I KZP 3/03 · Sąd Najwyższy

UCHWAŁA Z DNIA 27 MARCA 2003 R.

I KZP 3/03

Wniosek o ukaranie, o którym mowa w art. 57 § 1 k.p.w., w imieniu

Policji skutecznie może złożyć (podpisać) jedynie terenowy organ Policji

bądź upoważniony przez ten organ policjant.

Przewodniczący: sędzia SN T. Grzegorczyk.

Sędziowie: SN J. Sobczak, SA del. do SN R. Sądej (sprawozdawca).

Zastępca Prokuratora Generalnego: R. Stefański.

Sąd Najwyższy w sprawie Mariana U., po rozpoznaniu przekazanego

na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. w zw. z art. 109 § 2 k.p.w. przez Sąd

Okręgowy w Z., postanowieniem z dnia 20 grudnia 2002 r., zagadnienia

prawnego, wymagającego zasadniczej wykładni ustawy:

„Czy do skutecznego przyjęcia pochodzących od Policji wniosków o ukaranie za wykroczenie konieczne jest podpisanie ich przez terenowy organ

Policji danego stopnia, bądź przez funkcjonariuszy upoważnionych przez

ten organ do występowania przed Sądem w charakterze oskarżyciela publicznego, czy też wystarczające jest podpisywanie tych wniosków przez

podlegających temu organowi również innych policjantów ?”

u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi j a k w y ż e j.

Z uzasadnienia:

Przedstawione przez Sąd Okręgowy w Z. zagadnienie prawne wyłoniło się w następującym układzie procesowym:

Pismem z dnia 8 października 2002 r. Pierwszy Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w K. przesłał do Sądu Rejonowego w Z., materiały z

czynności wyjaśniających wraz z wnioskiem o ukaranie Mariana U. za wykroczenie z art. 97 k.w. Wniosek ten sporządził i podpisał w dniu 1 października 2002 r. sierżant Tomasz T. Po skierowaniu sprawy na rozprawę,

w dniu 12 listopada 2002 r., Sąd Rejonowy w Z., na podstawie art. 5 § 1

pkt 9 k.p.w., postępowanie umorzył, uznając, że w sprawie brak jest skargi

uprawnionego oskarżyciela. Sąd Rejonowy wskazał, że sporządzający i

podpisujący wniosek sierżant Tomasz T. nie został upoważniony do występowania przed Sądem w charakterze oskarżyciela publicznego, a – zdaniem Sądu Rejonowego – podstawę wszczęcia postępowania mogą stanowić tylko takie wnioski o ukaranie, które pochodzą bądź to od Komendanta jako organu Policji, bądź to od funkcjonariuszy upoważnionych przez

dany organ Policji do występowania w roli oskarżyciela publicznego.

Postanowienie Sądu Rejonowego zaskarżył zażaleniem Pierwszy

Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w K. Zarzucał on bezzasadność zaskarżonego postanowienia, wywodząc, iż treść kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie daje podstaw do uznania, że wnioski

o ukaranie muszą sporządzać i podpisywać policjanci dysponujący specjalnym upoważnieniem do występowania przed sądem w charakterze

oskarżycieli publicznych, skoro wszyscy policjanci podlegają właściwemu

organowi terytorialnemu i wszystkie wnioski sporządzają w jego imieniu.

Ponadto autor zażalenia dodał, że wniosek o ukaranie w niniejszej sprawie

„został złożony” do Sądu Rejonowego przez Komendanta Powiatowego

Policji w K.

Sąd Okręgowy, rozważając argumentację zawartą w zażaleniu,

uznał, że ani przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148) ani przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jedn. tekst: Dz. U. z 2002 r. Nr

7, poz. 58) nie pozwalają na jednoznaczne jego rozstrzygnięcie, a w konsekwencji skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 441 §1 k.p.k. w zw.

z art. 109 § 2 k.p.w. Sąd Okręgowy wskazał, że przedstawiony w zagadnieniu prawnym problem występuje niezależnie od merytorycznej oceny

samego zaskarżonego postanowienia, jako że „można mieć wątpliwości”

czy nawet przy przyjęciu, iż nie każdy policjant jest uprawniony do złożenia

wniosku o ukaranie, konsekwencją uchybienia w tym zakresie będzie wystąpienie ujemnej przesłanki procesowej. Dalej Sąd Okręgowy rozważał, że

z jednej strony T. Grzegorczyk w komentarzu do kodeksu postępowania w

sprawach o wykroczenia wyraził pogląd o konieczności posiadania przez

policjanta podpisującego i składającego wniosek, jeśli sam nie pełni funkcji

organu, stosownego upoważnienia (Warszawa 2002, s. 121), a z drugiej

strony uznawał zasadność twierdzeń autora zażalenia, iż przepisy kodeksy

postępowania w sprawach o wykroczenia nie wprowadzają takiego wymagania. W konkluzji, odwołując się w szczególności do treści art. 99 k.p.w.,

Sąd Okręgowy zajął własne stanowisko, stwierdzając konieczność podpisania i złożenia wniosku przez konkretny organ Policji, a zatem niemożność skutecznego wykonania tej czynności procesowej przez policjanta

niemającego stosownego upoważnienia organu Policji.

Kończąc uzasadnienie wystąpienia do Sądu Najwyższego, Sąd

Okręgowy w Z. stwierdził, że przedstawione zagadnienie będzie miało

istotne znaczenie dla praktyki, albowiem w okręgu Sądu występującego z

pytaniem, tego rodzaju wniosków o ukaranie jest jeśli nie większość, to

„bardzo dużo”.

Zastępca Prokuratora Generalnego złożył wniosek o podjęcie w odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne uchwały o treści: „wniosek

o ukaranie może sporządzić i podpisać każdy policjant jednostki Policji, od

której pochodzi wniosek”. Analizując przepisy art. 57 § 1 k.p.w., prokurator

doszedł do wniosku, że wymagają one jedynie złożenia wniosku przez organ upoważniony do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego, a skoro art. 17 § 1 k.p.w. jako taki określa Policję, to przepisy te nie

ograniczają uprawnienia do złożenia wniosku do określonego kręgu imiennie upoważnionych funkcjonariuszy. Także przepisy ustawy o Policji – wywodził dalej prokurator – nie dają podstaw do wniosku, że jedynie organy

Policji są uprawnione do złożenia wniosku o ukaranie, gdyż, zgodnie z art.

5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy, „są one organami wyłącznie w zakresie

załatwiania spraw administracyjnych”. Odwołując się do pojęcia „Policja”,

jakim posługują się również inne ustawy (kodeks postępowania karnego

czy prawo o ruchu drogowym), prokurator stwierdzał, że dla skuteczności

podejmowanych czynności przez poszczególnych policjantów nie jest wymagane ich specjalne upoważnienie. Z faktu, że wewnątrz Policji funkcjonują podziały na różnego rodzaju służby i zadania nie wynika, aby ograniczały one uprawnienia policjantów do wykonywania innych czynności niż

tylko te wynikające z zakresu obowiązków. Dokonywane np. zarządzeniami

Komendanta Głównego Policji podziały zadań, zdaniem prokuratora, mają

jedynie charakter wewnętrzny, zmierzający do usprawnienia działania Policji, nie ograniczając jednak uprawnień poszczególnych policjantów do działania w ramach wykonywania zadań wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy o

Policji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Formułując zagadnienie prawne Sąd Okręgowy w Z. nie wskazał

konkretnego przepisu, jaki – jego zdaniem – wymaga zasadniczej wykładni

ustawy. Niemniej jednak z treści pytania, sytuacji procesowej, na tle której

się wyłoniło, oraz z uzasadnienia stanowiska Sądu Okręgowego jednoznacznie wynika, że przepisami sprawiającymi trudności interpretacyjne są

art. 57 § 1 k.p.w. w zw. z art. 17 § 1 k.p.w. i użyte w nich zwroty: „wniosek

złożony przez organ uprawniony do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego” oraz „oskarżycielem publicznym (...) jest Policja” – czy te

normy kompetencyjne wymagają podpisania i złożenia wniosków o ukaranie przez terenowy organ Policji danego stopnia bądź funkcjonariuszy

przezeń upoważnionych, czy też obejmują każdego policjanta podlegającego temu organowi. (...)

Przepis art. 57 § 1 k.p.w., przewiduje, że „Podstawę do wszczęcia

postępowania stanowi wniosek o ukaranie złożony przez organ uprawniony

do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego w danej sprawie

(...)”.

Przede wszystkim należy rozważyć zagadnienie, czy ustawowy zwrot

o „złożeniu wniosku przez organ uprawniony do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego” zawiera wymaganie jednoczesnego podpisania wniosku przez ów organ, czy też wymagania wobec „organu uprawnionego” ogranicza jedynie do tego rodzaju czynności, jaka miała miejsce

w niniejszej sprawie, to jest „przesłania” przezeń „materiałów (...) wraz z

wnioskiem”. Zdecydowanie opowiedzieć należy się za pierwszą z tych

możliwości.

W języku polskim pojęcie „złożyć” wcale jednoznaczne nie jest. Spośród pięciu różnych znaczeń wskazywanych w „Słowniku języka polskiego”

(pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 1034), przy analizie pomawianego zagadnienia w grę mogą wejść dwa znaczenia: pierwsze –

„przynieść i położyć coś, kogoś gdzieś; zanieść coś na jedno miejsce,

zgromadzić coś w jakimś miejscu”, i drugie – „«dać, oddać, przekazać,

wręczyć coś komuś»: złożyć kaucję, okup (...); składać gdzieś dokumenty,

świadectwa (...); złożyć podanie, prośbę, memoriał, projekt, wniosek, zażalenie (...)”. Zdaniem Sądu Najwyższego, nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w art. 57 § 1 k.p.w. posłużył się drugim z zacytowanych znaczeń, w

którym czynność „złożenia” nie oznacza jedynie fizycznego przemieszczenia określonej rzeczy, ale nierozerwalnie wiąże się z istotą dokonywanej

czynności konwencjonalnej (por. Z. Ziembiński: Logika praktyczna, Warszawa 1974, s. 106). To przecież „wniosek o ukaranie” jest rzeczywistą i

materialną podstawą wszczęcia postępowania sądowego, a nie samo pismo go przekazujące. Immanentnie zatem związane z czynnością procesową „złożenia” wniosku o ukaranie jest również jego podpisanie przez „organ uprawniony”. Jedynie podpisanie wniosku przez „organ uprawniony”

pozwala na przyjęcie, że zaistniała czynność konwencjonalna, wyrażająca

wolę realizacji procesowych uprawnień do wszczęcia postępowania sądowego przez podmiot uprawniony do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieracjonalnych konsekwencji, iż to nie „wniosek o ukaranie” stanowiłby podstawę wszczęcia postępowania sądowego, ale sama czynność przesłania

lub przekazania go przez organ uprawniony. Ponadto, interpretując art. 57

§ 1 k.p.w., nie należy pomijać treści art. 92 § 1 k.p.w., który stanowi o możliwości „złożenia ustnie do protokołu” wniosku o ukaranie. „Złożyć” taki

wniosek może, rzecz jasna, jedynie „organ uprawniony”, wskazany w art.

17 § 1 k.p.w. W tym zatem miejscu pojęcie „złożyć” zostało użyte zupełnie

jednoznacznie, jako bezpośrednia i merytoryczna czynność procesowa,

podobnie jaki w przypadku przepisów regulujących „złożenie” zeznań lub

wyjaśnień (np. art. 74 § 1 bądź art. 75 § 1 k.p.w.), a nie jako inna czynność,

jedynie związana z czynnością wywołującą określone skutki procesowe.

Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest to, czy ustawodawca przez

określenie w art. 17 § 1 k.p.w., iż „Oskarżycielem publicznym we wszystkich sprawach o wykroczenia jest Policja (...)”, kompetencje takie nadał

wszystkim funkcjonariuszom tej formacji, czy jedynie jej organom strukturalnym.

Analizując tę kwestię, należy zauważyć, że już kolejne paragrafy art.

17 k.p.w., określając inne podmioty będące oskarżycielami publicznymi

bądź mające takie uprawnienia, stanowią, iż: 1) w sprawach o wykroczenia

przeciwko prawom pracownika oskarżycielem publicznym „jest inspektor

pracy” (§ 2); 2) uprawnienia oskarżyciela publicznego przysługują także

„organom administracji rządowej i samorządowej, organom kontroli państwowej i kontroli samorządu terytorialnego oraz strażom gminnym (miejskim)” (§ 3); 3) Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, nadać w

sprawach o wykroczenia uprawnienia oskarżyciela publicznego także innym podmiotom (§ 4), przy czym delegacja ta w szerokim zakresie została

wykorzystana. W końcu, art. 18 § 1 k.p.w. przewiduje, że „W każdej sprawie o wykroczenie wniosek o ukaranie może wnieść prokurator, stając się

oskarżycielem publicznym”.

Jak z tego wynika, ustawodawca w różny sposób określał podmioty

będące oskarżycielami publicznymi w sprawach o wykroczenia (bądź mającymi takie uprawnienia) – albo używając ogólnej nazwy instytucjonalnej:

„Policja” i „straż gminna (miejska)”, albo wskazując na „organy administracji

rządowej i samorządowej, organy kontroli państwowej i kontroli samorządu

terytorialnego”, albo też wprost przyjmując, że oskarżycielami publicznymi

są „inspektor pracy” lub „prokurator”.

Przedstawiony sposób określania podmiotów będących oskarżycielami publicznymi umożliwia przyjęcie wniosku, że nie każdy „policjant –

funkcjonariusz policji” z samej tylko racji wykonywanego zawodu może stać

się oskarżycielem publicznym w sprawach o wykroczenia. Taki status w

kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia ustawodawca przewidział jedynie w odniesieniu do dwóch podmiotów: inspektora pracy i prokuratora. To, że zgodnie z art. 17 § 1 k.p.w., oskarżycielem publicznym jest

„Policja”, nie oznacza jednak, że jest nim każdy „policjant”. Dlatego też

zgodzić należy się z powołanym już poglądem, wyrażonym w Komentarzu

do kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Warszawa 2000, s.

121), iż jeżeli w konkretnej sprawie nie podejmuje czynności procesowych

oskarżyciela publicznego sam organ Policji, to inni policjanci, jako działający w jego imieniu, powinni dysponować stosownym upoważnieniem. Identyczny pogląd wyrażony został jeszcze na gruncie uprzednio obowiązującego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U z 1971 r. Nr

12, poz. 116 ze zm.). Odpowiadający artykułowi 57 § 1 obecnego kodeksu

art. 27 § 1 d. k.p.w., (po nowelizacji z 1998 r. – Dz. U. Nr 113, poz. 717)

stanowił, że „Okarżycielem publicznym przed kolegium we wszystkich

sprawach o wykroczenia jest Policja”. T. Staniszewski w Komentarzu do

kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Warszawa 1999, s.

300) stwierdzał, że „oskarżycielem publicznym przed kolegium jest Policja

jako instytucja; przed kolegium może więc występować organ uprawniony

do tego w art. 6 ustawy o Policji (tj. komendant stosownej jednostki, funkcjonariusz Policji, który posiada upoważnienie komendanta do występowania przed kolegium); upoważnienie może mieć charakter ogólny (do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego we wszystkich sprawach)

bądź szczególny (do występowania w wyżej wymienionej roli w konkretnej

sprawie)”.

Sąd Najwyższy w orzecznictwie kodeksu postępowania w sprawach

o wykroczenia z 1971 r. nie dokonywał wykładni dotyczącej wzajemnego

powiązania pojęć „oskarżyciel publiczny” – „Policja” – „policjant”. Niemniej

jednak warto zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 22 czerwca 1993 r., w której, określając kompetencje

do zaskarżania wyroków sądów rejonowych, Sąd Najwyższy wprost posługiwał się pojęciem „organ Policji”: „w postępowaniu sądowym co do orzeczeń w sprawach o wykroczenia (rozdział 46 k.p.k.) organ Policji działający

w charakterze oskarżyciela publicznego (art. 457 § 2 k.p.k.) nie ma uprawnień do zaskarżania wyroku sądu rejonowego ...” (OSNKW 1993, z. 7-8,

poz. 40). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy posługiwał się wielokrotnie pojęciem „organy Policji”, mimo że udzielał odpowiedzi na pytanie

prawne, w którym sąd pytał o „uprawnienia Policji”, a nie „ uprawnienia organów Policji”.

Pozostając w kręgu poprzednio obowiązującego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden

element. Otóż, art. 20 § 1 tego kodeksu (po nowelizacji z 1998 r.) przewidywał, że „podstawę do wszczęcia postępowania stanowi wniosek o ukaranie złożony na piśmie przez Policję, straż gminną (miejską) organ administracji rządowej (...)”. Brzmienie obecnie obowiązującego art. 57 § 1

k.p.w. zdecydowanie wyraźniej zaakcentowało ów „organ uprawniony” do

występowania w charakterze oskarżyciela publicznego, co stanowi kolejny

argument przemawiający za stanowiskiem, że to nie każdy „policjant” może

być oskarżycielem publicznym, lecz tylko działający w imieniu Policji organ

tej formacji bądź upoważniony przezeń funkcjonariusz.

Za stanowiskiem tym przemawia także dalsza analiza przepisów obowiązującego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W

szczególności zwrócić należy uwagę na przepisy rozdziału 17, regulujące

postępowanie mandatowe. W art. 95 § 1 k.p.w. stwierdzono, że „Postępowanie mandatowe prowadzi Policja (...)”, ale już w następnym paragrafie

tego artykułu wskazano, że uprawnionymi do nakładania grzywny w drodze

mandatu karnego są „policjanci”. Jeśliby to wszyscy „policjanci” mieli mieć

uprawnienia i kompetencje „Policji” – jak postulował to prokurator – to rozróżnienie to nie znajdowałoby przekonującego uzasadnienia. Tymczasem

uzasadnienie to rysuje się w sposób dość oczywisty. Całość postępowania

mandatowego prowadzi „Policja”, a „policjant” ma jedynie uprawnienie do

nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego. Nie ma już jednak prawa

do wystąpienia w wnioskiem do sądu o ukaranie sprawcy wykroczenia,

gdyż to leży w kompetencji wyłącznie „organu, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę” – art. 99 k.p.w. Właśnie treść art. 99 k.p.w. (do którego trafnie odwoływał się już Sąd Okręgowy) w zestawieniu z art. 95 k.p.w. wyraźnie wskazuje, że w postępowaniu mandatowym to jedynie „organ Policji”

uprawniony jest do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie. Jeżeli natomiast

jedynie „organ Policji” jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie w ramach postępowania mandatowego, to nie ma przekonujących

powodów, dla których w innych postępowaniach toczących się na podstawie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, krąg

podmiotów uprawnionych do dokonania tej czynności miałby być zupełnie

inny. Ponieważ to postępowanie mandatowe należy do najmniej złożonych

(vide: art. 97 § 1 k.p.w.), stawianie w jego ramach wyższego standardu

„złożenia” wniosku o ukaranie sprawcy wykroczenia, niż we wszelkich innych rodzajach postępowań, racjonalnego uzasadnienia nie znajduje.

Przedstawianej argumentacji nie sprzeciwiają się przepisy ustawy z

dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ustawa ta w art. 6 wyraźnie określa terenowe organy Policji, a w art. 6f oraz art. 6g określa reguły ścisłego podporządkowania hierarchicznego zarówno terenowych organów Policji, jak i

wszystkich policjantów. W imieniu „Policji”, jako jednolitej formacji, występują jej organy stosownego szczebla, a nie poszczególni „pracownicy”, a

sytuacja ta jest taka sama, jak w przypadku praktycznie wszystkich wyodrębnionych podmiotów życia społecznego.

Wniosek o ukaranie, o którym mowa w art. 57 § 1 k.p.w., jest właśnie

wystąpieniem w imieniu „Policji”, jako tej jednolitej formacji, a zatem skutecznie może go złożyć jedynie terenowy organ Policji bądź upoważniony

przez ten organ policjant. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o Policji, do zadań „Policji” należy wykonywanie m.in. czynności dochodzeniowośledczych, a nie do ogólnego zakresu kompetencji każdego policjanta, jaki

przewidziały przepisy art. 15-17 tej ustawy. Komendant właściwej jednostki

organizacyjnej Policji ustala dla niej regulamin (art. 7 ust. 4) i zgodnie z nim

powierza policjantom określone zakresy obowiązków służbowych. Jeśli np.

w ich ramach powierzone zostanie także sporządzanie wniosków o ukaranie, to oczywiście będzie to należyte upoważnienie policjanta do działania

jako oskarżyciel publiczny w rozumieniu art. 17 §1 i art. 57 § 1 k.p.w. Rzecz

jasna, upoważnienia takiego właściwy organ Policji udzielić może indywidualnie w konkretnej sprawie.

Na zakończenie niniejszych rozważań należy dodać, iż Sąd Okręgowy w uzasadnieniu swojego pytania wyraził w pełni zasadne wątpliwości co

do rzeczywistego wystąpienia w sprawie ujemnej przesłanki procesowej.

Ponieważ jest to kwestia uboczna i nie wymaga rozwinięcia, można jedynie

zauważyć, że przecież o takiej ujemnej przesłance nie mogłoby być mowy,

gdyby wniosek o ukaranie nie został w ogóle podpisany, jako że zastosowanie znajdowałby wówczas przepis art. 59 § 1 k.p.w. – tym bardziej zatem

trudno akceptować umorzenie postępowania na podstawie art. 5 § 1 pkt 9

k.p.w. w sytuacji, gdy podpis złożony został, tyle że przez policjanta nie

dysponującego wymaganym upoważnieniem (argumentum a maiori ad minus).

Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd Najwyższy uchwalił

udzielić odpowiedzi jak na wstępie.