I CSK 547/11 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt I CSK 547/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 29 czerwca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (przewodniczący)

SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)

SSN Grzegorz Misiurek

w sprawie z powództwa J. J. i A. J.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 29 czerwca 2012 r.,

skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 19 kwietnia 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powodowie domagają się zapłaty przez pozwanego kwoty 14.000.000 zł

tytułem rekompensaty, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.

o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju

(Dz.U. Nr 97, poz. 1051), zwanej dalej „ustawą”, a alternatywnie zapłaty

odszkodowania

za

szkodę

spowodowaną

zaniechaniem

legislacyjnym

ustawodawcy.

Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo uznając za udowodniony fakt

przejęcia dóbr leśnych poprzednika prawnego powodów na własność pozwanego,

jednakże

nie

znalazł

podstaw

prawnych

do

zasądzenia

z

tego

tytułu

odszkodowania. Przyjął, że przepis art. 7 ustawy stanowi jedynie deklarację

(zapewnienie),

że

wymienione

w nim

roszczenia

zostaną

w przyszłości

zaspokojone na podstawie odrębnych przepisów, a nadto uznał, że art. 7 ustawy

nie stanowi podstawy prawnej dochodzenia roszczeń, ponieważ nie zawiera on

treści normatywnej i jest jedynie deklaracją ustawodawcy.

Apelację powodów oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia

2011 r., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw prawnych

do uwzględnienia dochodzonego roszczenia. W ocenie Sądu odwoławczego art. 7

ustawy nie stanowi samoistnej podstawy przyznania świadczenia za utratę

własności lasów, ponieważ jego treść dowodzi, że jest przepisem blankietowym,

stanowiącym deklarację ustawodawcy o potrzebie zaspokojenia roszczeń byłych

właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty dóbr leśnych. Sąd ten uznał wręcz

art. 7 ustawy za niestanowiący podstawy przyznania świadczenia, a ponadto

stwierdził, że użyty w nim termin „rekompensata” nie jest odszkodowaniem, którego

można dochodzić na podstawie przepisów k.c.

Z kolei odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie

normatywne ustawodawcy należy, w ocenie Sądu Apelacyjnego, ograniczyć do

wypadków wyrządzenia szkody przez niewydanie takiego aktu normatywnego,

którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, a nie tylko deklarację jego

wydania, jak to uczynił ustawodawca w art. 7 ustawy. Zarazem Sąd odwoławczy

krytycznie ocenił sytuację, że przez okres niemal 10 lat ustawodawca nie wydał

przepisów umożliwiających wypłatę rekompensat zadeklarowanych w art. 7 ustawy.

Powodowie zaskarżyli wyrok Sądu Apelacyjnego w pkt 1 oddalającym ich

apelację, opierając skargę kasacyjną na obu podstawach. W ramach pierwszej

podstawy kasacyjnej zarzucili błędną wykładnię art. 7 ustawy przez jednoczesne

przyjęcie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy przyznania

świadczenia za utratę własności lasów przez byłych ich właścicieli lub

spadkobierców, a zarazem nie tworzy on stanu zaniechania legislacyjnego

związanego z nieuchwaleniem przepisów odrębnych, do których odsyła. Błędną

wykładnię

tego

przepisu

uzasadniono

również

przyjęciem,

że

pojęcie

„rekompensata” różni się znaczeniowo od pojęcia „odszkodowanie”. Skarżący

zarzucili również naruszenie art. 417 k.c. w zw. z art. 2 i 77 ust. 1 Konstytucji RP

oraz art. 7 ustawy przez ich niezastosowanie wobec stwierdzenia braku tzw.

zaniechania legislacyjnego na skutek błędnej wykładni art. 7 ustawy.

Zarzuty mieszczące się w ramach drugiej podstawy kasacyjnej objęły

naruszenie art. 213 § 1 k.p.c. w zw. z art. 228 k.p.c. wskutek pominięcia faktów

notoryjnych w postaci uchwalenia ustawy o reprywatyzacji i nie wejście jej w życie

na skutek tzw. weta prezydenckiego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do

ponownego

rozpoznania

Sądowi

Apelacyjnemu,

akcentując

dotychczasowy

dorobek judykatury w kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa

za tzw. zaniechanie legislacyjne, oraz sprzeciwiając się kwalifikowaniu przepisu art.

7 ustawy jako przepisu nie stanowiącego normy prawnej, bo nie mającego treści

normatywnej.

Pozwany Skarb Państwa, w odpowiedzi na skargę kasacyjną powodów,

wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem pozwanego nie można przyjąć, aby art. 7 ustawy uznać za samodzielną

podstawę roszczeń o rekompensaty, ani za ustanawiający obowiązek uchwalenia

ustawy dotyczącej podmiotów wskazanych w tym przepisie. W ocenie pozwanego,

funkcją postępowania odszkodowawczego nie jest określanie polityki państwa

w zakresie łagodzenia negatywnych skutków prawnych komunistycznego systemu

prawnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga

kasacyjna

zasługiwała

na

uwzględnienie

wobec zasadności

niektórych spośród zgłoszonych w niej zarzutów.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 213 § 1 k.p.c. w zw. z art. 228 k.p.c.,

uzasadniony zaniechaniem przez Sąd wzięcia pod uwagę powszechnie znanego

faktu uchwalenia ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości

osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy

oraz o rekompensatach, która to ustawa następnie nie weszła w życie wskutek veta

Prezydenta RP. Fakt ten Sąd powinien wziąć pod uwagę, nawet bez powołania się

na niego przez strony, w celu dokonania oceny czy z art. 7 ustawy można

wywodzić zastrzeżenie w nim obowiązku władzy ustawodawczej wydania

odrębnych przepisów, o których mowa w tym artykule. Zaniechanie wzięcia pod

uwagę tego notoryjnego faktu uniemożliwiło Sądowi pełną, wyczerpującą ocenę

treści normy art. 7 ustawy w kontekście przesądzenia kwestii wyrażenia w niej

obowiązku legislatora wydania odrębnych przepisów, co mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy ze względu na ocenę zasadności konieczności zastosowania art.

417 k.c., w brzmieniu tego przepisu sprzed jego nowelizacji z dnia 17 czerwca

2004 r. Naruszenie zatem art. 213 § 1 k.p.c. przez jego niezastosowanie było,

w okolicznościach tej sprawy, takim uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ

na jej wynik, ponieważ powodowie zgłosili również żądanie alternatywne zapłaty

odszkodowania

dochodzonego

na

podstawie

art.

k.c., w brzmieniu

poprzedzającym nowelizację dokonaną w 2004 r., a stosowanie tego przepisu

warunkowane było tym, aby o zaniechaniu normatywnym, będącym źródłem

szkody,

przesądzało

istnienie

ustawowo

określonego

obowiązku

wydania

konkretnych przepisów. Dla dokonania pełnej oceny co do zastrzeżenia bądź

niezastrzeżenia takiego obowiązku w art. 7 ustawy niezbędnym zatem było

uwzględnienie

faktu

uchwalenia

odrębnych

prezydenckiego veta nie weszły jednak w życie.

przepisów,

które

wskutek

Zarzut naruszenia art. 7 ustawy przez jego błędną wykładnię okazał się

w znacznej części nieuzasadniony. Rację ma Sąd drugiej instancji, że przepis ten

ani nie stanowi samoistnej podstawy przyznania świadczenia, ani nie tworzy stanu

zaniechania legislacyjnego związanego z nieuchwaleniem odrębnych przepisów,

ponieważ zaniechanie legislacyjne nie może być tworzone przez normę prawną.

Jest ono skutkiem biernego zachowania się podmiotu zobowiązanego ex lege do

aktywnego zachowania się, w tym wypadku legislatora, a więc jest następstwem

określonego faktu, a więc źródłem jego kreacji nie jest norma prawna. Ta ostatnia

może być natomiast źródłem obowiązku określonego zachowania się organów

władzy ustawodawczej, ale sama nie może tworzyć zaniechania legislacyjnego, jak

to błędnie wywodzą skarżący w skardze kasacyjnej.

Zasadnie też uznał Sąd Apelacyjny, że art. 7 ustawy w obecnym jego

kształcie nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przyznania świadczenia, skoro

odsyła on do odrębnych przepisów, które mają dopiero określić z jakich środków

budżetu państwa mają zostać zaspokojone, w formie rekompensat, roszczenia

osób fizycznych określonych tym przepisem. Ustawodawca nie udzielił w art. 7

ustawy delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów

z określeniem przedmiotu i zakresu tej delegacji, przeto przyjąć należy, że użycie

w tymże art. 7 pojęcia „odrębnych przepisów” oznacza wydanie ich w formie

ustawy.

Powinna

ona

określać

podmiot

(jednostkę

budżetową

państwa)

zobowiązany do wypłaty rekompensat, z określeniem środków budżetu państwa

z których nastąpić ma ta wypłata rekompensat oraz inne niezbędne elementy

(wysokość, ograniczenia, tryb postępowania).

Użycie w art. 7 ustawy w odniesieniu do rekompensat słowa „wypłaconych”

przesądza o pieniężnej postaci spełnienia tego świadczenia, ponieważ określona

w nim forma spełnienia świadczenia w postaci wypłacenia rekompensaty nie może

odnosić się do innych świadczeń aniżeli mających formę pieniężną.

Brzmienie przepisu art. 7 ustawy nie pozwala jednak na taką konkretyzację

zawartej w nim normy materialnoprawnej, która kształtowałaby szczegółowo treść

uprawnień i obowiązków i to konkretnego ich adresata. Norma zawarta w tym

przepisie nie pozwala zatem na jej autorytatywną konkretyzację przez właściwy

organ administracji publicznej (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 17 marca

2011 r. I CSK 718/10, niepubl; z dnia 4 października 2011 r., I OSK 718/10,

niepubl.; z dnia 4 października 2011 r. I OSK 245/11, niepubl.). Innymi słowy,

norma wyrażona w art. 7 ustawy nie pozwala na skonstruowanie w oparciu o nią

pełnej treści praw podmiotowych uprawnionych osób fizycznych, które to prawa

możliwe byłyby do skutecznej realizacji na mocy tego przepisu w stosownym

postępowaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1377/09,

niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., I OSK 935/09, niepubl.).

Przepis ten ma więc charakter przepisu blankietowego, jak to trafnie uznał Sąd

Apelacyjny, stwierdzając brak podstaw do uznania go za samodzielną podstawę

dochodzenia roszczeń, skoro określa on, i to bardzo ogólnie jedynie źródło ich

finasowania, a nie tryb procedowania przewidziany dla dokonywania oceny

zasadności takich roszczeń.

Skarżący nie mają też racji błędnie przypisując Sądowi Apelacyjnemu

przyjęcie, że art. 7 ustawy nie stanowi normy prawnej, podczas gdy Sąd ten

przytacza tylko taką ocenę Rządu RP, wyrażoną w stanowisku zajętym wobec

obywatelskiego projektu ustawy, a nie prezentuje w tej kwestii własnej oceny.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 7 ustawy, przez jego błędną

wykładnię w przedstawionym wyżej zakresie ocenić należało jako nieuzasadniony.

Natomiast zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 417 k.c., w brzmieniu

sprzed nowelizacji k.c. z dnia 17 czerwca 2004 r., przez jego niezastosowanie

spowodowane uznaniem Sądu, że przepis art. 7 ustawy nie przewiduje wprost

obowiązku wydania odrębnych przepisów, a jedynie deklarację ich wydania,

co wyklucza deliktową odpowiedzialność pozwanego za tzw. zaniechanie normatywne

na mocy art. 417 k.c. w wyżej wskazanym brzmieniu.

Sąd

Apelacyjny

chociaż

nie

zakwestionował

normatywnego pozwanego, polegającego na zaniechaniu

samego

zaniechania

uchwalenia

odrębnych

przepisów wskazanych w przepisie blankietowym, a wręcz krytycznie ocenił takie

zachowanie pozwanego, to jednak nie dopatrzył się przesłanki uwzględnienia

roszczenia odszkodowawczego z tego tytułu, a to wobec braku wyrażonego wprost

w art. 7 ustawy obowiązku wydania tychże przepisów odrębnych.

Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę.

W judykaturze wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie

w pełni podziela, że odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną tzw.

zaniechaniem legislacyjnym powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek przyznane

w sposób oczywisty i bezwarunkowy nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania

odpowiedniego aktu normatywnego (wyrok SN z dnia 4 sierpnia 2006 r., II CSK

138/05, OSNC 2007/4/63).

Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2009 r., III CZP

139/08 (OSNC 2009/11/144) przyjęto, że Skarb Państwa odpowiada za szkodę

wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał

po wejściu w życie Konstytucji RP. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy

jednoznacznie stwierdził, że odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za

zaniechanie normatywne należy ograniczyć do wypadków wyrządzenia szkody przez

niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis

prawa.

W tej sytuacji oceny wymaga, czy norma wyrażona w art. 7 ustawy przewiduje

obowiązek wydania przepisów odrębnych, o których mowa w jego brzmieniu.

Expressis verbis przepis art. 7 nie wyraża wprost obowiązku wydania

przepisów

odrębnych, ale taka konstatacja nie wyłącza przecież możliwości Sądu orzekającego

dokonywania wykładni normy prawnej zawartej w tym przepisie, która to wykładnia

może doprowadzić do przyjęcia, że w wyłożonej normie zastrzeżono

obowiązek

władzy ustawodawczej wydania odrębnych przepisów.

W judykaturze trafnie zaaprobowano pogląd, że zaniechaniem legislacyjnym,

skutkującym odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa, może być

niewydanie ustawy, której obowiązek wydania przewiduje inna ustawa (uchwała SN

z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06, OSNC 2007/4/56). W uzasadnieniu tej uchwały

wyrażono zarazem pogląd, że tenże obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony

w sposób jednoznaczny, wyłączający możliwość jego ustalenia dopiero w drodze

wykładni dokonanej przez sąd, ponieważ stanowiłoby to wkroczenie władzy

sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla ustawodawcy. Skład orzekający

w niniejszej sprawie nie podziela tego ostatniego poglądu o wyłączeniu możliwości

ustalania przez sąd, w drodze dokonywania wykładni, istnienia zastrzeżenia w innej

ustawie obowiązku wydania aktu normatywnego. Dokonywanie bowiem przez Sądy

wykładni norm prawnych jest jedną z podstawowych funkcji przypisanych władzy

sądowniczej, a nie stanowi ono wkroczenia przez tę władzę w uprawnienia

zastrzeżone dla ustawodawcy, któremu przysługują przecież równoległe uprawnienia

dokonywania wykładni autentycznej, obok podstawowej jego funkcji, która jest kreacją

dobrego prawa.

Aprobaty dla poglądu, że wynikający z ustawy obowiązek wydania innej ustawy

musi być wyrażony w tej pierwszej w sposób jednoznaczny nie należy utożsamiać

z werbalnym użyciem w ustawie słów: ”obowiązek wydania ustawy”, ponieważ uznanie

jednoznaczności wyrażenia takiego obowiązku może być rezultatem dokonanej przez

Sąd stosownej wykładni normy prawnej, do czego Sąd jest oczywiście uprawniony

i w razie powstających wątpliwości wręcz powinien wykładni takiej dokonywać.

Posłużenie się wyłącznie wykładnią językową normy art. 7 ustawy prowadzi do

wniosku, że w przepisie tym nie zastrzeżono w sposób jednoznaczny obowiązku

ustawodawcy wydania odrębnych przepisów. Poprzestanie jednak na takim rezultacie

wykładni językowej nie jest możliwe, jeśli wynik takiej wykładni prowadzi do oczywiście

irracjonalnego, nie dającego się sensownie zaaprobować, rezultatu. Powstaje wówczas

konieczność posłużenia się innymi rodzajami wykładni, a tak jest właśnie w omawianej

sytuacji. Trudno bowiem byłoby zaaprobować wskazany wynik wykładni językowej

(tj. braku obowiązku wydania odrębnych przepisów), gdyż skutkowałby on koniecznością

uznania, że ustawodawca przyznaje określonym osobom fizycznym prawo podmiotowe

polegające na jednoznacznym przyznaniu im roszczeń, które mają zostać zaspokojone

w formie wypłaconych rekompensat, a zarazem uniemożliwia uprawnionym dochodzenie

tych roszczeń wskutek zaniechania wydania odrębnych przepisów, które to zaniechanie

legislacyjne miałoby nie skutkować żadną cywilnoprawną sankcją, w szczególności

w postaci poniesienia odpowiedzialności odszkodowawczej przez Skarb Państwa.

Przeciwne stanowisko byłoby wyrazem aprobowania metody przyznawania

obywatelom przez ustawodawcę abstrakcyjnych (wirtualnych) uprawnień, nawet ze z góry

przyjętym założeniem niemożliwości ich zrealizowania, przy równoczesnym aprobowaniu

braku podstaw prawnych do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną takim

zachowaniem władzy ustawodawczej.

W tej sytuacji istnieje wręcz konieczność posłużenia się wykładnią funkcjonalną

i celowościową. Skoro więc celem ustawodawcy było przyznanie

zaspokojenia,

w formie wypłaty rekompensat, roszczeń określonych osób fizycznych z tytułu

wskazanego w art. 7 ustawy, a sam tryb wypłaty rekompensat ustawodawca

pozostawił do uregulowania w odrębnych przepisach, to należy uznać, że wydanie

tych

odrębnych

przepisów

było zastrzeżonym w art. 7 ustawy obowiązkiem

ustawodawcy, a nie tylko przewidywaniem możliwości ich wydania, czy też - jak

określił to Sąd Apelacyjny - deklaracją ich wydania.

Przeciwne stanowisko musiałoby prowadzić do aprobaty absurdalnego

wniosku, że ustawodawca może przyznać w ustawie roszczenia ze z góry przyjętym

założeniem niemożliwości ich zrealizowania przez adresatów wskutek bierności

ustawodawcy, a ta z kolei nie będzie skutkować żadnymi sankcjami, a zwłaszcza

odpowiedzialnością odszkodowawczą.

W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art.

39815 § 1 k.p.c.