I PKN 143/00 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 7 grudnia 2000 r.

I PKN 143/00

1. Odwołanie ze stanowiska członka zarządu związku komunalnego pracownika będącego radnym gminy, który nie został wybrany na kolejną kadencję rady, jest rozwiązaniem stosunku pracy z wyboru w związku z upływem kadencji w rozumieniu art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.).

2. Rozwiązanie stosunku pracy z wyboru w związku z upływem kadencji

zachodzi nie tylko wtedy, gdy upływ kadencji jest zdarzeniem powodującym

ustanie (wygaśnięcie) zatrudnienia z mocy prawa, ale także wówczas, gdy stanowi on jedyną, wyłączną i zarazem konieczną przyczynę rozwiązania stosunku

pracy.

Przewodniczący SSN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera,

Barbara Wagner (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2000 r. sprawy z powództwa

Jana J. przeciwko Związkowi Komunalnemu „K.M.” w J. o odprawę, na skutek kasacji

powoda od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w

Katowicach z dnia 9 listopada 1999 r. [...]

1. z m i e n i ł zaskarżony wyrok w ten sposób, że apelację oddalił;

2. zasądził od strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 1.500 zł (jeden tysiąc

pięćset) tytułem kosztów postępowań apelacyjnego i kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Jaworznie wyrokiem z dnia 29 czerwca 1999 r.

[...] zasądził od Związku Komunalnego „K.M.” w J. na rzecz Jana J. kwotę 13.000 zł

tytułem odprawy przewidzianej dla pracowników samorządowych w związku z ustaniem stosunku pracy z wyboru wskutek upływu kadencji. Sąd ustalił, że Jan J. został

wybrany na stanowisko zastępcy przewodniczącego zarządu Związku Komunalnego

”K.M.” w J. z dniem 27 lipca 1998 r. na podstawie uchwały zgromadzenia [...]. W dniu

7 stycznia 1999 r. zgromadzenie podjęło uchwałę [...] o odwołaniu powoda w związku

z upływem kadencji. Jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy podano w

świadectwie pracy „wygaśnięcie mandatu”. Jan J. był radnym Gminy C. poprzedniej

kadencji. Statut Komunalnego Związku „K.M.” gmin J., C. i L. z dnia 17 maja 1991 r.

w § 11 ust. 1 stanowi, że zgromadzenie Związku składa się z dziewięciu osób i tworzy go Prezydent i Burmistrzowie Gmin będących członkami związku oraz dodatkowi

przedstawiciele rad tych gmin w liczbie - dwie osoby z J. i po jednej z pozostałych

gmin. Zarząd pozwanego, zgodnie z § 12 ust. 1 statutu, powoływany jest spośród

członków zgromadzenia.

Stosunek pracy powoda został nawiązany na podstawie wyboru. Stosunek taki

rozwiązuje się z chwilą wygaśnięcia mandatu. Mandat powoda wygasł w wyniku

podjęcia uchwały odwołującej go ze stanowiska zastępcy przewodniczącego zarządu

w związku z upływem kadencji. Zgodnie z art. 14a ust.1 ustawy z dnia 22 marca

1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124), powoływanej dalej

także jako „ustawa”, pracownikowi zatrudnionemu na podstawie wyboru, z którym

stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem kadencji, przysługuje odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia obliczonego według zasad

obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.

Statut nie przewiduje bezpośrednio kadencyjności organów Związku. Jednakże osoby wchodzące w skład zgromadzenia wybierane były na podstawie ustawy z

dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr

13, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako „ ustawa samorządowa”, na czteroletnie

kadencje. Powód znalazł się w zgromadzeniu Związku jako radny gminy C. poprzedniej kadencji. Zarząd wybierany jest spośród członków zgromadzenia. Funkcja radnych u pozwanego zależy od ich kadencji w radzie gminy. Nie stanowi przeszkody w

przyjęciu takiej pośredniej kadencyjności organów związku postanowienie statutu

zezwalające na zatrudnienie w zarządzie osób spoza zgromadzenia. Jana J. przepisy te nie dotyczą.

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Katowicach wyrokiem z dnia 9 listopada 1999 r. [...] zmienił ten wyrok, zaskarżony apelacją przez

stronę pozwaną, w taki sposób, że powództwo oddalił.

Sąd wywodził, że prawo do odprawy na podstawie art. 14a ustawy z dnia 22

marca 1990 r. powstaje tylko w razie rozwiązania stosunku pracy w związku z upły-

wem kadencji. Nie obejmuje innych przypadków utraty mandatu, w tym w następstwie odwołania pracownika. Przyczynami wygaśnięcia mandatu członków zarządu

są rozwiązanie zarządu, upływ kadencji i odwołanie. Odwołanie jest „jednorodną

czynnością prawną, prowadzącą do pozbawienia mandatu, a tym samym do rozwiązania stosunku pracy”. Rozwiązanie stosunku pracy nie następuje jednak wprost

przez odwołanie, lecz wskutek wygaśnięcia mandatu. Ustawa samorządowa nie

określa przyczyn odwołania ze stanowiska. Skoro statut Związku dopuszcza wybór

1/3 składu zarządu spoza członków zgromadzenia, to status radnego nie jest konieczną przesłanką wyboru w skład zarządu Związku. Dla rozstrzygnięcia sprawy

bez znaczenia jest więc to czy powód ma status radnego. Istotne jest to czy organy

Związku Komunalnego miały charakter kadencyjny. Organy związku nie miały charakteru kadencyjnego. Zbieżność odwołania powoda z funkcji zastępcy przewodniczącego zarządu z upływem kadencji radnego dla prawa do odprawy przewidzianej

w art. 14a ustawy o pracownikach samorządowych nie ma znaczenia.

Jan J. zaskarżył ten wyrok kasacją. Wskazując jako jej podstawy naruszenie

prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 14a

ustawy z dnia 22 marca 1990 r. oraz § 11 pkt 1 i § 12 pkt 1 i 3 statutu pozwanego

Związku Komunalnego oraz przepisów postępowania - art. 233 § 1 KPC „przez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego dowodu z dokumentu, jakim jest treść

uchwały [...] z dnia 7.01.1999 roku Zgromadzenia Związku Komunalnego „K.M.” w J.,

w sprawie odwołania Zarządu ZK”KM”, a z którego to dokumentu, w jego § 1 wyraźnie wynika, iż przyczyną odwołania Jana J. jest upływ kadencji” i art. 328 § 2 KPC

„poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności wynikających z treści w/w

uchwały [...], a także okoliczności wynikających z § 11 pkt.1 i § 12 pkt. 1 i 3 Statutu

ZK”KM” w J., a posiłkowanie się tylko treścią § 12 pkt. 2 tegoż Statutu, nie mającym

odniesienia do przypadku będącego przedmiotem niniejszego procesu”, wniósł o

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Sądowi Okręgowemu w Katowicach, ewentualnie o jego zmianę poprzez oddalenie

apelacji, w obu przypadkach „przy przyznaniu” powodowi kosztów postępowania kasacyjnego.

Pełnomocnik skarżącego wywodził, że błędny jest pogląd prawny, jakoby

funkcja pełniona przez powoda w Związku nie była związana z kadencyjnością w

Radzie Miejskiej C. i jej kadencyjności nie przewidywały postanowienia statutu. Stosunek pracy skarżącego ustał wskutek upływu kadencji, co jasno wynika z § 1

uchwały Zgromadzenia Związku Komunalnego „K.M.” z dnia 7 stycznia 1999 r. [...].

Zdaniem skarżącego, w sprawach ze stosunku pracy nie są dopuszczalne „wszelkie

próby innego interpretowania woli stron kształtujących stosunek zatrudnienia, aniżeli

to wynika wprost z wystawionego dokumentu”. W kontekście postanowień § 11 pkt 1

i § 12 pkt 1 i 3 statutu nie można odrzucić kadencyjności członkostwa w zarządzie

Związku do wszystkich osób. Powód nie wszedł do nowych organów samorządowych. Gdyby nie był radnym - nie wszedłby w skład władz Związku. Kadencyjność

zatrudnienia radnych w związkach komunalnych jest uzasadniona także względami

gospodarczo - politycznymi. Stwarza nowym władzom gminy możliwość realizacji

własnej polityki w określonej sferze działalności.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest między stronami niesporny. Jan J.

jako radny gminy C. był członkiem zgromadzenia Związku Komunalnego „K.M.”

utworzonego przez gminy C., J., L. i T. Uchwałą zgromadzenia Związku z dnia 27

lipca 1998 r. został wybrany na stanowisko zastępcy przewodniczącego zarządu, zaś

uchwałą z dnia 7 stycznia 1999 r. odwołany z tego stanowiska „w związku z upływem

kadencji”. Powód był pracownikiem samorządowym. Podstawę jego zatrudnienia

stanowił wybór. Zgodnie z art. 14a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach

samorządowych, pracownikowi zatrudnionemu w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru, z którym został rozwiązany stosunek pracy w związku z upływem kadencji, przysługuje odprawa pieniężna. Zasadniczą dla oceny prawa Jana J. do odprawy jest kwestia czy rozwiązanie łączącego go ze stroną pozwaną stosunku pracy

nastąpiło w związku z upływem kadencji.

Zgodnie z § 3 statutu Związku przyjętego uchwałą [...] Rady Miejskiej w C. z

dnia 17 maja 1991 r., został on utworzony na czas nieokreślony. Organami Związku

są zgromadzenie - organ stanowiący i kontrolny - składające się z dziewięciu osób:

prezydenta i burmistrzów gmin oraz dodatkowo przedstawicieli rad tych gmin w liczbie dwóch osób z J. i po jednej z pozostałych gmin (§ 11 ust. 1) oraz zarząd - organ

wykonawczy - powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (§ 12 ust. 1). Statut w § 12 ust. 2 przewiduje możliwość wyboru 1/3 składu zarządu spoza członków zgromadzenia. Utworzenie związku na czas nieokreślony jest

uzasadnione celowo i funkcjonalnie. Związek tworzy się w celu wspólnego wykony-

wania zadań publicznych (art. 64 ust. 1 ustawy samorządowej). Przejmuje on prawa i

obowiązki gmin związane z wykonywaniem przekazanych zadań. Bezterminowa

konstrukcja związku gwarantuje ciągłość wykonywania zadań, dla których został

utworzony. Ciągłości działalności związku służy także to, że jego organy w dotychczasowym składzie pełnią swoje funkcje do czasu ich ukonstytuowania się w „nowym” składzie wynikającym z wyborów samorządowych (§ 11 pkt 3 statutu). Utworzenie związku na czas nieokreślony zakłada „wymianę” osób tworzących jego organy zarówno w czasie trwania kadencji organów gmin, jak i po jej upływie.

Ani przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r., ani statut Związku, nie przewidują

wprost kadencyjności jego organów. Brak wyraźnego unormowania tej kwestii nie

wyklucza jednak, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, „pośredniej kadencyjności”

tychże organów. Wskazuje na nią przede wszystkim osobowy skład zgromadzenia i

zarządu związku. Organy te tworzą wójtowie i burmistrzowie gmin oraz przedstawiciele wyznaczeni przez rady gmin. Warunkiem uczestnictwa w organach związku jest

więc uprzedni wybór na radnego gminy. Zasady tej nie zmienia dopuszczalność powołania członków zarządu spoza zgromadzenia. Po pierwsze, jest to regulacja wyjątkowa. Reguła wynika z art. 73 ust. 2 ustawy samorządowej i z § 12 ust. 1 statutu

Związku. Po drugie, regulacja dopuszczająca wybór członków zarządu związku

spoza jego zgromadzenia jest fakultatywna i nie ma charakteru powszechnego

(ustawowego), na co wskazuje sformułowanie „o ile statut tak stanowi” (art. 73 ust. 3

ustawy samorządowej). Ustawodawca pozostawił więc decyzję w tym zakresie stronom, limitując jednak ich swobodę w ukształtowaniu składu zarządu poprzez wprowadzenie ograniczenia liczby członków pochodzących spoza zgromadzenia do najwyżej 1/3. Po trzecie, z unormowania takiego nie wynika konieczność jednakowego

ukształtowania sytuacji prawnej członków zarządu powołanych spośród zgromadzenia (radnych) i spoza zgromadzenia. Te dwie kategorie członków zarządu różni zasadniczo „legitymacja” do sprawowania funkcji. Status radnego uzyskuje się wyłącznie w drodze wyborów samorządowych. Jego utrata przesądza ustanie uczestnictwa

w zgromadzeniu związku, a w konsekwencji zatrudnienia w zarządzie. Członek zarządu spoza zgromadzenia może sprawować swą funkcję przez czas nieokreślony

na innej niż wybór podstawie. Nie jest poprawny metodologicznie zabieg polegający

na określeniu sytuacji prawnej członków zarządu będących członkami zgromadzenia

(radnych) poprzez status członków tego gremium pochodzących spoza składu zgromadzenia. Sąd drugiej instancji wywiódł regułę poprzez przypisanie zasadniczego

znaczenia wyjątkowi. Wprawdzie organy związku gmin nie są kadencyjne (tak jak i

organy gminy), ale kadencyjne jest sprawowanie w nich funkcji.

Powód jako zastępca przewodniczącego zarządu Związku Komunalnego był

pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru (art. 2 pkt 1 lit. d

ustawy). Pracownikowi takiemu, według art. 14a ustawy, przysługuje odprawa, jeżeli

stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem kadencji. Odprawa jednak

nie przysługuje gdy pracownik „zostanie ponownie, w najbliższej kadencji, zatrudniony na podstawie stosunku pracy z wyboru w tym samym urzędzie”. Wyłączone

jest prawo pracownika samorządowego do odprawy przewidzianej w art. 75 KP. Art.

14a ustawy o pracownikach samorządowych łączy prawo do odprawy z rozwiązaniem stosunku pracy „w związku z upływem kadencji”. Wydaje się, że ustawodawca

użył tego sformułowania nieprzypadkowo. Zwrot „w związku z upływem kadencji” jest

szerszy znaczeniowo niż określenie „przez upływ kadencji”. Pojęcie „w związku z

upływem kadencji” obejmuje nie tylko sytuacje, gdy upływ kadencji jest zdarzeniem

powodującym ex lege ustanie zatrudnienia (wygaśnięcie stosunku pracy), ale także

takie, kiedy upływ kadencji stanowi jedyną, wyłączną, ale i konieczną przyczynę rozwiązania stosunku pracy (odwołanie w związku z upływem kadencji, a nie np. z rozwiązaniem zarządu).

Rację ma Sąd drugiej instancji, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się „z

wygaśnięciem mandatu” (art. 73 § 2 KP), zaś wygaśnięcie mandatu następuje przez

upływ kadencji, utratę mandatu lub odwołanie. Ale nie tylko. Do wygaśnięcia stosunku pracy z wyboru mogą bowiem prowadzić inne także zdarzenia, np. śmierć pracownika. Upływ kadencji jest jedną z przyczyn wygaśnięcia mandatu. I tylko ustanie

zatrudnienia z tej przyczyny uzasadnia prawo pracownika samorządowego do odprawy. Skoro w związku z upływem kadencji radnego pracownik traci legitymację

(zdolność) do dalszego zatrudnienia na dotychczasowym stanowisku samorządowym, a odwołanie go z tego stanowiska uzasadnione jest właśnie upływem kadencji

rady, to należy przyjąć, że ustanie zatrudnienia nastąpiło w związku z upływem kadencji. Brak odwołania powodowałby ten skutek, że pracownik pełniłby funkcję do

czasu ukonstytuowania się nowego zgromadzenia związku.

W konkluzji należy zatem stwierdzić, że odwołanie ze stanowiska zastępcy

przewodniczącego zarządu Związku Komunalnego „K.M.” w J. Jana J., który został

wybrany na to stanowisko jako członek zgromadzenia Związku będący radnym

gminy C., a który nie został radnym tej gminy na następną kadencję, pozostawało w

związku z upływem bezpośrednio kadencji rady gminy i pośrednio zgromadzenia

oraz zarządu Związku.

Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy, stosownie do art. 39315 KPC,

orzekł jak w sentencji.