I CSK 254/07 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt I CSK 254/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 października 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Antoni Górski (przewodniczący)

SSN Iwona Koper

del. SSA Michał Kłos (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa A.J.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 10 października 2007 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt [...],

uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu

sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powód A.J. wnosił ostatecznie o zasądzenie od pozwanego Skarbu

Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę kwoty 706.624 zł. z tytułu

odszkodowania za utracone lokale oraz kwoty 305.519 zł. z tytułu utraconych

korzyści z ustawowymi odsetkami od daty wyrokowania z tytułu odszkodowania

obejmującego wartość 15 lokali mieszkalnych, sprzedanych w następstwie wydania

decyzji o odmowie przyznania użytkowania wieczystego, następnie uznanej za

nieważną.

Pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę wnosił o

oddalenie

powództwa.

Pozwany

podnosił

brak

legitymacji

biernej

oraz

przedwczesność powództwa w związku z brakiem ostatecznej decyzji wydanej

w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów

na obszarze m. st. Warszawy.

Sąd Okręgowy w W., wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r., zasądził od

pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody na rzecz powoda kwotę 1.012.143 zł. z

ustawowymi odsetkami od dnia 5 grudnia 2005 r. do dnia zapłaty oraz kwotę

12.602,20 zł. z tytułu zwrotu kosztów procesu.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że B.J., którego powód jest jedynym

spadkobiercą, był właścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy

ul. Ż. i H. Nieruchomość ta podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945

r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,

poz. 279). W dniu 10 lutego 1949 r. B.J. złożył wniosek o przyznanie mu prawa

własności czasowej do gruntu i przed rozpoznaniem tego wniosku zmarł. Decyzją

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 listopada 1965 r.

odmówiono

powodowi

przyznania

prawa

własności

czasowej

do

gruntu

i stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność

Gminy m.st. Warszawy. W dniu 9 sierpnia 2000 r. Samorządowe Kolegium

Odwoławcze wydało decyzję znak KOB[...] stwierdzającą nieważność opisanej

wyżej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r.

Jak to również ustalił Sąd pierwszej instancji, przed unieważnieniem decyzji z 1965

r. z przedmiotowej nieruchomości wydzielono zabudowaną działkę o pow. 388 m 2

pod adresem Ż. nr 10 i urządzono dla niej księgę wieczystą Kw. Nr [...]. W budynku

usytuowanym na tej działce Skarb Państwa sprzedał 15 lokali mieszkalnych wraz z

udziałami w prawie użytkowania wieczystego działki i częściach wspólnych

budynku. Dla lokali tych urządzono również odrębne księgi wieczyste. Wartość

sprzedanych lokali wynosi 706.624 zł., zaś wartość utraconych pożytków za okres

od 17 października 1997 r. do końca 2004 r. wynosi 261.706 zł.

Stosownie do dalszych ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji, powód

wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 6 stycznia 2003 r.

o przyznanie odszkodowania. Decyzją z dnia 21 stycznia 2003 r. znak KOC[...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przyznania odszkodowania.

Postępowanie w tej sprawie wprawdzie później zostało wznowione, jednakże

kolejną decyzją z dnia 14 stycznia 2004 r. ponownie odmówiono uchylenia

dotychczasowej decyzji.

W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne, które nie były przedmiotem

sporu, Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że powództwo znajduje

podstawę prawną w art. 160 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna

została wydana z naruszeniem prawa przesądza o bezprawności i winie

funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności.

Wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia

2000 r. stanowi dla sądu prejudykat, pozwalający na przyjęcie istnienia normalnego

związku przyczynowego pomiędzy szkodą a wydaną z naruszeniem prawa decyzją

administracyjną bez potrzeby szerszego analizowania tego zagadnienia. Szkodą

rzeczywistą jest uszczerbek majątkowy, który powstał na skutek nie zaspokojenia

uprawnienia do przyznania tej części nieruchomości, która została zbyta na rzecz

15 właścicieli lokali. Utraconymi korzyściami, których powód może dochodzić

w wyniku stwierdzenia niezgodności art. 160 § 1 k.p.a. z art. 77 ust. 1 Konstytucji

RP w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie

organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, które nastąpiło wyrokiem

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. Akt K 20/02 (Dz. U.

Nr 170, poz. 1660) jest utrata przez powoda możliwości uzyskiwania dochodu

z czynszów z lokali. Z uwagi na sprzedaż przez Skarb Państwa 15 lokali

mieszkalnych nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Za chybiony zatem uznał Sąd

pierwszej instancji zarzut przedwczesności powództwa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, odpowiedzialność odszkodowawcza

zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Przepisy

wprowadzające

ustawę

o

samorządzie

terytorialnym

i

ustawę

o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) obciąża Skarb

Państwa. Dochodzone w niniejszym postępowaniu odszkodowanie jest bowiem

zobowiązaniem wynikającym z wydania przez Prezydium Rady Narodowej m. st.

Warszawy decyzji z naruszeniem prawa, podjętej w dniu 10 września 1965 r.

a zatem przed dniem 27 maja 1990 r. Decyzja ta była jedynym źródłem szkody

doznanej przez powoda. Bez znaczenia jest zatem chwila wydania decyzji

kasacyjnej.

Apelację od powyższego wyroku złożył pozwany, skarżąc wyrok w całości.

Apelujący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi dokonanie błędnej wykładni art. 36

ust. 3 pkt 3 wyżej powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy

wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach

samorządowych oraz art. 160 k.p.a. a także sprzeczność istotnych ustaleń sądu

z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, że

istnieje normalny związek przyczynowy pomiędzy wadliwą decyzją administracyjną

z 1965 r. a szkodą powstałą po stronie powoda.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. Sąd Apelacyjny zmienił wyrok

Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że oddalił powództwo i zasądził od powoda

na rzecz pozwanego kwotę 7.200 zł. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego oraz kwotę 5.400 zł. z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego w postępowaniu odwoławczym.

Sąd drugiej instancji, opierając się na ustaleniach faktycznych Sądu

Okręgowego, dokonał odmiennej wykładni przepisu art. 36 ust. 3 wyżej powołanej

ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd ten uznał, że źródłem roszenia

odszkodowawczego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia

9 sierpnia 2000 r. Przepis art. 160 k.p.a. zawiera swoistą przesłankę

odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci stwierdzenia nieważności decyzji

administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a. Oznacza to - w ocenie Sądu

Apelacyjnego - że stwierdzenie nieważności decyzji nie jest wyłącznie etapem

dochodzenia

roszczenia

odszkodowawczego,

lecz

źródłem

powstania

zobowiązania. Skoro zaś decyzja ta zapadła po 27 maja 1990 r., to gmina, nie zaś

Skarb Państwa jest legitymowana biernie.

W ocenie Sędu Apelacyjnego, zasadą w świetle art. 36 ustawy z 1990 r. jest

przejęcie dotychczasowych zobowiązań przez gminy, przepis art. 36 ust. 3 jako

wprowadzający wyjątek od tej zasady winien być interpretowany ściśle.

W skardze kasacyjnej powód zaskarżył powyższy wyrok w całości,

zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36

ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr

32, poz. 191 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów jako wskazujących na

odpowiedzialność gminy za szkody wyrządzone wykonaniem decyzji wydanych

przed 27 maja 1990 r., jeżeli do decyzji kasacyjnej doszło po tej dacie i art. 160 § 3

k.p.a. przez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy powodowi nie

przysługuje odszkodowanie od Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Skarb Państwa wniósł o jej nie przyjęcie do

rozpoznania, ewentualnie o jej oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podstawa kasacyjna oparta na zarzucie błędnej wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3

w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające

ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych

(Dz. U. - Nr 32, poz. 191 ze zm.) i art. 160 k.p.a. jest uzasadniona.

Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela argumentację leżącą

u podstaw uchwały składu 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., zapadłej w sprawie

III CZP 99/06, opublikowanej w OSNC z 2007 r., Nr 6, poz. 79. Stanowisko

wyrażone w tej uchwale zostało podzielone również w wyroku z dnia 14 marca

2007 r., zapadłym w sprawie l CSK 455/06, opublikowanym w bazie danych

programu LEX nr 253395, a także w wypowiedziach doktryny.

Jak to stanowił przepis art. 160 § 1 k.p.a., znajdujący w tej sprawie

zastosowanie z mocy przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692),

stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu

art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie

o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za

powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. W niniejszym stanie

faktycznym zachodzi pierwsza z przesłanek wymienionych hipotezą art. 160 § 1

k.p.a., albowiem - jak to wynika z wyżej powołanej decyzji Samorządowego

Kolegium Odwoławczego z 2000 r. - decyzja z 1965 r. zapadła z rażącym

naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jak to stanowi przepis art.

160 § 3 k.p.a., co do zasady, odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał

decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei jak stanowi przepis art.

art. 36 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy

wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach

samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zobowiązania i wierzytelności rad

narodowych

i

terenowych

organów

administracji

państwowej

stopnia

podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń

sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz

zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń

sądowych

i administracyjnych

podlegają przejęciu

przez Skarb

Państwa.

Prawidłowe zastosowanie norm wyrażonych w przepisach art. 160 § 3 k.p.a. oraz

art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 1990 r. wymaga ustalenia podmiotu odpowiedzialnego

za szkodę poniesioną przez powoda w następstwie wydanej wobec niego decyzji

z 1965 r.

Należy przede wszystkim stwierdzić, że zobowiązanie odszkodowawcze

powstaje z momentem spełnienia się wszystkich przesłanek wynikających z danego

reżimu odpowiedzialności, a zatem z momentem w którym doszło do bezprawnego

działania lub zaniechania, powiązanego adekwatnym związkiem przyczynowym ze

szkodą. Gdy mowa o odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 160 § 1 k.p.a.,

źródłem szkody jest wydanie wadliwej, ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż to

w jej wydaniu manifestuje się bezprawność. Konieczność prejudycjalnego

stwierdzenia niezgodności z prawem tejże decyzji przez uprawniony do tego organ

(art. 160 § 1 k.p.a.), wbrew ocenie Sądu drugiej instancji, ma służyć jedynie

zapewnieniu właściwego trybu postępowania „nadzorczego” i zapobiec dublowaniu

procedur

kontrolnych.

Nie

jest

natomiast

przesłanką

konstytuującą

odpowiedzialność. W konsekwencji, jeśli decyzja objęta nieważnością zapadła

przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w tej dacie istniało

zobowiązanie odszkodowawcze, które mogło zostać objęte cesją o jakiej mowa

w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy.

Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela również wnioski płynące

z wykładni terminu: „zobowiązania wynikające z decyzji”, prezentowane w wyżej

przywołanej uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r. Jeśli ustawodawca uznał, że cesji na

rzecz Skarbu Państwa podlegać będą zobowiązania powstałe w związku

z wykonaniem

decyzji

administracyjnych,

brak

podstaw

aby

podobnych

konsekwencji nie związał z wydaniem decyzji administracyjnych, jako źródłem

szkody. W praktyce dla sfery praw i obowiązków obywateli samo wydanie wadliwej

decyzji jest bowiem co najmniej tak samo dolegliwe, jak jej wykonanie. Wolno

wręcz uznać, że sam fakt wydania wadliwej decyzji administracyjnej jest źródłem

dalszych działań organów władzy publicznej, godzących w sposób nieuprawniony

w sferę praw adresatów tej decyzji. Brak jest zatem podstaw dla różnicowania

konsekwencji jurydycznych tych dwóch sfer działalności administracji. Tym samym

wykładnia, która ogranicza sukcesję Skarbu Państwa tylko do zobowiązań objętych

treścią decyzji - zaprezentowana w odpowiedzi na skargę kasacyjną - nie jest

uprawniona. Taki zabieg interpretacyjny prowadziłby ponadto do istotnego

zawężenia odpowiedzialności Skarbu Państwa, co podważa całość regulacji

zawartej w art. 36 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy.

Odnosząc się do dalszej argumentacji przywołanej w odpowiedzi na skargę

należy stwierdzić, że czerpanie uzasadnienia dla odmiennego poglądu z nabycia

mienia Skarbu Państwa pod tytułem darmym (art. 5 ustawy), co miałoby

uzasadniać przejęcie zobowiązań związanych z tym mieniem, nie jest zabiegiem

trafnym. Jak to wynika z treści przepisu art. 44 k.c. zarówno w brzmieniu

obowiązującym w dacie wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja

1990 r., to jest ustalonym nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 28 lipca 1990 r.

o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1990 r., Nr 55, poz. 321), jak

i w brzmieniu obecnym, mienie jest kategorią obejmującą wyłącznie aktywa.

Analogiczna wykładnia dominuje również w doktrynie. Ustawodawca w sposób

odrębny w art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. uregulował następstwo

zobowiązań i w obrębie tylko tej ostatniej regulacji należy poszukiwać właściwych

wskazówek interpretacyjnych.

Nie można również nie dostrzec, że wadliwe decyzje do których odnosi się

art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy podejmowane były przez organy usytuowane w ramach

administracji państwowej, sukcesja zobowiązań powstałych w wyniku wyrządzenia

przez nie szkody przez Skarb Państwa wydaje się zatem również i z tego punktu

widzenia uzasadniona. Charakter przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3, jako szczególnego

wobec art. 36 ust. 1, nie czyni interpretacji opartej na literalnym jego brzmieniu

jedynie konieczną.

Nie jest także uprawnione dokonywanie wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3

w powiązaniu z art. 36 ust. 3 pkt 4. Inny jest bowiem zakres regulacji przedmiotowej

obu przepisów,

wynikający z odmiennego charakteru zdarzeń rodzących

odpowiedzialność odszkodowawczą. Zobowiązania wymienione w art. 36 ust. 3

pkt 3 nie są szczególnym przypadkiem zobowiązań wynikłych z zawinionego

działania lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych organów

administracji państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego o jakich mowa

w art. 36 ust. 3 pkt 4. Wynikają bowiem z innych zdarzeń. W konsekwencji nie ma

podstaw dla ograniczania zastosowania pkt 3 do zobowiązań wynikających

z decyzji administracyjnych, których nieważność stwierdzono przed datą 27 maja

1990 r.

Kierując się wyżej przedstawionymi przesłankami należało odstąpić od

wykładni prezentowanej w dotychczasowym orzecznictwie np. w wyroku z dnia

7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, opublikowanym w OSNC z 1998 r., Nr 7-8,

poz. 120 a zwłaszcza w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r., zapadłej w sprawie

III CZP 64/04, opublikowanej w OSNC z 2005 r., Nr 11, poz. 182.

Z powyższych względów zachodzi konieczność uchylenia wyroku Sądu

Apelacyjnego i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania na

podstawie art. 39815 k.p.c. Rzeczą tego Sądu będzie rozważenie pozostałych

przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, objętych zarzutami apelacyjnymi

(brak ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w trybie dekretu z 1945 r.,

normalny związek przyczynowy pomiędzy wadliwą decyzją a powstałą szkodą,

wysokość odszkodowania), a nie rozstrzygniętych przez ten Sąd. Są to okoliczności

pozostające poza zakresem kontroli kasacyjnej (art. 39813 § 1 k.p.c.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie przepisu

art. 108 § 2 w zw. z art. 39821 k.p.c.