż ma tu miejsce przedawnienie w rozumieniu art. 291 KP. Kwestia ta jednak

nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, wobec stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem pracy. Niedopuszczalność tej

drogi po myśli art. 199 § 1 KPC skutkowałaby odrzucenie pozwu, gdyby nie od-

mienna regulacja zawarta w art. 464 § 1 KPC w związku z art. 200 KPC. W myśl tego

ostatniego odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi

sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W takim wypadku sąd

rozpoznający sprawę z zakresu prawa pracy ma obowiązek przekazać sprawę organowi właściwemu, chyba że ten uprzednio uznał się za niewłaściwy. Przedmiotowa

sprawa nie była rozpoznana w toku postępowania administracyjnego. Przyjmując w

ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 23

września 1991 r. [...], że odmowa mianowania powoda przez MEN nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107, Sąd drugiej instancji uznał, że

żądanie pozwu należy zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu administracyjnego w rozumieniu art. 17 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

W kasacji strony powodowej podniesiono w szczególności, że w sprawie nie

zachodzi bezczynność organu administracji państwowej, gdyż nie ma wątpliwości, że

Minister Edukacji Narodowej podjął określone działania i przejawił swoją wolę, którą

zawarł w piśmie z 30 października 1992 r. Brak jest tym samym podstaw do przekazania sprawy NSA jako skargi na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej, a to

oznacza, iż naruszony został art. 17 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja

1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

W kasacji strony pozwanej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, iż narusza on

art. 291 § 1 KP (poprzez jego niezastosowanie) oraz art. 125 ustawy o szkolnictwie

wyższym w wyniku błędnego przyjęcia, że ustalony w rozpoznawanej sprawie stan

faktyczny „nie podlega dyspozycji wskazanych wyżej przepisów, tzn. poprzez błędne

przyjęcie, że sprawa nie jest sprawą z zakresu prawa pracy i że nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu pracy”. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów

prawa procesowego, a konkretnie art. 199 § 1 KPC w związku z art. 464 § 1 KPC

oraz art. 476 § 1 pkt 1 KPC.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zasadnicze zarzuty obu kasacji (dotyczące bezpodstawności zastosowania

art. 464 § 1 KPC) są uzasadnione i dlatego zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela w całej rozciągłości

treść i uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 3 kwietnia 1997 r., w której

stwierdzono, że osobie, która spełnia wymogi określone w art. 79 i 80 ust. 1 ustawy o

szkolnictwie wyższym i w stosunku do której zastosowano tryb określony w art. 86

ust. 1 tej ustawy, służy roszczenie o mianowanie na stanowisko profesora zwyczajnego i odszkodowanie, jeżeli Minister Edukacji Narodowej odmawia mianowania.

Wynika z niej w szczególności, że w sprawach tego typu właściwa jest droga sądownictwa pracy. Jeżeli rektor szkoły wyższej występuje z wnioskiem (za zgodą rady wydziału oraz senatu) do Ministra Edukacji Narodowej, to z mocy ustawowego upoważnienia Minister ten działa na rzecz pracodawcy (uczelni wyższej), bowiem skutkiem

mianowania jest powstanie nowego stosunku pracy na nowym stanowisku (lub na

jego przekształceniu, jeżeli profesor mianowany na stanowisko profesora zwyczajnego był uprzednio zatrudniony w tej uczelni wyższej). Sąd Najwyższy w niniejszym

składzie podziela ponadto twierdzenia uchwały z 3 kwietnia 1997 r., w myśl których

treścią stosunku prawnego między profesorem i Ministrem Edukacji Narodowej jest

prawo profesora do mianowania i odpowiadający mu obowiązek Ministra dokonania

tego aktu. Jest to kompetencja (stanowiąca zarazem obowiązek) własna ministra,

wynikająca z przepisu art. 86 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym , który tworzy

odrębny stosunek między Ministrem a profesorem. Minister nie działa zatem w imieniu uczelni, lecz na jej rzecz. Stroną pozwaną w sprawie o mianowanie na stanowisko profesora zwyczajnego winien być zatem Minister, a nie szkoła wyższa będąca

przyszłym pracodawcą tego profesora. Powszechnie przyjmuje się, że mianowanie

jest aktem administracyjnym. Inna jest jednakże sytuacja, gdy skutkiem mianowania

jest powstanie stosunku o charakterze administracyjnoprawnym (np. w policji lub w

wojsku), a inna, gdy mianowanie powoduje powstanie stosunku pracy. W tej drugiej

sytuacji jest ono także aktem prawa pracy (czynnością prawną z zakresu prawa

pracy). Skutki niewykonania obowiązku tego mianowania nie są określone w ustawie

o szkolnictwie wyższym ani w innych przepisach prawa pracy, należy więc w tym zakresie odpowiednio stosować przepisy Kodeksu cywilnego (art. 300 KP). Profesor,

jako wierzyciel wobec Ministra, może zatem na podstawie odpowiednio stosowanego

art. 64 KC domagać się złożenia przez Ministra oświadczenia woli o mianowaniu i na

podstawie art. 471 KC dochodzić odszkodowania w przypadku nieuzasadnionej

zwłoki w złożeniu tego oświadczenia. Stosunek między profesorem a Ministrem,

mimo że jest stosunkiem odrębnym od stosunku pracy, jest jednak z nim związany.

Jego treścią jest bowiem uprawnienie i zobowiązanie do dokonania czynności powodującej powstanie stosunku pracy lub jego przekształcenie. Do rozpoznania roszczeń

profesora o mianowanie i (lub) odszkodowanie jest zatem właściwy sąd pracy (art.

467 § 1 pkt 1 KPC).

Sąd Najwyższy w niniejszym składzie nie podziela argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku na poparcie stanowiska o administracyjnoprawnej naturze stosunku prawnego powstającego w następstwie zgłoszenia do Ministra Edukacji

Narodowej wniosku o mianowanie danej osoby na stanowisko profesora zwyczajnego. Idzie bowiem w tym wypadku o nawiązanie stosunku pracy o określonej treści

albo o przekształcenie treści stosunku pracy już istniejącego, a więc o sferę praw

pracowniczych. Dominującym więc w tym wypadku musi być punkt widzenia, oceny i

wartości znamienne dla prawa pracy, a nie dla prawa administracyjnego. Na tym tle

w szczególności błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

że mianowanie na stanowisko profesora zwyczajnego powoduje skutki w sferze

prawa administracyjnego, stanowiąc tzw. akt inwestytury. Skutki tego aktu dotyczą

bowiem stosunku pracy, a więc tym samym wywoływane są w sferze prawa pracy, a

przy tym w przypadku stanowiska profesora (zwyczajnego) wątpliwe jest twierdzenie,

iż idzie o akt tzw. inwestytury („władztwo” profesora nie jest mniejsze, jeżeli jest on

zatrudniony na podstawie umowy o pracę). Akt mianowania rodzi (zmienia) stosunek

pracy i wobec tego jest rodzajem czynności prawa pracy, a to tym samym wyklucza

(jeżeli ma on taki charakter) traktowanie go jako decyzji administracyjnej. Należy przy

tym zwrócić uwagę, że Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sposób bardzo szeroki pojmuje decyzję administracyjną, przyjmując, iż mamy z nią do czynienia, gdy

dany akt pochodzi od organu administracji, jest aktem formalnie jednostronnym i

rozstrzyga indywidualną sprawę. W szczególności istotne jest tu uznanie, że może

chodzić o jakąkolwiek „indywidualną sprawę”, a więc także o sprawę z zakresu prawa

pracy i każdej innej gałęzi prawa, co jest nie do przyjęcia, gdyż prowadzi do groźnego „zadministrowania”, czy też „upublicznienia” („upaństwowienia") życia społecznego i gospodarczego kraju, co pociąga za sobą zwłaszcza jego zbiurokratyzowanie i

ograniczenie sfery prywatności w sensie indywidualnym, gospodarczym, a także grupowym. Nie jest także prawdą, że przepisy prawa pracy nie zawierają (w pewnych

przypadkach) regulacji precyzujących wymagania, jakie musi spełniać akt mianowania. Uproszczeniem jest także pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu zaskarżonego

wyroku, że zobowiązanie nie może powstać na mocy „ustawy” i że jest to pogląd

doktryny. W rozpoznawanej sprawie idzie przy tym nie o sytuację, w której roszczenie wynika jakoby z „samej ustawy”, ale jest ono następstwem złożenia stosownego

wniosku, z którym ustawa łączy powstanie zobowiązania do określonego zachowania

się Ministra Edukacji Narodowej. Wniosek ten jest rodzajem oświadczenia woli, przy

czym zawarta jest w nim zgoda (chęć) na objęcie stanowiska profesora zwyczajnego

przez daną osobę, a to oznacza, że zobowiązanie jest konsekwencją określonych

działań przewidzianych w ustawie. Mamy tu do czynienia z analogicznym mechanizmem prawnym, jak chociażby wynikający z art. 53 § 5 KP, który powinność pracodawcy (powstanie po jego stronie zobowiązania) łączy ze „zgłoszeniem” przez pracownika swojego powrotu do pracy.

Na uwadze należy także mieć ogólniejszą regułę wynikającą z Konstytucji RP.

W myśl jej art. 177 sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych

sądów. Z przepisu tego trzeba między innymi wyprowadzać wniosek, że w razie

wątpliwości interpretacyjnych co do tego, czy określone sprawy zastrzeżone zostały

do właściwości innych sądów, należy opowiadać się za kompetencją sądownictwa

powszechnego. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że gdy określona sprawa mieści

się w pojęciu sprawy z zakresu prawa pracy (a także ubezpieczeń społecznych), w

tym między innymi w pojęciu sprawy o roszczenie ze stosunku pracy lub z nim związane (art. 476 § 1 pkt 1 KPC), wyłączenie drogi sądownictwa powszechnego (sądów

pracy) należy przyjmować tylko wtedy, gdy wyraźnie jest to zastrzeżone w ustawie. Z

przypadkiem takim nie mamy zaś do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Z powyższych względów, przy uwzględnieniu art. 39313 § 1 KPC, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku.