I CSK 490/09 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt I CSK 490/09

POSTANOWIENIE

Dnia 25 czerwca 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Bogumiła Ustjanicz

w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Ministra Zdrowia

przeciwko Centrum Onkologii w K. Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki

Zdrowotnej z siedzibą w K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 25 czerwca 2010 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej od postanowienia Sądu Apelacyjnego

z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt I ACa (…),

uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powód - Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Zdrowia oraz pozwany

Centrum Onkologii w K. publiczny samodzielny zakład opieki zdrowotnej zawarły w dniu

24 czerwca 2006 r. umowę na realizację programu polityki zdrowotnej. Na podstawie tej

umowy pozwany zobowiązał się do wykonania w 2006 r. programu zdrowotnego. W

związku z realizacją zadania objętego umową pozwany miał zakupić oznaczony sprzęt,

niezbędny do realizacji tego zadania, za kwotę nie wyższą niż 342 500 zł. W umowie

postanowiono, że pozwany zapłaci dostawcy sprzętu w terminie do 31 grudnia 2006 r., a

w przypadku niewykorzystania przekazanych środków w trakcie obowiązywania umowy

- zwróci je powodowi w terminie 7 dni od dnia złożenia końcowego rozliczenia. Umowa

miała obowiązywać od dnia podpisania do 31 grudnia 2006 r. Pozwany złożył w dniu 19

grudnia 2006 r. rozliczenie wraz z potwierdzonymi kserokopiami oryginałów faktur VAT

za zakupiony sprzęt oraz kserokopiami protokołów zdawczo-odbiorczych z dostawy

sprzętu. Powód przekazał środki na rachunek pozwanego w dniu 29 grudnia 2006 r. W

dniu 8 stycznia 2007 r. pozwany przedłożył końcowe rozliczenie merytorycznofinansowe. Po dokonaniu jego weryfikacji powód stwierdził, że pozwany jest obowiązany

zwrócić kwotę 216 686 zł i wezwał pozwanego do jej zwrotu, a następnie w dniu 21

kwietnia 2008 r. wystąpił z pozwem, w którym wnosił o zasądzenie od Centrum

Onkologii w K. niezwróconej dobrowolnie kwoty z ustawowymi odsetkami od dnia

16 stycznia 2007 r. do dnia zapłaty z tytułu nienależnie wykorzystanych środków

z umowy na realizację polityki zdrowotnej w ramach programu zwalczania chorób

nowotworowych.

Sąd Okręgowy w W. w dniu 12 maja 2008 r. wydał nakaz zapłaty w postępowaniu

upominawczym, w którym uwzględnił w całości żądanie pozwu. Rozpoznając sprzeciw

pozwanego Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 20 października 2008 r. zasądził od

pozwanego na rzecz powoda dochodzoną kwotę z ustawowymi odsetkami od dnia 16

stycznia 2007 r. i orzekł o kosztach postępowania. Sąd po przeanalizowaniu trybu i

terminu przekazania środków pozwanemu oraz terminu dokonania przez pozwanego

zapłaty dostawcy sprzętu ustalił, że zapłata nastąpiła dopiero 2 stycznia 2007 r., czyli po

terminie określonym umową. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 5 k.c. i

uwzględnił powództwo.

Rozpoznając

apelację

pozwanego,

który

między

innymi

zarzucił

niedopuszczalność w rozpoznawanej sprawie drogi sądowej, Sąd Apelacyjny uchylił

zaskarżony wyrok i pozew odrzucił. Zdaniem Sądu Apelacyjnego jest poza sporem, że

strony łączyła umowa z dnia 24 sierpnia 2006 r., w wyniku realizacji której pozwany

zakupił sprzęt na potrzeby programu zdrowotnego za 225 170,47 zł. Środki na ten cel

zabezpieczone zostały w budżecie państwa i przekazane przez Ministra Zdrowia po

wstępnym zatwierdzeniu złożonego przez pozwanego rozliczenia. Umowa przewidywała

obowiązek wykorzystania środków na wskazane w niej cele, w określonym trybie i

terminie, a w razie uchybienia ustalonym zasadom zastrzegała wymóg zwrotu środków.

Wątpliwości stron dotyczyły sposobu wykonania obowiązku zwrotu i drogi postępowania

właściwej do rozstrzygania powstałego na tym tle sporu.

Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że umowa - jak wynika z jej wstępnej części zawarta została w trybie ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o ustanowieniu programu

wieloletniego „Narodowy program zwalczania chorób nowotworowych" (Dz. U. Nr 143,

poz. 1200 ze zm.). Ustalony tą ustawą program zdrowotny jest programem wieloletnim

w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Do umowy tej mają zastosowanie także

art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej

finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) oraz art. 54 ust. 1 pkt

2 i ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91,

poz. 408 ze zm.).

Zdaniem Sądu Apelacyjnego chociaż finansowanie programu, podobnie jak

finansowanie przez zakłady opieki zdrowotnej odpłatnych świadczeń zdrowotnych,

wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych, których przekazanie następowało w

oparciu o relacje umowne, to jednak obie te kategorie zostały wyraźnie zróżnicowane,

jeśli chodzi o tryb wyłonienia realizatora oraz warunki wykonania (por. art. 48 ust. 4 i 8

ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. czy art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia

1991 r.). Fakt, iż zawarto tu umowę, która odsyłała w sprawach nieuregulowanych m.in.

do kodeksu cywilnego (por. § 12 pkt 1 umowy), nie ma znaczenia rozstrzygającego. W

orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że umowna podstawa przekazania środków

publicznych nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy stronami normowane będą

przez przepisy prawa prywatnego. Przekazane środki nie tracą bowiem w takim

wypadku swego publicznoprawnego charakteru. Jeśli więc mamy do czynienia z

instytucją prawa finansowego, z charakterystycznym dla niej przedmiotem (wydatek ze

środków publicznych, oznaczony w ustawie budżetowej) i zwierzchnim usytuowaniem

Skarbu Państwa wobec podmiotów uprawnionych, zastosowanie regulacji ze sfery

prawa cywilnego jest ograniczone.

Sąd Apelacyjny podkreślił, że rozwiązania przyjęte w systemie finansów

publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, są bezwzględnie

obowiązujące. Nie pozostawiają one tym stronom umowy, także reprezentantom Skarbu

Państwa, pełnej swobody w kształtowaniu wzajemnych praw i obowiązków, co jest

immanentną cechą stosunków cywilnoprawnych bez elementu publicznoprawnego.

Natomiast zarówno na tle poprzednio obowiązującej, jak i ustawy o finansach

publicznych z 2005 r. rozpatrywany program wieloletni został zaliczony do grupy

wydatków

budżetu,

który

może

być

ujęty

jako

forma

dotacji

związanej

z

dofinansowaniem określonych zadań realizowanych przez inne jednostki niż jednostki

samorządu terytorialnego (por. art. 69 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. i art. 106

ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.). W tej sytuacji przekazane środki miały charakter

dotacyjny i powinien być wobec nich stosowany tryb zwrotu określony w przepisach

ustawy o finansach publicznych. Chodzi tu o bowiem sfinansowanie zadań uznanych za

ważne z punktu widzenia interesu publicznego w przepisie rangi ustawowej,

dokonywane środkami publicznymi poprzez bezzwrotne dofinansowanie zakładów

służby zdrowia realizujących konkretne zakupy lub świadczenia wchodzące w zakres

programu. Specjalny akt wyboru beneficjenta oraz zawarcie umowy, nie odbierają

rozstrzygnięciu dotacyjnemu charakteru administracyjnego, skoro przekazanie środków

obwarowane jest przesłankami publicznoprawnymi.

Nie budzi też wątpliwości, że umowa zawarta między stronami wyraźnie

przewidywała ścisłe monitorowanie wykonania i szczegółowe warunki rozliczenia pod

względem finansowym i rzeczowym, sama zaś realizacja jej postanowień zależała w

dużym stopniu od decyzji podejmowanych w związku z wykonywaniem budżetu państwa

(por. § 10 ust. 3 umowy). Instrumenty te gwarantować miały przestrzeganie

podstawowych zasad rządzących wydatkowaniem środków publicznych (por. art. 35 ust.

2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. czy art. 28 ust. 2 ustawy z 26 listopada 1998 r.), którym

uchybienie prowadzić mogło do uruchomienia mechanizmów zapisanych w ustawie o

finansach publicznych i rodzić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów

publicznych. Do obu tych unormowań umowa zresztą wprost odwoływała się w § 12.

W tej sytuacji uznać należało, że kwestie związane ze zwrotem przekazanych

pozwanemu

środków

z

budżetu

państwa,

jako

wynikające

ze

stosunków

administracyjnych, nie mają charakteru spraw cywilnych w znaczeniu materialnym (art. 1

k.p.c.). Nie zostały też przekazane sądom do rozpoznania według przepisów kodeksu

postępowania cywilnego, co nadawałoby tym sprawom charakter spraw cywilnych w

znaczeniu formalnym.

Skoro zaś powód domaga się od strony pozwanej świadczenia przewidzianego w

prawie publicznym, dla którego równocześnie nie zostało przewidziane rozpoznanie

sporu przez sąd, droga sądowa była niedopuszczalna (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), którą to

przesłankę sąd uwzględnia z urzędu w każdym stanie sprawy. Z powyższych względów

Sąd Apelacyjny na podstawie art. 386 § 3 k.p.c. uchylił o zaskarżony wyrok i pozew

odrzucił.

W skardze kasacyjnej powód zarzucił naruszenie prawa procesowego, które

miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1)

art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 1 k.p.c. w zw. z art. 106 ust. 1 pkt 2 oraz 146

ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249,

poz. 2104, ze. zm.) przez błędną wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło do

nieuzasadnionego odrzucenia pozwu;

2)

art. 1 k.p.c. w zw. art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005

r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Narodowy program zwalczania chorób

nowotworowych" (Dz. U. Nr 143, poz. 1200, ze zm.), art. 5 pkt 30 i art. 48 ust. 2

ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej

finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), art.

54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1990 r. o zakładach opieki zdrowotnej

(Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Ministra

Zdrowia z dnia 1 lipca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków

przekazywania samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej środków

publicznych na realizację programów zdrowotnych i programu Zintegrowane

Ratownictwo Medyczne (Dz. U. Nr 131, poz. 1099) poprzez błędną wykładnię i

niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania braku drogi sądowej i

skutkowało nieuzasadnionym odrzuceniem pozwu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Trafnie Sąd Apelacyjny ustalił, że finansowanie narodowych planów zdrowotnych

następuje z budżetu. Programy te są także programami wieloletnimi w rozumieniu

aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych (art. 136 ustawy z dnia 27

sierpnia 2009 r., Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Brak natomiast podstaw do uznania,

tak jak ustalił to ten Sąd, że stosunek jaki łączy samodzielny publiczny zakład opieki

zdrowotnej ze Skarbem Państwa, który powstał na podstawie umowy zawartej przez ten

zakład ze Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Zdrowia jest stosunkiem

administracyjnoprawnym.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że podstawą przekazania środków,

które są określone w budżecie na dany rok realizacji narodowego planu nie następuje

na podstawie decyzji administracyjnej. To, że wyłonienie podmiotu, który ma otrzymać

środki objęte narodowym planem zdrowotnym, następuje z zastosowaniem specjalnej

procedury określonej w ustawie z dnia 1 lipca 2005 r. o ustanowieniu programu

wieloletniego „Narodowy program zwalczania chorób nowotworowych" (Dz. U. Nr 143,

poz. 1200, ze zm.) nie zmienia charakteru stosunku prawnego jaki łączy Skarb Państwa

z realizatorem działań wynikających z programu. Tryb ten wyraźnie wskazuje, że mamy

tu do czynienia ze znaną prawu cywilnemu instytucją. Jak wynika z art. 8 ust. 2

powołanej

ustawy wyboru

finansowanych

z

budżetu

realizatorów

państwa,

działań

dokonuje

wynikających

się

w

trybie

z

Programu,

konkursu

ofert

przeprowadzonego przez ministra właściwego do spraw zdrowia. Stosunek prawny ma

wiec niewątpliwie źródło w umowie zawartej przy wykorzystaniu procedury znanej prawu

cywilnemu.

Treść łączącego strony stosunku prawnego jest także, w granicach dozwolonych

przez prawo, określona umową zawartą przez powoda i pozwanego. Umowa określiła

wielkość przekazanych powodowi środków termin ich rozliczenia

oraz skutki

niewykonania albo nienależytego wykonania obowiązków z tym związanych. Między

innymi w umowie przewidziano kary umowne jakie powód będzie zobowiązany zapłacić

w razie nierozliczeni przekazanych mu środków w terminie. Wyraźnie też przewidziano

w umowie, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się kodeks cywilny. W tej

sytuacji brak podstaw, aby z faktu, że umowa reguluje sposób udostępniania powodowi

środków określonych w budżecie, wywodzić, tak jak to uczynił Sąd Apelacyjny, że

stosunek prawny, którego jest ona źródłem ma charakter administracyjnoprawny. Gdyby

zwrot przekazanych powodowi środków do Skarbu Państwa miał się odbywać na drodze

publicznoprawnej, to podstawą takiego żądania ze strony Ministra Zdrowia musiałaby

być decyzja administracyjna. Skarbu Państwa zaś podjął działania, które miały

doprowadzić do zwrotu przekazanej kwoty bez wydawania jakiejkolwiek decyzji

administracyjnej. Mając na uwadze, że przekazanie środków pozostających w

dyspozycji Ministra Zdrowia nastąpiło na podstawie umowy oraz że kierując się jej

postanowieniami zażądał on w imieniu Skarbu Państwa zwrotu przekazanej kwoty,

należy uznać, że stosunek łączący Skarb Państwa oraz pozwany samodzielny zakład

opieki zdrowotnej ma charakter cywilnoprawny. Zarzut naruszenia wskazanych w

skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o ustanowieniu programu

wieloletniego „Narodowy program zwalczania chorób nowotworowych" oraz przepisów

ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze

środków publicznych, a także przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1990 r. o zakładach

opieki zdrowotnej, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 lipca

2005 r. w sprawie szczegółowych warunków przekazywania samodzielnym publicznym

zakładom opieki zdrowotnej środków publicznych na realizację programów zdrowotnych

i programu Zintegrowane Ratownictwo Medyczne, uznać należy za zasadny. Przepisy

wspomnianych aktów normatywnych wyraźnie wskazują, na cywilnoprawny charakter

stosunku prawnego jaki łączy powoda i pozwany samodzielny publiczny zakład opieki

zdrowotnej. W tej sytuacji uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 199 § 1 pkt 1

k.p.c. w zw. z art. 1 k.p.c., gdyż brak było podstaw do odrzucenia pozwu z powodu

braku drogi sądowej dla dochodzenia roszczenia, z którym wystąpił Skarb Państwa.

Mając na względzie powyższe Sąd Najwyższy, na podstawie art. 398 14 k.p.c.,

orzekł jak w sentencji.