I PKN 136/00 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 7 grudnia 2000 r.

I PKN 136/00

Komisja rewizyjna rady gminy nie jest upoważniona do wydawania pracownikowi samorządowemu poleceń dotyczących jego pracy (art. 16 ustawy z

dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze

zm.).

Przewodniczący SSN Walerian Sanetra (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Katarzyna Gonera, Barbara Wagner.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2000 r. sprawy z powództwa

Zbigniewa W. przeciwko Urzędowi Miasta i Gminy w N. o uchylenie kary nagany na

skutek kasacji powoda, od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Opolu z dnia 9 grudnia 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu-Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

W imieniu powoda Zbigniewa W. wniesiona została kasacja od wyroku Sądu

Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 9 grudnia 1999

r. [...], którym zmieniony został wyrok Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w Nysie z dnia

14 sierpnia 1999 r. [...].

Powód Zbigniew W. domagał się uchylenia kary upomnienia nałożonej na

niego przez Burmistrza Miasta i Gminy w N. w dniu 26 maja 1999 r., podnosząc, że

zarzucone mu przewinienie nie miało miejsca i nie było przez niego zawinione, a ponadto nie wysłuchano go przed nałożeniem kary. Uchylając nałożoną karę Sąd

pierwszej instancji w szczególności ustalił, że powód jest zatrudniony (od 1994 r.) w

N. Ośrodku Rekreacji na stanowisku dyrektora. Ośrodek podlega organizacyjnie

Gminie N. Przez cały czas pozostawania na tym stanowisku powód nie był karany

dyscyplinarnie i nie zgłaszano zastrzeżeń do sposobu wykonywania przez niego

obowiązków służbowych. W dniu 20 maja 1999 r. doręczono pracownicy Ośrodka

M.B. (za pośrednictwem funkcjonariusza Straży Miejskiej w N.) pismo datowane 19

maja 1999 r. (umieszczone w zaklejonej kopercie). Zobowiązała się ona do doręczenia koperty powodowi. Po przyjęciu pisma przez księgową zostało ono przekazane

kierowniczce działu administracyjnego i w końcu powodowi. Wynikało z niego, że

komisja rewizyjna Rady Miejskiej w N. zobowiązuje go do przygotowania pisemnej

informacji związanej ze wszystkimi umowami dzierżawy (z wyszczególnieniem zakresu świadczeń i kwot) oraz do przekazania tej informacji do dnia 24 maja 1999 r. W

piśmie tym chodziło też o przedstawienie listy pracowników, umów zleceń z okresu 3

lat, ewentualnych umorzeń i odroczeń należności, przychodów z wynajmu domków i

pomieszczeń z okresu 3 lat. Pismo podpisał przewodniczący komisji rewizyjnej, z

zaznaczeniem, że wniosek o zażądanie informacji pojawił się w czasie obrad komisji.

W dniu 25 maja 1999 r. komisja rewizyjna stwierdziła, że powód nie przedłożył

żadnej informacji i nie usprawiedliwił tego. W tej sytuacji członkowie komisji wystąpili

do Burmistrza z interwencją. Burmistrz wezwał powoda do osobistego stawienia się

w dniu 26 maja 1999 r. w celu wyjaśnienia przyczyn niewywiązania się przez niego z

polecenia. W dniu tym w obecności pracownicy urzędu Ewy J. Burmistrz zwrócił się

do powoda z prośbą o wyjaśnienie przyczyn, z powodu których informacja nie została przygotowana (doręczona). Powód przekazał wówczas dokumenty, okazało się

jednak, iż nie są to dokumenty właściwe i wówczas powód stwierdził, że w takim

razie nie rozumie treści pisma z 19 maja 1999 r. oraz, że na zgromadzenie informacji

nie miał wystarczającego czasu. Burmistrz nie przyjął tego tłumaczenia i oświadczył,

że powód powinien był usprawiedliwienie złożyć wcześniej. Następnie wręczył powodowi pismo z informacją o udzieleniu mu kary upomnienia. W dniu 27 maja 1999 r.

powód wniósł sprzeciw od udzielonej kary, który został przez Burmistrza w dniu 10

czerwca 1999 r. odrzucony. W dniu 31 maja 1999 r. powód przekazał Burmistrzowi

żądane informacje. Sąd Pracy przyjął, że wprawdzie strona pozwana nie naruszyła

przepisów regulujących sposób nakładania kar porządkowych, a w szczególności nie

naruszyła przepisu zobowiązującego pracodawcę do wysłuchania pracownika przed

zastosowaniem kary, w sposób prawidłowy doręczono powodowi pismo zobowiązujące do złożenia odpowiedzi, ale z uwagi na to, że pismo pochodziło od komisji rewizyjnej Rady Miejskiej, powinno być ono poprzedzone zawiadomieniem o

wszczęciu kontroli. Tym samym naruszono regulamin komisji rewizyjnej, która w

swoich działaniach musi posługiwać się określoną procedurą, nie przewidującą możliwości występowania o informację w stosunku do podmiotów kontrolowanych bez

formalnego wszczęcia kontroli.

Uwzględniając apelację strony pozwanej Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez Sąd pierwszej instancji w sposób poprawny na podstawie „szeroko zebranego materiału dowodowego”.

Kontrowersja, jaka wyłania się na tle uzasadnienia apelacji, dotyczy oceny prawidłowości zachowania się powoda. Wadliwość tej oceny nie mieści się „w kategorii

sprzeczności istotnych ustaleń, a raczej jako naruszenie prawa materialnego, a w

szczególności art. 108 § 1 kp”. Strona pozwana przy dokonywaniu czynności zmierzających do nałożenia kary porządkowej dopełniła wszystkich przewidzianych prawem czynności (rozdział VI działu IV Kodeksu pracy). Nie sposób przyjąć argumentacji Sądu pierwszej instancji, że komisja rewizyjna zwracając się do powoda o konkretną informację „dotyczącą stanu faktycznego kierowanego przez niego Ośrodka

Rekreacji naruszyła regulamin Komisji dotyczący trybu przeprowadzania kontroli”.

To, że komisja ta ma uprawnienia kontrolne i zasadniczym sposobem jej działania

jest przeprowadzanie kontroli (które powinny odbywać się w prawem przewidzianej

formie), nie oznacza, że nie ma ona prawa występować z ”normalnymi zapytaniami,

czy też wnioskami o udzielenie informacji do innych podmiotów”. Pismo skierowane

do powoda miało tylko i wyłącznie taki charakter, „a dopatrywanie się w nim cech

pisma wszczynającego kontrolę nie wydaje się być uprawnione”. W ocenie Sądu

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w takich okolicznościach obowiązkiem powoda

było udzielenie żądanej informacji, względnie poinformowanie Komisji o przyczynach

niemożności udzielenia odpowiedzi lub zachowania zakreślonego przez komisję terminu. „Obowiązek taki wynika nie tylko z powoływanych w uzasadnieniu apelacji

przepisów ustawy z 22.III.1990 r. o pracownikach samorządowych, ale jest także

naturalnym i normalnym obowiązkiem wynikającym z usytuowania gminnej jednostki

organizacyjnej, jaką jest N. Ośrodek Rekreacji z/s w S. w strukturze organizacyjnej

Gminy, a zwłaszcza z faktu nadrzędności Rady Gminy w stosunku do organów wykonawczych jakimi są nie tylko Zarząd Miasta i Gminy ale także i wspomniane wyżej

jednostki organizacyjne”. Zdaniem Sądu drugiej instancji niewykonanie przez pracownika polecenia dotyczącego pracy, nawet jeśli nie pochodzi ono od bezpośredniego pracodawcy, ale mieści się w ramach obowiązków tego pracownika wynikających z zajmowanego stanowiska, może stanowić w konkretnych okolicznościach

sprawy podstawę do przyjęcia, iż czyn ten stanowi naruszenie ustalonego porządku

(regulaminu pracy) w rozumieniu przepisu art. 108 § 1 KP, a tym samym podstawę

zastosowania kary porządkowej wymienionej w tym przepisie. W sprawie nie można

się też dopatrzyć okoliczności wskazujących na brak winy po stronie powoda, jako że

przyjmując, iż pismo z dnia 19 maja 1999 r. mogło nasuwać pewne trudności interpretacyjne, to jednak obowiązkiem powoda było ich wyjaśnienie lub też usprawiedliwienie przyczyn niedotrzymania zakreślonego w nim terminu. Obowiązku tego powód bezspornie nie dopełnił.

W skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazano naruszenie: 1. art. 233 § 1 i

328 § 2 oraz art. 382 KPC „przez pominięcie dowodów zebranych w postępowaniu w

pierwszej instancji w wyniku tego zmianę wyroku Sądu I – instancji i oddalenie powództwa powoda” oraz 2. art. 108 § 1 KP w związku z art. 15 pkt 1 i art. 16 ustawy z

dnia 22 marca 1990 r o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze

zm.) oraz art. 18a ustawy o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr

13, poz. 74 ze zm.).

Sąd Najwyższy rozważył, co następuje:

Kasacja ma usprawiedliwione podstawy i skutkiem tego została uwzględniona.

Sąd drugiej instancji z jednej strony przyjmuje, że zachowanie powoda należy oceniać w aspekcie art. 15 ustawy o pracownikach samorządowych (w tym zakresie Sąd

ten odwołuje się do wywodów apelacji strony pozwanej), z drugiej zaś strony zdaje

się uważać, że zachowanie jego nosi cechy naruszenia art. 16 ustawy o pracownikach samorządowych (ewentualnie art. 100 § 1 KP), skoro wywodzi on, że „niewykonanie przez pracownika polecenia pracy, nawet jeśli nie pochodzi ono od bezpośredniego pracodawcy, ale mieści się w ramach obowiązków tego pracownika wynikających z zajmowanego stanowiska może stanowić w konkretnych okolicznościach

sprawy podstawę do przyjęcia, iż czyn ten stanowi naruszenie ustalonego porządku

regulaminu pracy w rozumieniu przepisu art. 108 § 1 kp, a tym samym podstawę zastosowania kary porządkowej wymienionej w tym przepisie". W stanowisku takim

można upatrywać wewnętrznej sprzeczności, gdyż zdaje się z niego wynikać, iż powód zasługiwał na karę dlatego, że naruszył art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych (przewidujący powinność informowania organów, instytucji i

osób fizycznych oraz udostępniania dokumentów znajdujących się w posiadaniu

urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania), a jednocześnie podstawą jego ukarania (za

ten sam czyn) miałoby być niewykonanie polecenia dotyczącego pracy. Nie ma przy

tym podstaw, by obowiązek udzielania informacji utożsamiać z obowiązkiem wykonywania poleceń dotyczących pracy i to już chociażby z tego powodu, iż obowiązki te

uregulowane są w odrębnych przepisach (art. 15 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 16 tej ustawy i art. 100 § 1 KP). Z obowiązku pracownika informowania określonych organów, instytucji czy osób nie wynika, że stanowi on źródło

ich kompetencji do wydawania mu poleceń dotyczących jego pracy. Ponadto błędny

jest pogląd, że polecenia dotyczące pracy – jak przyjmuje Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych - mogą nie pochodzić od „bezpośredniego pracodawcy”. W myśl art. 16

ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych do wydawania polecenia pracownikowi jest upoważniony jedynie przełożony (podobnie w art. 100 § 1 KP do wydawania

pracownikowi poleceń dotyczących pracy uprawnieni są przełożeni), przy czym pod

pojęciem przełożonego należy w tym wypadku rozumieć pracodawcę i osoby działające w jego imieniu. Nie ulega zaś wątpliwości, że komisja rewizyjna rady miejskiej

nie jest przełożonym pracownika w rozumieniu art. 16 ustawy o pracownikach samorządowych (art. 100 § 1 KP), co wynika między innymi z art. 4 tej ustawy, który wskazuje osoby upoważnione do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa

pracy za pracodawców samorządowych, jak i z jej art. 1 ustalającego, kto jest pracodawcą samorządowym. Można co prawda wyobrazić sobie sytuację, że polecenia

(niektóre) będą wydawane pracownikowi przez inny podmiot niż jego pracodawca

(przełożony), ale do tego potrzebny jest wyraźny przepis prawa. Kompetencji takiej

takiego podmiotu nie można jednakże domniemywać i to z wielu powodów, zwłaszcza zaś z uwagi na brzmienie art. 100 § 1 KP i art. 16 ustawy o pracownikach samorządowych oraz z tego względu, że prowadzi to do osłabienia sprawności i jednolitości kierowania daną jednostką organizacyjną, a także i do rozmywania odpowiedzialności jej kierownictwa za jej działanie. Ponieważ w myśl ustaleń – przyjętych także

przez Sąd drugiej instancji - domaganie się od powoda określonych informacji nie

następowało w trybie przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli przez komisję

rewizyjną (art. 18a ustawy o samorządzie gminnym, statut gminy), a jednocześnie

brak jest odrębnego przepisu, który by upoważniał tę komisję do wydawania poleceń

pracownikom samorządowym, należy stwierdzić, że komisja ta nie była uprawniona

do wydania powodowi polecenia dotyczącego pracy (należącego do kompetencji

pracodawcy). Komisja rewizyjna rady gminy nie jest upoważniona do wydawania po-

leceń pracownikom samorządowym, gdyż ich wydawanie należy do przełożonego

(pracodawcy). Kompetencja tego rodzaju nie wynika przy tym w sposób naturalny

czy normalny – jak chce tego Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - z usytuowania

gminnej jednostki organizacyjnej (N. Ośrodka Rekreacji) w strukturze organizacyjnej

gminy, „a zwłaszcza z faktu nadrzędności Rady Gminy w stosunku do organów wykonawczych jakimi są nie tylko Zarząd Miasta i Gminy, ale także i wspomniana wyżej

jednostka organizacyjna”. Sąd drugiej instancji (choć w sposób niekonsekwentny) podobnie jak i strona pozwana - pismo skierowane do powoda przez komisję rewizyjną potraktował jako wydanie polecenia powodowi, wydawanie zaś przez tę komisję poleceń pracownikowi poza ramami prowadzonej kontroli (osobne zagadnienie

stanowi to, czy działania w trybie kontroli w ogóle zasługują na miano pleceń dotyczących pracy) nie znajduje uzasadnienia prawnego. Uznanie przy tym pisma skierowanego do powoda za polecenie w rozumieniu prawa pracy (polecenie dotyczące

pracy, polecenie przełożonego), a nie za akt czy czynność innego rodzaju, jest zasadne zwłaszcza z uwagi na sposób jego sformułowania i wyznaczenie terminu realizacji. W tym zakresie jednocześnie błędne jest stanowisko Sądu drugiej instancji,

który przyjął, iż komisja rewizyjna może wydawać polecenia dotyczące pracy. Sąd

ten jednakże obok tego wywodzi, że komisja rewizyjna ma prawo występowania z

normalnymi zapytaniami, czy wnioskami o udzielenie informacji do innych podmiotów, z czym oczywiście należy się zgodzić. Czym innym jest jednakże wystąpienie z

zapytaniem czy wnioskiem o udzielenie informacji, a czym innym natomiast wydawanie pracownikom poleceń. Obowiązek pracownika samorządowego informowania

organów, instytucji i osób fizycznych oraz udostępniania dokumentów znajdujących

się w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o

pracownikach samorządowych) jest sformułowany w sposób bardzo ogólny i nie uzasadnia w szczególności, by organy, instytucje i osoby fizyczne, o których mowa w

tym przepisie, mogły arbitralnie określać zarówno treść informacji (rodzaj i zakres

dokumentów) jak i termin ich dostarczenia, gdyż prowadziłoby to do postawienia

znaku równości między wydawaniem poleceń a występowaniem z żądaniem (wnioskiem) udzielenia informacji, co w istocie zdaje się czynić Sąd drugiej instancji.

Z powyżej wskazanych względów Sąd Najwyższy, stosownie do art. 393 13 § 1

KPC, orzekł jak w sentencji wyroku.