I KZP 13/01 · Sąd Najwyższy

UCHWAŁA Z DNIA 24 LIPCA 2001 R.

I KZP 13 /2001

1. Wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez

wymaganej licencji stanowi, po wejściu w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr

101, poz. 1178 z późn. zmian.), wykroczenie z art. 601 § 1 k.w.

2. Art. 3 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej, sporządzonej

29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514), nie rozszerza odpowiedzialności za wykroczenie z art. 103a k.w. lub 601 § 1 k.w. na

czyny popełnione za granicą, gdyż dla odpowiedzialności za te wykroczenia ma znaczenie nie miejsce ich ujawnienia a miejsce popełnienia

czyli prowadzenia działalności gospodarczej.

Przewodniczący: sędzia SN T. Grzegorczyk.

Sędziowie SN: J. Skwierawski, J. Sobczak (sprawozdawca).

Prokurator Prokuratury Krajowej: R. Stefański.

Sąd Najwyższy w sprawie Leszka C., po rozpoznaniu, przekazanego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k., przez Sąd Rejonowy w S., postanowieniem z dnia 26 marca 2001 r., zagadnień prawnych wymagających zasadniczej wykładni ustawy:

1. Czy wprowadzone ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo

działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z 2000 r., Nr 86,

poz. 508 i Nr 114, poz. 1193) nowe zasady reglamentacji wykonywania międzynarodowego transportu drogowego polegające na zastą-

pieniu od dnia 1 stycznia 2001 r. wcześniejszego systemu koncesjonowania licencjami przewozowymi pozwalają na przyjęcie, że wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej

licencji stanowi wykroczenie z art. 601 § 1 k.w. ?

2. Czy przepisy art. 3 ust. 1- 4 umowy między Rzecząpospolitą

Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwieniach w odprawie

granicznej z dnia 29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514)

są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 3 § 2 k.w. rozszerzającymi odpowiedzialność na wykroczenia popełnione za granicą?.

uchwalił udzielić odpowiedzi jak wyżej.

UZASADNIENIE

Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego.

Urząd Celny w S. wniósł o ukaranie Leszka C. za to, że wykonywał on międzynarodowy transport drogowy bez koncesji, co stwierdzono w dniu 19 września 2000 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli

dokumentów transportowych jego pojazdu. Wykonując międzynarodowy transport drogowy bez koncesji, Leszek C. – zdaniem Urzędu

Celnego w S. – dopuścił się wykroczenia z art. 103a § 1 k.w.

Postanowieniem z dnia 30 października 2000 r. Przewodniczący

Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w S. odmówił

wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia

Przewodniczący Kolegium podniósł, że bezsporne jest, iż przejście

graniczne Kołbaskowo znajduje się na terytorium Republiki Federalnej

Niemiec, zgodnie zaś z art. 3 § 2 k.w. odpowiedzialność za wykroczenie popełnione za granicą zachodzi tylko wtedy, gdy przepis szczegól-

ny taką odpowiedzialność przewiduje. Takimi zaś przepisami nie są

przepisy umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej z dnia 29 lipca

1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514).

Zażalenie na wspomniane postanowienie Przewodniczącego Kolegium ds. Wykroczeń w S. wniósł dyrektor Urzędu Celnego w S.,

podnosząc, że Leszkowi C. zarzuca się wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego nie na przejściu granicznym w Kołbaskowie, lecz na trasie pomiędzy różnymi krajami. Podniósł także, że art. 3

ust. 1 umowy między Polską a Republiką Federalną Niemiec stanowi

lex specialis, o którym mowa w art. 3 § 2 k.w.

Rozpoznając wspomniane zażalenie, Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia 26 marca 2000 r. odroczył rozpoznanie sprawy i na

podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia przytoczone na wstępie zagadnienie prawne, wymagające

zasadniczej wykładni ustawy.

Sąd Najwyższy zważył co następuje.

Wykroczeniem stypizowanym w art. 103a k.w. jest wykonywanie

międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej koncesji.

Przepis ten został wprowadzony do kodeksu wykroczeń przez art. 21

ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. z 1991 r., Nr 75, poz. 322, z

późn. zmian.) i zmieniony przez art. 32 ustawy z dnia 2 sierpnia

1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 677 z późn. zmian). Wspomniany przepis sankcjonował przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy z

dnia 26 lipca 1991 r. oraz przez art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia

1997 r. wymóg uzyskiwania koncesji na działalność gospodarczą po-

legającą na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego

pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju.

Wymóg posiadania koncesji na wykonywanie transportu drogowego został zniesiony ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn.

zmian.). W myśl art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. koncesje wydane przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia sierpnia

1997 r. stają się licencjami przewozowymi i zachowują ważność na

czas, na który zostały wydane. O zamyśle ustawodawcy, aby uporządkować wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego

przez licencje przewozu, jako dokumenty uprawniające do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu

drogowego, świadczy treść projektu ustawy o transporcie drogowym

(druk sejmowy nr 2644).

W tej sytuacji powstać musi pytanie o stosunek zakresów

przedmiotowych pojęć „koncesja” i „licencja”. W praktyce, rzadziej w

doktrynie, pojawiają się głosy, iż zakresy tych pojęć pokrywają się bez

reszty i „licencja” to to samo, co „koncesja” (por. K. Pawłowicz i A. Plucińska-Filipowicz, Żegnaj koncesjo, Rzeczpospolita 2001, 12 marca, nr

60 s. C3). Supozycje o tożsamości „koncesji” i „licencji” – niewątpliwie

„wygodne” dla stosujących prawo organów administracyjnych – są

błędne. Ustawodawca nie zniósł bowiem instytucji „koncesji”, lecz jedynie ograniczył jej zasięg do taksatywnie wymienionych w art. 14 ust.

1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej

sfer działalności. Wśród tych sfer nie ma wykonywania międzynarodowego transportu drogowego.

Podkreślić przy tym należy, iż w literaturze przywiązuje się dużą

wagę do odróżnienia koncesji od innych form reglamentacji działalności gospodarczej, wskazując, że do każdej z tych form odnosi się od-

rębny reżim prawny. Zauważa się przy tym, iż „nie można stawiać

znaku równości między „koncesjami” a „zezwoleniami” i w efekcie „licencjami”. (por. C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków

1996, s. 25-26; Wielka encyklopedia prawa, Białystok-Warszawa

2000, s. 416). Podkreślić przy tym należy, iż zarówno w języku prawniczym, jak i potocznym licencja to: „urzędowe zezwolenie na wykonywanie określonych czynności” (por. Słownik języka polskiego, Warszawa 1988, t. II, s. 30).

W tym stanie rzeczy uzasadnione jest pytanie o obowiązywanie

art. 103a k.w., w szczególności zaś o to, czy dopuszcza się wykroczenia stypizowanego w art. 103a k.w. osoba, która wykonuje międzynarodowy transport drogowy bez licencji.

Odpowiadając na tak sformułowane pytanie, wypada zauważyć,

że pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest wykładnia

językowa. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być

analiza kontekstu językowego danego przepisu, jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ten

przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest

wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie

prawnym. Jeśli wbrew jasnemu, pod względem językowym, sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie aniżeli to

oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li

tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia,

Wrocław 1990, s. 66 i n.; Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 82).

osługując się metodą wykładni językowej, należy więc skonstatować, że w treści art. 103a k.w. wyraźnie jest mowa o koncesji, a nie

o licencji. Zauważyć należy, iż art. 103a k.w. przewidujący odpowiedzialność za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego

bez wymaganej koncesji miał charakter lex specialis w stosunku do

treści art. 601 § 1 k.w. statuującego odpowiedzialność za prowadzenie

działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji

działalności gospodarczej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia. Tak więc art. 103a k.w. odnosi się tylko do działalności polegającej na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego bez

„koncesji”. Nie sposób jednak przyjąć, aby dotyczył on także wykonywania takowego transportu bez „zezwolenia”, czyli „licencji”. Pomijając

już podniesioną wcześniej okoliczność, iż doktryna wyraźnie odróżnia

pojęcie „koncesji” od „zezwolenia”, czyli „licencji”, wypada zauważyć,

że różnicę tę dostrzega także ustawodawca. W treści art. 103a k.w.

mówi się tylko o prowadzeniu działalności bez „koncesji” w art. 601 § 1

k.w. o prowadzeniu działalności bez wymaganego „zgłoszenia do ewidencji”, „koncesji” albo „zezwolenia”, czyli „licencji”. Dystynkcje w treści

art. 103a kw. i art. 601 § 1 k.w. dowodzą, iż nie sposób przyjąć, iż pojęcie „koncesji”, jakim posługuje się ustawodawca w art. 103a k.w., jest

tożsame lub chociażby tylko częściowo zbieżne z pojęciem „zezwolenia”, czyli „licencji”, jakim operuje art. 601 § 1 k.w.

Zamiarem ustawodawcy była nie tyle depenalizacja wykonywania międzynarodowego transportu drogowego bez koncesji – co jest

poza dyskusją – lecz zrównanie odpowiedzialności osób prowadzących takową działalność bez zezwolenia (bez licencji) z odpowiedzialnością podmiotów prowadzących inną niż wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego działalność gospodarczą bez wymaganej: koncesji, zezwolenia (licencji) bądź bez zgłoszenia do ewidencji

działalności gospodarczej.

Przyznać należy, że ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. prawo

działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn.

zmian.) nie uchyliła art. 103a k.w., ale miało to nastąpić na podstawie

art. 63 ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 2644). Skreślając w projekcie ustawy o transporcie drogowym dyspozycję art.

103a k.w., ustawodawca proponował w art. 58 ust 1 tegoż projektu

odpowiedzialność za takie zachowania w trybie administracyjnym. Nie

naruszałoby to jednak w najmniejszym nawet stopniu odpowiedzialności za wykroczenia z art. 601 § 1 k.w.

W tym stanie rzeczy nie może być wątpliwości, iż po wejściu w

życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn. zmian.) wykonywanie

międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji stanowi wykroczenie z art. 601 § 1 k.w. Wprawdzie ustawą z dnia 22

grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.

U. 2000 r., Nr 120, poz. 1268) zmieniono treść art. 9 ust. 2 ustawy z

dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego

transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677, zm. 1999 r. Nr 32,

poz. 310) upoważniając ministra właściwego do spraw transportu do

określenia

w drodze rozporządzenia,

koncesji” – to jednak upoważnienie

„liczby koncesji lub promes

powyższe ma tylko charakter

blankietowy i nie oznacza, iż przywrócono art. 9 ust. 2, w zmienionej

treści, uchylony wcześniej obowiązek uzyskiwania koncesji.

Kodeks wykroczeń warunkuje odpowiedzialność za wykroczenie

od jego popełnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również na polskim statku wodnym lub powietrznym, a odpowiedzialność

za wykroczenie popełnione za granicą zachodzi tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje taką odpowiedzialność (art. 3 k.w.). Kodeks

wykroczeń nie zawiera postanowienia, iż art. 103a stosuje się także w

razie popełnienia tego wykroczenia za granicą, jak to np. czyni co do

wykroczeń określonych w art. 119, 122 i 124 kw. (art. 131 k.w.). Po-

stanowienia o odpowiedzialności za wykroczenie popełnione również

za granicą mogą zawierać także inne ustawy lub ratyfikowane umowy

międzynarodowe. Te ostatnie – zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP

– są bowiem źródłami powszechnie obowiązującymi prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zakresu odpowiedzialności za wykroczenie z art.

103a k.w. na popełnione za granicą nie rozszerza umowa między

Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej, sporządzona w Warszawie dnia 29 lipca

1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514). Nie zawiera ona bowiem

takiego postanowienia. Jej celem – co wynika z preambuły – było

usprawnienie współpracy w dziedzinie ułatwiania odprawy granicznej

w ruchu kolejowym, drogowym i żegludze między obydwoma państwami. Istnienia takiego postanowienia nie da się wyprowadzić z treści art. 3 Umowy, z którego mutatis mutandis wynika, że do odprawy

granicznej dokonywanej przez funkcjonariuszy Państwa Polskiego na

terytorium RFN stosuje się przepisy naszego państwa i funkcjonariuszom tym wolno, jeśli umowa nie stanowi inaczej, stosować w RFN

wszystkie przepisy swojego państwa dotyczące odprawy granicznej,

łącznie z uregulowaniem odpowiednich uprawnień w taki sam sposób

oraz w takim samym zakresie i z takimi samymi skutkami jak we własnym państwie, a dokonane przez nich czynności urzędowe w obrębie

strefy określonej w drodze odpowiednich porozumień, uważa się za

dokonane w gminie Państwa Polskiego. Wprawdzie w art. 3 ust. 4

Umowy mowa jest o tym, że w przypadku naruszenia w obrębie strefy

przepisów Państwa sąsiedniego określonego w art. 1 ust. 1 lit. a uważa się to naruszenie za dokonane w gminie naszego państwa, lecz z

odesłania do art. 1 ust. 1 lit. a Umowy wynika, że chodzi o naruszenie

przepisów związanych z odprawą graniczną, tj. przepisów, które mają

zastosowanie przy przekraczaniu granicy przez osoby oraz w przywo-

zie, wywozie i przewozie towarów, łącznie ze środkami transportu lub

wartości podlegających przepisom dewizowym. W określeniu tym nie

mieszczą się naruszenia przepisów związanych z wykonywaniem

międzynarodowego transportu drogowego. Dla bytu tych wykroczeń i

odpowiedzialności za nie, nie ma jednak znaczenie miejsce ich ujawnienia a miejsce popełnienia czyli prowadzenie działalności gospodarczej w tym polegającej na wykonywaniu międzynarodowego transportu

drogowego bez wymaganej licencji.