I CSK 465/07 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt I CSK 465/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 4 kwietnia 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)

SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian

SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa S. D.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Finansów i Ministra

Skarbu Państwa

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 4 kwietnia 2008 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt

I ACa (…),

oddala skargę kasacyjną i nie obciąża powoda obowiązkiem zwrotu pozwanemu

kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powód S. D. domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa, reprezentowanego

przez Ministra Finansów i Ministra Skarbu Państwa, zapłaty kwoty 1.187.660 zł z

odsetkami ustawowymi od dnia doręczenia pozwu, tytułem odszkodowania za mienie

pozostawione poza granicami Polski w związku z wojną 1939 – 1945 r. i niemożności

zaspokojenia roszczeń w drodze przewidzianej w obowiązujących przepisach. Jego

powództwo Sąd Okręgowy w W. oddalił wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., a Sąd

Apelacyjny oddalił w dniu 3 lipca 2007 r. apelację powoda od tego wyroku.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia.

W wyniku działań wojennych rozpoczętych w związku z II wojną światową, ojciec

powoda S. D. pozostawił majątek na obszarach, które nie wchodzą obecnie w skład

Rzeczypospolitej Polskiej. Powód odziedziczył w całości spadek po nim.

W dniu 30 sierpnia 2001 r. powód uzyskał zaświadczenie wydane przez

Prezydenta Miasta K., stwierdzające prawo do otrzymania odszkodowania za

pozostawione mienie w kwocie 1.187.660 zł. W dniu 2 kwietnia 2002 r. powód wystąpił

do Prezydenta J. z wnioskiem o zrealizowanie jego prawa do ekwiwalentu na terenie

miasta J. W dniu 7 marca 2003 r. złożył ofertę zakupu nieruchomości „W.(...)” w K., która

jednak nie została przyjęta, ponieważ nie spełniała warunków wynikających z art. 53

ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jednolity: Dz. U.

z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Pismem z dnia 2 lipca 2003 r. powód wystąpił do

Prezydenta Miasta K. o wykonanie zaświadczenia z dnia 30 sierpnia 2001 r. poprzez

wypłatę odszkodowania w kwocie 1.187.660 zł. W odpowiedzi uzyskał informację, że z

uwagi na ciągły brak nieruchomości w zasobach Skarbu Państwa nie jest możliwe

zaspokojenie jego roszczeń. Później powód starał się przystąpić do przetargu

zorganizowanego przez Prezydenta Miasta J.. Nie został jednak do niego dopuszczony,

z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków (nieruchomość była przeznaczona na

cele produkcyjno-usługowe). Ponadto powód wraz z innymi osobami w dniu 20

października 2003 r. złożył ofertę w procesie prywatyzacji mienia Skarbu Państwa

położonego w M. W tym wypadku komisja przetargowa nie podjęła z oferentami

dalszych rokowań, ponieważ nie wpłacili wadium.

Sąd Okręgowy odmówił prowadzenia dowodów mających wykazać, jakie

trudności napotykają na drodze realizacji prawa do ekwiwalentu inne osoby.

Nie dopuścił też dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości i wyceny

nieruchomości, w celu oszacowania obniżenia wartości niezrealizowanego przez

uprawnionego prawa do zaliczenia, uznając że przeprowadzenie tego dowodu nie

doprowadziłoby do wydania odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie obydwu Sądów podstawy prawnej roszczeń powoda nie mogą stanowić

postanowienia

tzw.

układów

republikańskich.

Jak

bowiem

stwierdził

Trybunał

Konstytucyjny w wyrokach z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie K 33/02 i z dnia 15

grudnia 2004 r. w sprawie K 2/04 oraz Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 21 listopada

2003 r., I CK 323/02 i z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, postanowienia układów

republikańskich zawartych przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z władzami

Białoruskiej SRR, Ukraińskiej SRR oraz Litewskiej SRR nie mają samowykonalnego

charakteru, co powoduje, że nie mogą stanowić bezpośredniego źródła zobowiązania

pozwanego

Skarbu

Państwa

do

zrekompensowania

strat

spowodowanych

pozostawieniem mienia na terenie tych republik. Nie mogą zostać także zakwalifikowane

jako umowy na rzecz osób trzecich, czy też przyrzeczenie publiczne.

Sądy nie stwierdziły też, aby wystąpiły podstawy odpowiedzialności pozwanego

przewidziane w art. 417 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie wyrokiem

z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie K 33/02 Trybunał Konstytucyjny orzekł o

niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w zakresie,

w jakim art. 212 ust. 1 tej ustawy wyłączał możliwość zaliczenia wartości tzw. mienia

zabużańskiego na poczet ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność

Skarbu Państwa oraz art. 213 ustawy w zakresie, w jakim wyłączał on stosowanie

prawa do zaliczenia do nieruchomości stanowiących Zasób Własności Rolnej Skarbu

Państwa. Z kolei w wyroku z 15 grudnia 2004 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził

niekonstytucyjność art. 53 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (K 2/04, OTK-A2004/11/117).

Uprawniało

to

osoby,

które

powinny otrzymać

ekwiwalent

za

pozostawione mienie do dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu

uszczerbku majątkowego w postaci obniżenia wartości prawa do ekwiwalentu,

będącego następstwem wydania aktów normatywnych, ograniczających dostęp

uprawnionych do przetargów na zbycie określonych kategorii nieruchomości Skarbu

Państwa, a tym samym uniemożliwiających lub ograniczających możliwość realizacji

prawa zaliczenia wartości tego mienia na poczet ceny sprzedaży i opłat za użytkowanie

wieczyste.

Jednak roszczenie odszkodowawcze z tego tytułu wymaga udowodnienia

wysokości poniesionej szkody i związku przyczynowego pomiędzy poniesioną szkodą a

zdarzeniami,

polegającymi

zaspokojenia

przez

na

powoda

ubezskutecznieniu

lub

roszczeń

rekompensaty,

z

tytułu

ograniczeniu

możliwości

jako

efektu

obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów. Sądy zwróciły uwagę, że działania

powoda okazały się nieefektywne nie z uwagi na zastosowanie wobec niego przepisów

uznanych za niekonstytucyjne, lecz dlatego, że w przetargu ogłoszonym przez

Prezydenta Miasta J. powód nie spełniał kryteriów wskazanych w art. 212 ust. 2 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, a w postępowaniu prywatyzacyjnym mienia Skarbu

Państwa, położonego w M., powód nie wpłacił wymaganego wadium. Sąd Apelacyjny

zauważył dodatkowo, że niezależnie od tego, czy szkoda poniesiona przez powoda

byłaby łączona przez niego z tzw. bezprawiem normatywnym (obowiązywaniem

niezgodnych z Konstytucją przepisów ograniczających możliwość realizacji prawa do

ekwiwalentu) czy też z niezgodnym z prawem stosowaniem przepisów zgodnych z

Konstytucją (np. w wyniku nieorganizowania przetargów) to w każdym z tych wypadków

powód musi udowodnić, że ograniczenia te wpłynęły konkretnie na jego sytuację

majątkową, a zatem, że próbował zrealizować przysługujące mu prawo i wadliwa

regulacja prawna mu to uniemożliwiła. Nie jest wystarczające ustalenie, że w

istniejącym stanie prawnym było to utrudnione, bowiem jest rzeczą powszechnie znaną,

że mimo stwierdzonych wadliwości legislacyjnych i ich skutku w postaci ograniczonego

zasobu nieruchomości, z których uprawnieni mogli się zaspokoić oraz zbyt małej liczby

organizowanych przetargów, zdecydowana większość uprawnionych zrealizowała

swoje prawo. Sąd II instancji wskazał nadto, że powód nie wykazał, iżby Prezydenci

Miast K., J., Burmistrz J., Wojewoda X. oraz Dyrektorzy Delegatur Ministra Skarbu

Państwa w K. i K., do których powód zwrócił się z wnioskami o zaspokojenie jego

roszczeń z tytułu ekwiwalentu, odmówili tego z przyczyn innych niż rzeczywisty brak w

ich dyspozycji nieruchomości przeznaczonych na ten cel oraz niespełnienie przez

powoda wymagań do udziału w przetargach. Powód nie dowiódł przy tym, aby stawiane

mu wymagania wynikały z zastosowania przepisów uznanych za niezgodne z

Konstytucją, ani też że niedopuszczono go do udziału w przetargach z powodu

niezgodnego z prawem stosowaniu przez organy władzy publicznej zgodnych z

Konstytucją przepisów.

Sądy zaznaczyły również, że odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu

Państwa nie może być wywodzona z czynu niedozwolonego, za jaki powód uważa

przysporzenie na rzecz jednostek samorządu terytorialnego w 1990 r. majątku

nieruchomego Skarbu Państwa. Akty normatywne wydane w związku z wprowadzeniem

reformy administracji publicznej nie zostały bowiem uznane za wadliwe. Źródłem

roszczeń nie może też być zarzut bezczynności legislacyjnej Państwa, bowiem

począwszy od 1946 r. ustawodawca wprowadzał do porządku prawnego akty

normatywne regulujące sposób zaspokajania roszczeń z tytułu prawa do ekwiwalentu.

Ponadto dochodzeniu przez powoda odszkodowania odpowiadającego pełnej

rekompensacie

pieniężnej

za

mienie

pozostawione

na

Kresach

Wschodnich,

sprzeciwiają się przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do

rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami

Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 165, poz. 1418), które określają zasady i zakres

realizacji tego prawa oraz przewidują dokonywanie waloryzacji wartości pozostawionego

mienia na dzień realizacji prawa do rekompensaty. Obowiązek świadczeń do jakich

zobowiązane jest Państwo, ograniczony został ustawowo do części wartości utraconego

mienia (art. 13 ustawy), wartość prawa nie ulega jednak obniżeniu z powodu jego

niezrealizowania, ponieważ podlega waloryzacji (art. 14 i 17 ustawy).

Sądy obydwu instancji nie obciążyły powoda obowiązkiem zwrotu kosztów

procesu, mając na uwadze jego trudną sytuację materialną oraz szczególny charakter

dochodzonych roszczeń, którym od kilkudziesięciu lat Państwo nie zadośćuczyniło.

Powód wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go

w części oddalającej jego apelację. Jako podstawy kasacyjne wskazał:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy (art. 3983 § 1 pkt 2 k.p.c.) – skonkretyzowane przez wskazanie art. 233 §

1 k.p.c., art. 228 k.p.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c. oraz art.

322 k.p.c. w zw. z art. 361 k.c. i art. 6 k.c. naruszonych poprzez przyjęcie, że

powód nie udowodnił, iż poniósł szkodę, wysokości tejże szkody oraz związku

przyczynowego pomiędzy szkodą a bezprawnym zachowaniem pozwanego; a na

wypadek nieuwzględnienia tej argumentacji – naruszenie art. 322 k.p.c. poprzez

niezasądzenie na rzecz powoda odpowiedniej sumy tytułem odszkodowania.

2. naruszenie prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię art. 92 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27

października 1933 r. (Dz. U. z 1933 r. Nr 82 poz. 598) kodeks zobowiązań

(obecny art. 393 k.c.) w zw. z art. 2 k.z. (obecny art. 353 k.c.), polegającą na

przyjęciu nieistnienia w umowie z dnia 22 września 1944 r. zawartej pomiędzy

PKWN i Rządem Białoruskiej SRR dotyczącej ewakuacji obywateli polskich z

USRR i ludności białoruskiej z terytorium Polski cywilnoprawnego stosunku

zobowiązaniowego umowy na rzecz osób trzecich;

b) poprzez błędną wykładnię przepisów art. 104 k.z. (obecny art. 919 k.c.) w zw.

z art. 2 k.z. (obecny art. 353 k.c.) w związku z art. 14 ust 3 lit. a) umowy z dnia 22

września 1944 r. zawartej pomiędzy PKWN i Rządem Białoruskiej SRR

dotyczącej ewakuacji obywateli polskich z USRR i ludności białoruskiej z

terytorium Polski polegającą na przyjęciu nieistnienia w umowie z dnia 22

września 1944 r. zawartej pomiędzy PKWN i Rządem Białoruskiej SRR

dotyczącej ewakuacji obywateli polskich z USRR i ludności białoruskiej z

terytorium Polski cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego przyrzeczenia

publicznego.

We wnioskach skarżący domagał się - w wypadku uznania przez Sąd Najwyższy,

że podstawy naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione - zmiany zaskarżonej

części wyroku i uwzględnienia powództwa w całości oraz zasądzenia od pozwanego na

rzecz powoda kosztów postępowania za dotychczasowe instancje; ewentualnie

uchylenia wyroku w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Sądowi II instancji z pozostawieniem temu Sądowi do rozstrzygnięcia kwestii kosztów

postępowania za dotychczasowe instancje.

Pozwany wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od

powoda kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarżący nie może skutecznie zakwestionować stanu faktycznego, który Sąd

Apelacyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, zgodnie bowiem z treścią art. 398 13 § 2

k.p.c. Sąd Najwyższy związany jest tymi ustaleniami. Z kolei art. 398 3 § 3 k.p.c. wyłącza

z podstaw kasacyjnych zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów.

Oznacza to, że zarzuty powoda, odnoszące się do naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. i art.

228 k.p.c. nie mogą zostać uwzględnione, gdyż objęte są powyższym zakazem.

Analiza uzasadnienia zarzutów podniesionych przez powoda w ramach podstawy

naruszenia przepisów postępowania wskazuje przy tym, że w istocie nie tyle

kwestionuje on ustalenia faktyczne, które były podstawą rozważań Sądu Apelacyjnego,

ile wnioski prawne, jakie wywiódł z tych ustaleń uznając, że fakty te nie pozwalają na

przypisanie pozwanemu odpowiedzialności odszkodowawczej za uniemożliwienie

powodowi zaspokojenia jego roszczeń z tytułu utraty mienia pozostawionego poza

granicami kraju w związku z II wojną światową. Zarzuty dotyczą więc w rzeczywistości

wadliwej subsumcji ustaleń faktycznych pod powołane przez powoda przepisy art. 77

ust. 1 Konstytucji, art. 417 k.c., art. 361 k.c. i art. 6 k.c. Taki zarzut jednak nie może być

skutecznie podniesiony w ramach pierwszej podstawy, lecz jedynie wypełnić może

podstawę naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy skarżący zarzucił jeszcze naruszenie art. 322

k.p.c. poprzez niezasądzenie na jego rzecz odszkodowania w wysokości oznaczonej

przez sąd. Jednak Sąd Apelacyjny nie dopuścił się naruszenia powyższego przepisu,

bowiem w sytuacji, kiedy nie stwierdził, aby zachodziły podstawy do przypisania

pozwanemu odpowiedzialności odszkodowawczej wobec powoda, określanie wysokości

odszkodowania było bezprzedmiotowe. Powód w skardze kasacyjnej nie sformułował w

podstawie naruszenia prawa materialnego, zarzutów, które mogłyby prowadzić do

podważenia

stanowiska

Sądu

Apelacyjnego

o

bezzasadności

roszczeń

odszkodowawczych powoda, wywodzonych z podstaw deliktowych.

W konsekwencji zarzuty przytoczone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej

okazały się nieuzasadnione.

Naruszenie prawa materialnego przez Sąd II instancji skarżący upatruje w

odmowie

potraktowania

postanowień

układów

republikańskich,

jako

źródła

cywilnoprawnych zobowiązań Państwa w stosunku do osób, które pozostawiły mienie

poza wschodnimi granicami Polski, powstałych z uczynionego przez Państwo

przyrzeczenia publicznego, ewentualnie wynikających z zawarcia umowy na rzecz

osoby trzeciej. Dopuszczalność zastosowania wskazywanych konstrukcji prawnych była

już wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. Analizowano ją m. in. w

wyroku z dnia 21 listopada 2003 r. (I CK 323/02, OSNC 2004/6/103), a wyrażony tam

pogląd był później konsekwentnie podtrzymywany (np. w niepublikowanym wyroku z

dnia 19 stycznia 2005 r., IV CSK 262/04). Odmawiając przydania postanowieniom

układów republikańskich cech instytucji prawa cywilnego, wskazywanych przez powoda,

Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że zawarte w tych umowach odesłanie do ustaw

obowiązujących

w

Państwie

Polskim,

jako

przepisów

określających

sposób

zaspokojenia roszczeń z tytułu pozostawionego mienia, nie oznaczało odesłania do

obowiązujących przepisów prawa cywilnego, jako jedynych, które zawierały konstrukcje

prawne umożliwiające realizację przez osoby ewakuowane uprawnienia do zwrotu

wartości mienia pozostawionego na kresach wschodnich. Sąd przypomniał, że w tym

czasie obowiązywał już dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu

reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17), który w art. 16 przewidywał, że obywatele polscy rolnicy, którzy niezależnie od swej woli znajdowali się poza granicami kraju oraz

żołnierze, których rodziny obecnie znajdowały się poza granicami kraju - mogli zostać

uwzględnieni przy rozdziale ziemi w ramach przeprowadzenia reformy rolnej po

powrocie do kraju, względnie po demobilizacji. Późniejsze działania ustawodawcze

podejmowane w celu umożliwienia osobom ewakuowanym zwrotu wartości majątku

pozostawionego w związku z ewakuacją na kresach wschodnich, wskazywały na to, że

realizacja obowiązków Państwa Polskiego, wynikających z układów republikańskich

nastąpić

miała

w

drodze

ustawowej,

określającej

mechanizm

dochodzenia

rekompensaty. Przyznawane uprawnienia w postaci prawa do zaliczenia wartości

pozostawionego mienia na poczet ceny nabycia nieruchomości lub na poczet opłat za

użytkowanie wieczyste miały charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny (por.

uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2006 r., III CZP 25/06, OSNC

2007/2/26). Zatem zapisy układów republikańskich nie mogą stanowić podstawy do

konstruowania koncepcji o przyznaniu w nich cywilnoprawnych roszczeń o pokrycie

przez Państwo wartości mienia pozostawionego w poszczególnych republikach

radzieckich.

Powód

wiąże

pogląd

o

istnieniu

podstaw do

konstruowania

roszczeń

bezpośrednio w oparciu o omawiane umowy z faktem zamieszczenia w ich art. 3 ust. 6

zasad

określania

wielkości

ekwiwalentu

–

według

oceny

ubezpieczeniowej

pozostawionego mienia. Ten problem zastał wyjaśniony w uzasadnieniu wyroku z dnia

31 marca 2005 r. (V CK 309/04, nie publ.), w którym Sąd Najwyższy wskazał na

niekompletność reguł dotyczących szacowania majątku, zawartych w obowiązujących w

czasie zawierania układów Normach Szacunkowych Ogólnych, zatwierdzonych

postanowieniem Ministra Skarbu z dnia 17 grudnia 1927 r. oraz w Normach

Szacunkowych Szczegółowych, zatwierdzonych analogicznym postanowieniem z dnia 7

sierpnia 1928 r. wraz z ich późniejszymi zmianami. Akty te nie określały bowiem zasad

szacowania tak istotnego elementu mienia, jakim są grunty. Nie można zatem z

odwołania się do norm szacunkowych wywodzić koncepcji o zupełności uregulowań

układów

republikańskich

i

zbędności

wprowadzania

jakichkolwiek

przepisów

wykonujących ich postanowienia.

Podstawy do dochodzenia przez powoda świadczeń pieniężnych stanowiących

ekwiwalent pozostawionego mienia na drodze sądowej nie stanowi także ustawa z dnia

8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości

poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.),

która

–

ograniczając

zakres

pokrycia

przez

Państwo

strat

spowodowanych

pozostawieniem mienia nieruchomego poza granicami Polski do 20% jego wartości,

obok prawa zaliczenia przewidziała rekompensatę pieniężną. Rekompensata ta

realizowana jest jednak drodze administracyjnoprawnej.

Z przytoczonych względów skarga kasacyjna powoda podlegała oddaleniu (art.

39814 k.p.c.).

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z treści art. 102 k.p.c.

w zw. z art. 39821 k.p.c. oraz z art. 391 § 1 k.p.c. i uwzględnia trudne położenie

materialne

powoda,

a

także

rodzaj

dochodzonego

usprawiedliwiający nieobciążanie go kosztami postępowania.

przez

niego

roszczenia,