I CSK 293/06 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 30 listopada 2006 r., I CSK 293/06

Ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu w razie uwzględnienia

wniosku złożonego przez dotychczasowego właściciela, na podstawie art. 7

ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu

gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), wymaga

wydania decyzji administracyjnej oraz zawarcia na jej podstawie umowy (art.

234 w związku z art. 158 k.c.).

Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski

Sędzia SN Zbigniew Strus (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Wojciecha Zygmunta S., Zofii Aliny R.-P.,

(...) przy uczestnictwie M.St. W., Wojciecha Jerzego G., Jacka G., Wandy Anieli J.K. i Małgorzaty Marii G., o wpis prawa użytkowania wieczystego, po rozpoznaniu na

posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 30 listopada 2006 r. skargi

kasacyjnej wnioskodawców od postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z

dnia 8 listopada 2005 r.

oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego, oddalającego

apelację od postanowienia, którym oddalono wniosek o wpis w księdze wieczystej

prawa użytkowania wieczystego, wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 7 ust. 1-3

dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na

obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm. – dalej:

"dekret") przez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że skutkiem decyzji

administracyjnej wydanej na jego podstawie nie jest powstanie prawa użytkowania

wieczystego gruntu, wynikającego z przepisów tego dekretu. Skarżący wnosili o

uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego

rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Warszawie.

Bezsporny stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia wynika przede

wszystkim z dołączonej do wniosku decyzji z dnia 3 września 2002 r., wydanej

przez Burmistrza Gminy W.-B. w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego

użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) przy ul. A.K. w W.,

powołującej jako podstawę prawną art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu. Spornym

zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest skutek wydania takiej decyzji.

Sądy obydwu instancji uznały, że nie stanowi ona podstawy wpisu

użytkowania wieczystego, dla którego ustanowienia wymagana jest ponadto umowa

w formie aktu notarialnego między Gminą będącą właścicielem a uprawnionymi.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stosunki prawne dotyczące gruntów przejętych na własność gminy m. st.

Warszawy na podstawie art. 1 dekretu są określane w piśmiennictwie jako

„zagmatwane" i „skomplikowane pod względem prawnym". Stan taki wynika z

dawnej praktyki niechętnej przyznawaniu byłym właścicielom uprawnień do gruntów

oraz znacznego okresu, w którym nastąpiły kilkakrotne zmiany stanu prawnego,

powodujące, że prawa pierwotnie przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. prawo

wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawo zabudowy za opłatą

symboliczną, nie mogą już powstać.

Artykuł 7 dekretu w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że postępowanie o

przyznanie na gruncie przejętym na własność gminy m. st. Warszawy jednego z

praw wymienionych w art. 7 dekretu jest wszczynane na wniosek dotychczasowego

właściciela, wiążący Gminę, jeżeli korzystanie z gruntu przez wnioskodawcę da się

pogodzić z przeznaczeniem gruntu według „planu zabudowania". W świetle tego

sformułowania nie mogło budzić wątpliwości uprawnienie Gminy do odmowy

uwzględnienia wniosku. Organ administracji publicznej rozstrzygał w postępowaniu

administracyjnym o zasadności wniosku osoby fizycznej lub prawnej. Decyzja po

uzyskaniu przymiotu ostateczności stabilizowała sytuację prawną petenta i organu,

ponieważ wznowienie postępowania, uchylenie lub jej zmiana były dopuszczalne

tylko w wypadkach określonych przez obowiązujące wówczas rozporządzenie

Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu

administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Sformułowanie o „przyznaniu" nie

uzasadnia przekonania, że decyzja powodowała powstanie wymienionych praw bez

potrzeby zawierania umowy, ponieważ art. 7 ust. 3 prowadzi do przeciwnych

wniosków, stanowiąc, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy

przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy,

oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. W przepisie tym

chodzi o umowę ustanawiającą prawo, którego domagał się wnioskodawca, wobec

czego widoczna staje się konstrukcja dwustopniowego trybu powstawania praw

wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu – przez wydanie decyzji administracyjnej oraz

zawarcie na tej podstawie umowy.

Z chwilą wejścia w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo

rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm. – dalej: "Pr.rzecz."), tj. od dnia 1 stycznia

1947 r., oddawanie gruntów w wieczystą dzierżawę oraz w ramach prawa

zabudowy stało się niedopuszczalne. Gruntów warszawskich dotyczył art. XXXIX

dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i

Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321 – dalej: "p.w.Pr.rzecz."),

przyznający uprawnienie do zmiany we własność czasową, nabytego przed dniem 1

stycznia 1947 r., prawa zabudowy lub dzierżawy wieczystej. Przepisy te zmieniały

treść dekretu, dopuszczając przyznawanie wnioskodawcom przejętych gruntów na

własność czasową (art. XXXIX § 2 p.w.Pr.rzecz. w związku z art. 100 § 1 Pr.rzecz.).

Następną zmianę stanu prawnego spowodowało wejście w życie z dniem 21

lipca 1961 r. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i

osiedlach (Dz.U. Nr 32 poz. 159). Dla prowadzonych rozważań istotną zmianę

stanowiło wprowadzenie prawa do gruntów państwowych pod nazwą "użytkowania

wieczystego". Znajdujący się wśród przepisów przejściowych art. 41 przekształcał

istniejące m.in. prawa wieczystej dzierżawy, zabudowy i własności czasowej w

prawo wieczystego użytkowania; były to prawa nabyte na podstawie art. 7 dekretu.

Zdarzeń przyszłych dotyczył natomiast art. 40 ust. 1 ustawy stanowiący, że ilekroć

dotychczasowe przepisy przewidują zbywanie gruntów państwowych na własność

czasową, rozumieć przez to należy oddawanie w wieczyste użytkowanie w trybie

określonym w tejże ustawie. Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 46 ustawy

dokonano derogacji rozdziału V Prawa rzeczowego, zawierającego m.in.

unormowanie własności czasowej, eliminując je niezwłocznie z porządku prawnego.

Według reguł języka polskiego, tryb oznacza postępowanie w określonym

porządku, inaczej – metodę lub sposób postępowania. Ustawa w art. 18 ust. 1

określała to następująco: "umowę wieczystego użytkowania zawiera na podstawie

decyzji organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej

(miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej przedstawiciel tego organu".

W art. 7 dekretu nie został wprawdzie użyty wyraz „zbywanie”, stosowany w

art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., jednak bezokolicznik „przyznać” jest

synonimem słów: dać, wydać, przydzielić lub zgodzić się na to. Według reguł

wykładni językowej, można zatem uznać, że tryb przewidziany w art. 18 ust. 1 i 2

ustawy należało stosować w razie uwzględnienia wniosku dotychczasowego

właściciela, tym bardziej, że regulacja zawarta w art. 40 i 41 ustawy wykazuje

związek.

Konkludując, należy stwierdzić, że od chwili wejścia w życie ustawy o

gospodarce terenami w miastach i osiedlach oddawanie byłym właścicielom

gruntów tzw. warszawskich następowało dwuetapowo: przez wydanie decyzji

administracyjnej (art. 18 ust. 1) oraz przez zawarcie umowy w formie aktu

notarialnego (art. 14 ust. 1 i 2).

Konstrukcja ta jest odpowiednia dla działania nie tylko w sferze imperium, ale i

dominium. Ponieważ oświadczenia woli w imieniu Skarbu Państwa składa organ (w

znaczeniu prawa administracyjnego), uzasadnione było takie ukształtowanie

postępowania, aby uniknąć dowolności działania funkcjonariuszy.

Sąd Najwyższy nie podziela odmiennych poglądów wykluczających potrzebę,

a nawet dopuszczalność zawarcia umowy w razie uwzględnienia wniosku byłego

właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego wyrażonych m.in. w

uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2004

r., I SA 1354/02 (nie publ.) oraz w piśmiennictwie.

Konieczność zawarcia umowy przyjął natomiast Naczelny Sąd

Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 1995 r., VI SA 9/95,

trafnie wskazując, że przepisy kodeksu cywilnego powinny służyć do określenia

warunków zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu. Powtarzane w

piśmiennictwie wzmianki o władczym charakterze rozstrzygnięcia, zawarte w

uzasadnieniu tej uchwały, służyły uzasadnieniu potrzeby wydania decyzji jako aktu

poprzedzającego zawarcie umowy. W tym znaczeniu za utrwalone należy uznać

stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozpoznanie wniosku

złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu następuje w drodze decyzji

administracyjnej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23

października 2000 r., OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60). Brak jednakże

podstaw do przypisywania temu Sądowi poglądu o niedopuszczalności zawierania

umowy, skoro w obu powołanych wyżej orzeczeniach wyraźnie stwierdzano, że

„gmina ma określić warunki, na których umowa może być zawarta".

Reasumując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że decyzja

Burmistrza Gminy W.-B. z dnia 3 września 2002 r. w przedmiocie ustanowienia na

określony czas prawa użytkowania wieczystego wydana na podstawie art. 7 ust. 1,

2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na

obszarze m.st. Warszawy stanowi dla organu tej Gminy podstawę zawarcia umowy

o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie uprawnionej. Skądinąd w

punkcie 5 jej osnowy stwierdzono, że należy zawrzeć taką umowę, a w punkcie 8

określono zasady rozliczeń w razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego lub

rozwiązania umowy przed terminem.

Nie znajdując usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej Sąd Najwyższy

oddalił ją zgodnie z art. 39814 k.p.c.