I PKN 480/99 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 19 stycznia 2000 r.

I PKN 480/99

Kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnionym na

podstawie mianowania.

Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza, Sędziowie SN: Józef Iwulski

(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2000 r. sprawy z powództwa Jadwigi K. przeciwko Urzędowi Miasta i Gminy R.N. o uznanie wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne, na skutek kasacji powódki od wyroku Sądu

Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku z dnia 28 maja

1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu-Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku do ponownego rozpoznania i

orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powódka Jadwiga K. wystąpiła przeciwko Burmistrzowi Miasta i Gminy R.N. o

uznanie za bezskuteczne odwołania jej ze stanowiska Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R.N., równoznacznego z wypowiedzeniem umowy o pracę.

Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Ełku wyrokiem z dnia 11 lutego 1999 r. [...] uznał

za bezskuteczne odwołanie powódki. Sąd ustalił, iż powódka na stanowisku kierownika USC w R.N. pracowała od 1 sierpnia 1985 r. Ostatnio powołana została uchwałą

Rady Miejskiej z dnia 3 października 1990 r. w oparciu o art. 6 ust. 3 ustawy z dnia

29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (jednolity tekst: Dz.U. z 1988 r.

Nr 36, poz. 180 ze zm.), a następnie Burmistrz z dniem 1 czerwca 1998 r. mianował

ją na to stanowisko na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.). Statut Gminy w § 76 pkt 2 zawiera postanowienie o zatrudnieniu kierownika USC na podstawie powołania. Zda-

niem Sądu, art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych precyzuje, z którymi pracownikami i na jakich zasadach nawiązuje się stosunek pracy w urzędach gminy.

Przepis art. 2 pkt 3 tej ustawy stanowił (według stanu prawnego obowiązującego w

dacie powołania powódki i rozwiązania stosunku pracy), iż na podstawie powołania

mogą być zatrudnieni tylko sekretarz gminy i skarbnik (główny księgowy budżetu).

Przepis ten, ani też żaden inny, nie zawierał upoważnienia, aby w statucie gminy

można było w szerszym zakresie określać stanowiska pracy obsadzane w drodze

powołania. Konsekwencją tego było przyjęcie, że postanowienia statutu Urzędu

Gminy, określające iż na podstawie powołania zatrudnia się też inne osoby niż wymienione w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, są nieważne z

uwagi na treść art. 18 § 2 KP. Są to bowiem postanowienia mniej korzystne niż przepisy zawarte w ustawie. Ustawa ta dla osób zajmujących kierownicze stanowiska

przewiduje na zasadzie art. 2 pkt 2 zatrudnienie na podstawie mianowania. Sąd Rejonowy przyjął więc, iż powołanie powódki nie wywarło skutków prawnych, a skuteczny był akt mianowania i uznał, że powódka zatrudniona była na tej podstawie

zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych i nie podlegała art. 6875 KP. Sąd Rejonowy powołał się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku

z dnia 9 kwietnia 1997 r., I PKN 68/97 (OSNAPiUS 1998 r. nr 3, poz. 77), według

którego statut gminy nie może rozszerzać katalogu osób zatrudnianych na podstawie

powołania (art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych,

Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 28 maja 1999 r. [...] Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Białymstoku zmienił wyrok Sądu Rejonowego i ustalił, że stosunek

pracy łączący strony rozwiązał się z dniem 31 marca 1999 r. oraz oddalił powództwo

w pozostałej części (żądania uznania odwołania za bezskuteczne lub przywrócenia

do pracy). Sąd Okręgowy uznał, że Sąd Rejonowy nieprawidłowo zinterpretował art.

6 Prawa o aktach stanu cywilnego, w jego aktualnym brzmieniu, nadanym art. 38

ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o

zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Ta ustawa wprowadziła

zmiany do Prawa o aktach stanu cywilnego polegające na dodaniu art. 5a, z którego

wynika, iż system urzędów stanu cywilnego stanowi integralną część systemu administracji samorządowej, bowiem USC wchodzą w skład urzędów gminy. Przepis

art. 6 otrzymał nowe brzmienie i w ustępie 2 stwierdza, że kierownikiem urzędu stanu

cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent), a w ustępie 3 stanowi, iż rada gminy

może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Zdaniem Sądu Okręgowego, od 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z

dnia 17 maja 1990 r.) kierownik urzędu stanu cywilnego był powoływany przez radę

gminy i zatrudniony na podstawie powołania, które następowało z mocy ustawy, co

było sposobem nawiązania stosunku pracy niezależnym od woli stron. Kierownik

urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy są wprawdzie pracownikami samorządowymi, jednak ich stosunek pracy powstaje na podstawie powołania i nie mają do nich

zastosowania przepisy dotyczące pracowników samorządowych mianowanych. Natomiast do nawiązania i rozwiązania z nimi stosunku pracy stosuje się przepisy Kodeksu pracy o powołaniu. Zdaniem Sądu Okręgowego, art. 6 ust. 3 Prawa o aktach

stanu cywilnego jest normą szczególną, która wyłącza stosowanie art. 2 pkt 2 ustawy

o pracownikach samorządowych. Z tych względów mianowanie powódki na stanowisko kierownika USC aktem z dnia 1 czerwca 1998 r. było bezskuteczne, ponieważ

miała już nawiązany stosunek pracy na podstawie powołania, które nastąpiło z mocy

ustawy. Sąd Okręgowy podzielił pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z

dnia 13 października 1995 r., II URN 44/95 (OSNAPiUS 1996 r. nr 9, poz. 132),

zgodnie z którym podstawą nawiązania przez gminę stosunku pracy z kierownikiem

urzędu stanu cywilnego jest powołanie (art. 6 ust. 3 ustawy prawo o aktach stanu

cywilnego, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 38 ustawy z dnia 17

maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych

pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych

ustaw - Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).

Wyrok ten w całości zaskarżyła kasacją powódka, zarzucając mu: naruszenie

prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 3

Prawa o aktach stanu cywilnego, art. 2 ustawy pracownikach samorządowych oraz

art. 18 KP - przez przyjęcie, że podstawą nawiązania z powódką stosunku pracy było

powołanie. Powódka zarzuciła też naruszenie art. 233 § 1, 328 § 2 i 382 KPC przez

niepodanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu kasacji powódka

wywiodła, że na podstawie art. 5a ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego urzędy

stanu cywilnego wchodzą w skład urzędów gminy. Na podstawie art. 6 tej ustawy

czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu

cywilnego, którym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego. Zdaniem powódki, powołanie, o

którym mowa w art. 6 ust. 3 tej ustawy nie jest nawiązaniem stosunku pracy. Kierownik USC jest pracownikiem samorządowym i należy do niego stosować przepisy

ustawy o pracownikach samorządowych. Przepisy tej ustawy i Prawa o aktach stanu

cywilnego należy w zakresie nawiązania stosunku pracy z kierownikiem USC interpretować łącznie. Skoro ustawa o pracownikach samorządowych enumeratywnie

wylicza osoby, z którymi nawiązuje się stosunek pracy na podstawie powołania, a

Sąd Najwyższy wyraża pogląd, że statut gminy nie może rozszerzać katalogu tych

osób, to zapis w statucie Miasta i Gminy R.N., że stosunek pracy z kierownikiem

Urzędu Stanu Cywilnego nawiązuje się na podstawie powołania jest nieważny. Z

tych względów nie jest właściwa gramatyczna wykładnia art. 6 ust. 3 Prawa o aktach

stanu cywilnego. Specyfika pracy USC, a w szczególności pracy jego kierownika jako

osoby publicznego zaufania, wykonującej czynności wynikające z Kodeksu rodzinnego i Prawa o aktach stanu cywilnego, spowodowała zdaniem powódki, że ustawodawca w sposób odmienny określił tryb powołania do wykonywania tej funkcji. Powołanie z art. 6 ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego należy interpretować celowościowo i funkcjonalnie. Ustawa ta bowiem bliżej nie konkretyzuje zagadnień związanych z zatrudnieniem kierownika USC. Jest to zatem powołanie do pełnienia obowiązków. Według powódki na podstawie art. 18 § 2 KP akt jej powołania, jako postanowienie mniej korzystne niż akt mianowania, jest nieważne. Stosunek pracy z powołania charakteryzuje się bowiem mniejszą stabilizacją oraz ograniczeniami wymienionymi w art. 69 KP. Według powódki, Sąd Okręgowy uznał, abstrahując od stanu

faktycznego, że jej stosunek pracy nawiązany został w wyniku powołania na stanowisko kierownika USC. Tymczasem powódka była zatrudniona już od 1 października

1983 r. na podstawie mianowania. Jako pracownik mianowany z dniem 1 sierpnia

1985 r., na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 8 czerwca 1955 r. Prawo o aktach

stanu cywilnego została powołana na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego.

W dniu 5 grudnia 1985 r. została mianowana na stanowisko kierownika USC, a w

dniu 5 lipca 1990 r. na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych został jej wypowiedziany stosunek pracy ze skutkiem na dzień 31 października

1990 r. Do rozwiązania stosunku pracy jednak nie doszło, ponieważ z dniem 3 października 1990 r. Burmistrz ponownie powołał powódkę na stanowisko kierownika

urzędu stanu cywilnego, a z dniem 1 czerwca 1998 r. powódka na podstawie art. 2

ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych została mianowana na stanowisko

kierownika urzędu stanu cywilnego. Sąd Okręgowy pominął, że podstawą nawiąza-

nia stosunku pracy z powódką w 1983 r. był akt mianowania. Dopiero w późniejszym

okresie powódka była powoływana do pełnienia funkcji kierownika urzędu stanu cywilnego. Sąd Okręgowy uznając, że powołanie powódki następuje z mocy ustawy

pominął dowód znajdujący się w aktach osobowych, że Burmistrz Miasta R.N. dodatkowo doręczał jej akt powołania. Ponieważ powódka była już pracownikiem mianowanym, a z mocy Prawa o aktach stanu cywilnego wynika, że kierownika USC powołuje rada gminy, to wystarczyła stosowna uchwała rady i powierzenie powódce

przez burmistrza pełnienia obowiązków kierownika urzędu stanu cywilnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wskazane w kasacji podstawy, dotyczące naruszenia prawa procesowego,

które w rzeczywistości wystąpiło, gdyż wskazanych w kasacji faktów i dowodów Sąd

drugiej instancji nie uwzględnił i nie analizował pod względem prawnym, miałyby

istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (stanowiły usprawiedliwioną podstawę

kasacji) tylko w przypadku, gdyby uznać, że powódka była zatrudniona na podstawie

stosunku pracy z powołania. Wówczas dopiero miałaby znaczenie prawna analiza

zdarzeń związanych z mianowaniem powódki w 1985 r. kierownikiem USC, wypowiedzeniem jej tego stosunku pracy i następnie powołaniem jej na to stanowisko

(rozważyć by wówczas trzeba czy można uznać, aby strony za porozumieniem rozwiązały stosunek pracy z mianowania i nawiązano nowy stosunek pracy z powołania). Potrzebne byłoby wówczas także rozważenie, jakie znaczenie nadać mianowaniu powódki w 1998 r. (czy nie oznaczało ono przekształcenia stosunku pracy z powołania w stosunek z mianowania).

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uważa jednak te

kwestie za drugorzędne, gdyż nie podziela wykładni zawartej we wskazanym wyroku

z dnia 13 października 1995 r., II URN 44/95, w całości przejętym przez Sąd drugiej

instancji wraz z uzasadnieniem w zaskarżonym wyroku (przedstawianym też w literaturze - patrz np.: M. Taniewska, B.M. Cwiertniak "Zatrudnianie pracownika samorządu terytorialnego" [w:] "Vademecum pracowników administracji publicznej - samorządowej oraz rządowej" Katowice 1996 r., s. 191), a tym samym uznaje za usprawiedliwione podstawy kasacji dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów

prawa materialnego. Wynika to z ogólnego stwierdzenia, że z żadnych przepisów, a

zwłaszcza Prawa o aktach stanu cywilnego i ustawy o pracownikach samorządowych

nie wynika, aby stosunek pracy na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego

mógł być nawiązany na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 i następnych KP,

a wręcz z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że stosunek

ten nawiązywał się na podstawie mianowania.

Po nowelizacji Kodeksu pracy z 1996 r. (art. 68) możliwość nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania została znacznie ograniczona. Możliwość taka

występuje tylko w przypadkach wyraźnie określonych w odrębnych przepisach lub

przepisach wydanych na podstawie art. 298 KP. Wskazuje to na pewien generalny

kierunek wykładni, że w przypadkach wątpliwych należy raczej uznawać, iż brak jest

podstaw do zatrudniania na podstawie powołania. W każdym razie przepisy pozwalające na takie zatrudnienie powinny być interpretowane ściśle, raczej zwężająco niż

rozszerzająco. Oczywiście podstawę zatrudnienia z powołania może stanowić przepis ustawowy. Istota problemu leży więc w wykładni art. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego. Przepis ten w ustępie 3 stanowi, że rada gminy może powołać innego kierownika USC. Niewątpliwie sugeruje więc, że stosunek pracy z takim kierownikiem

USC nawiązuje się na podstawie powołania. Zdaniem Sądu Najwyższego w składzie

rozpoznającym niniejszą sprawę jest to jednak pogląd nieprawidłowy, wywodzony

tylko z czysto werbalnego brzmienia tej jednostki redakcyjnej przepisu. Niestety

ustawodawca często nie zachowuje właściwej dbałości o używanie odpowiednich

sformułowań i używa ich w różnych znaczeniach. Zdarza się to często przy użyciu

słowa "powołuje" do oznaczenia bądź nawiązania stosunku pracy bądź do powierzenia stanowiska (funkcji). Było to wielokrotnie przedstawiane w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z dnia 13 października 1998 r., I PKN 345/98 (OSNAPiUS 1999 r.

nr 22, poz. 719), Sąd Najwyższy przyjął, że przepisy Kodeksu handlowego i Prawa

bankowego przewidujące powoływanie członków zarządu spółki akcyjnej (banku) nie

są odrębnymi przepisami upoważniającymi do nawiązywania stosunku pracy na

podstawie powołania (art. 68 § 1 KP). Podobnie w wyroku z dnia 7 września 1994 r.,

I PR 1/94 (OSNAPiUS 1995 r. nr 6, poz. 78) przyjęto, że podstawą stosunku pracy

tymczasowego kierownika przedsiębiorstwa państwowego "powołanego" przez radę

pracowniczą spoza pracowników przedsiębiorstwa na miejsce byłego dyrektora

przedsiębiorstwa jest umowa o pracę. Wskazać można wreszcie na wątpliwości jakie

wzbudzało powoływanie członków zarządu spółek kapitałowych (por. np. uchwała z

dnia 4 października 1994 r., I PZP 42/94, OSNAPiUS 1994 r. nr 11, poz. 174). Istnieją także niewątpliwie nawiązywane na innej podstawie (mianowania) stosunki

pracy, dla których stosowne przepisy używają zwrotu o powołaniu (np. sędziowie,

prokuratorzy; por. np. uchwałę z dnia 26 kwietnia 1991 r., I PZP 9/91, OSNCP 1992

r. z. 2, poz. 27). Prowadzi to do wniosku, że użycie przez ustawodawcę w art. 6 ust.

3 Prawa o aktach stanu cywilnego słowa "powołuje" nie przesądza o tym, że mamy

do czynienia ze stosunkiem pracy z powołania. Bardzo często oznacza to bowiem

jedynie powierzenie stanowiska, funkcji.

Przepis art. 6 ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego musi być interpretowany

w kontekście brzmienia art. 6 ust. 1 i 2. W art. 6 ust. 1 stwierdza się, że czynności z

zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik USC lub jego zastępca, a w

art. 6 ust. 2, że kierownikiem USC jest wójt lub burmistrz (prezydent). A więc przepisy

te określają kto wykonuje czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Taka jest

ich rzeczywista treść, a nie kreowanie możliwości nawiązania stosunku pracy na

podstawie powołania (przepis w ogóle nie zawiera żadnych sformułowań, z których

miałoby wynikać, że dotyczy stosunku pracy). W tym układzie, art. 6 ust. 3 pozwalający powołać radzie gminy innego kierownika USC niż wójt, należy rozumieć jako

pozwalający na powierzenie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innej

osobie i określający organ, który jest właściwy do tego powołania (powierzenia czynności). Przepis art. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego musi być interpretowany w

powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych, skoro USC jest częścią

urzędu gminy. Słusznie w kasacji stwierdza się, że ustawa o pracownikach samorządowych w art. 2 pkt 3 zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie

stosunku pracy następuje na podstawie powołania. Słusznie też w kasacji twierdzi

się (powołując właściwe orzeczenia Sądu Najwyższego), że katalog tych stanowisk

nie może być rozszerzany w statucie gminy (ewentualne postanowienia statutu w

tym zakresie są nieskuteczne). Oczywiście inna ustawa mogłaby ten katalog rozszerzać, ale należy przyjąć wskazaną już wyżej zasadę, że w przypadku wątpliwości,

inne przepisy ustawowe należy interpretować w sposób prowadzący do uznania, że

nie poszerzają katalogu stanowisk, na których można zatrudniać na podstawie powołania. Za takim kierunkiem wykładni przemawia też uwzględnienie charakteru

pracy na stanowisku kierownika USC. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle

istotne uprawnienia decyzyjne z szeroko rozumianego prawa rodzinnego. Ten charakter pracy wymaga niezależności w podejmowaniu czynności i zagwarantowania

stabilizacji zatrudnienia. Takiego warunku nie spełnia zatrudnienie na podstawie

powołania. Uznanie, że kierownik USC nie jest zatrudniony na podstawie powołania

powoduje, przyjęcie, że dotyczy go art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych (stanowisko kierownicze), a więc, że jego stosunek pracy nawiązuje się na

podstawie mianowania. Taki rodzaj zatrudnienia zapewnia prawidłową realizację

wskazanych cech charakterystycznych dla wykonywania pracy na tym stanowisku.

Nie jest słuszny, podnoszony wielokrotnie przez Sąd drugiej instancji argument, że

stosunek pracy z powołania nawiązuje się z mocy ustawy. Od wejścia w życie Kodeksu pracy nawiązanie stosunku pracy (także z powołania) wymaga zawsze zgodnych oświadczeń woli stron (art. 11 KP). Nawet gdyby przyjąć, że pogląd Sądu jest

pewnym skrótem myślowym, to i tak należy stwierdzić, że Sąd Najwyższy (także

przed nowelizacją Kodeksu pracy) odszedł od początkowo prezentowanej linii

orzecznictwa, iż na stanowiskach, na których przepisy przewidują zatrudnienie na

podstawie powołania, nie można nawiązać stosunku pracy na podstawie umowy.

Kwestia ta jednak o tyle nie jest ważna, gdyż jak wyżej wywiedziono, art. 6 ust. 3

Prawa o aktach stanu cywilnego nie jest przepisem przewidującym zatrudnienie kierownika USC na podstawie powołania. Za przyjęciem powołania jako podstawy nawiązania stosunku pracy przemawia bowiem tylko użycie przez ustawodawcę słowa

„powołuje”. Do przeciwnego wniosku prowadzą natomiast wykładnia językowologiczna całego art. 6 oraz wykładnia systemowa i funkcjonalna, a także historyczna

(wspomniana zmiana Kodeksu pracy). Należy więc stwierdzić, że skoro powódka

była pracownikiem mianowanym i ten stosunek nigdy nie został rozwiązany, a następnie powołano ją na kierownika USC w znaczeniu powierzenia jej czynności z

zakresu rejestracji stanu cywilnego, to nigdy nie przestała być pracownikiem mianowanym.

Dlatego Sąd Najwyższy uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia wskazanych w kasacji przepisów prawa materialnego (art. 6 ust. 3 Prawa o aktach stanu

cywilnego i art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych), co prowadzi do uchylenia

zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi drugiej instancji (art. 39313 § 1 KPC).