I CSK 251/09 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt I CSK 251/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 stycznia 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Irena Gromska-Szuster

w sprawie z powództwa D. L., T. L., P. L. i M. T.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę (…)

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 28 stycznia 2010 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I ACa (…),

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego

kasacyjnego.

rozpoznania

oraz

rozstrzygnięcia

o

kosztach

postępowania

Uzasadnienie

Czworo powodów żądało zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody (…) kwot

odszkodowania po 375.000 zł dla każdego z nich w związku z utratą prawa

majątkowego (użytkowania wieczystego nieruchomości) położonej w W. przy ul. Z. 12.

Sąd Okręgowy uwzględnił to żądanie w całości po dokonaniu następujących ustaleń

faktycznych.

Poprzednicy prawni obecnych powodów byli właścicielami nieruchomości

gruntowej określonej w pozwie. Na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października

1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 cyt.

dalej „dekret z 1945 r.”) nieruchomość ta stała się początkowo własnością Gminy W., a

następnie (w 1950) przeszła na własność Skarbu Państwa. W dniu 10 maja 1949 r. b.

właściciele nieruchomości złożyli wniosek do Prezydium Rady Narodowej W. o

przyznanie im prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Orzeczeniem

administracyjnym z dnia 19 listopada 1953 r. organ ten odmówił przyznania takiego

prawa, a następnie na podstawie decyzji administracyjnej z dnia 12 sierpnia 1966 r.

przekazano nieruchomość w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. W dniu

10 października 2001 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO)

stwierdzono nieważność orzeczenia z dnia 9 listopada 1953 r. w związku z naruszeniem

art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., gdyż wydano ją w oparciu o nieobowiązujący jeszcze plan

zagospodarowania. Odmówiono powodom przyznania odszkodowania na podstawie art.

160 § 1 k.p.a. (decyzja SKO z dnia 1 czerwca 2004 r.), ponieważ nie wykazali oni

powstania rzeczywistej szkody. We wrześniu 2005 r. stwierdzono, że decyzja z dnia 12

sierpnia 1966 r., przekazująca sporną nieruchomość w użytkowanie wieczyste

spółdzielni mieszkaniowej, została wydana z naruszeniem prawa i wywołała

nieodwracalne skutki prawne. Naruszony został art. 7 dekretu z 1945 r., bowiem oddano

nieruchomość w użytkowanie wieczyste, mimo nierozpoznania wniosku b. właścicieli o

przyznanie im prawa własności czasowej do tej nieruchomości. W następstwie decyzji

PRN z dnia 12 sierpnia 1966 r. w umowie notarialnej ustanowiono użytkowanie

wieczyste nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej. Wniosek b. właścicieli

nieruchomości nie został rozpatrzony do chwili zamknięcia rozprawy w niniejszym

postępowaniu. Planem obowiązującym na terenie W. w 1958 r. był „Plan ogólny

zabudowania W. z 1931 r.” (poprawiony w 1938 r.) i przewidywał on, że teren

(obejmujący także sporną nieruchomość) określał też sposób zabudowy jako luźną

zabudowę do wysokości 2 kondygnacji naziemnych przy 30% zabudowy gruntu.

Obecnie właścicielem gruntu jest miasto W. Wartość rynkową nieruchomości

(niezabudowanej) określono na podstawie opinii biegłych na kwotę 1.718.200 zł.

Sąd

Okręgowy

uznał

wystąpienie

przesłanek

odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., przyjmując, że

szkoda została poniesiona na skutek wydania decyzji administracyjnej z 19 listopada

1953 r. odmawiającej przyznania b. właścicielom prawa własności czasowej, przy czym

decyzja ta potem uznana została za nieważną. Według Sądu pierwszej instancji, brak

decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie

przesądza o niewystąpieniu szkody. Ustalony stan faktyczny wskazuje bowiem na

niemożność ustanowienia takiego użytkowania obecnie na rzecz powodów. Ponowne

rozpoznanie wniosku złożonego w 1949 r. (już po stwierdzeniu nieważności decyzji z

dnia 19 listopada 1953 r.) nie może w ogóle doprowadzić do ustanowienia na rzecz

następców prawnych b. właścicieli użytkowania wieczystego spornego gruntu.

Wprawdzie sądy powszechne nie mogą zastępować organów administracyjnych w

wydawaniu decyzji, mogą jednak ocenić ustalony stan faktyczny i przyjąć istnienie

szkody. Rozmiar tej szkody został wyceniony na kwotę 1.500.000 zł i w związku z tym,

że powodom przysługiwało prawo majątkowe do nieruchomości w częściach równych,

Sąd Okręgowy zasądził na rzecz każdego z nich po 375.000 zł tytułem odszkodowania.

Apelacja Skarbu Państwa została uwzględniona tylko w zakresie kosztów

sądowych, a w pozostałym zakresie ją oddalono. Sąd Apelacyjny nie podzielił wniosku

apelującego

Nieukończenie

o

przedwczesności

postępowania

zgłoszonego

administracyjnego

roszczenia

w

odszkodowawczego.

przedmiocie

ustanowienia

użytkowania wieczystego mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdyby podstawa faktyczna

żądania powodów opierała się na niewydaniu decyzji na podstawie dekretu z 1945 r.

(zaniechaniu

rozpatrzenia

wniosku),

tymczasem

zgłoszone

roszczenie

odszkodowawcze opiera się na eksponowaniu nieodwracalnych skutków prawnych

odmowy przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego). Sąd Apelacyjny

podzielił też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie istnieje obecnie możliwość

uwzględnienia wniosku poprzedników powodów (z 1949 r.) w jakiejkolwiek formie.

Odszkodowanie należne powodom powinno odpowiadać rzeczywistej wartości gruntu,

wartość ta powinna być ustalona według cen z daty ustalania odszkodowania (art. 363 §

2 k.c.) przy wzięciu pod uwagę stanu nieruchomości w chwili wyrządzenia szkody.

W skardze kasacyjnej strony pozwanej podniesiono zarzut naruszenia art. 160 §

1 k.p.a., art. 160 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy – Kodeks cywilny (...) (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), art. 361 § 2 k.c., art. 7 ust. 2 i

art. 4 dekretu z 1945 r., art. 6 k.c. oraz art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.c.

Według skarżącego, obecnie postępowanie o odszkodowanie powinno być zawieszone

z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa

użytkowania wieczystego. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i

przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma eksponowana w skardze

kasacyjnej kwestia przedwczesności żądania powodów, skoro jeszcze nie zakończyło

się definitywnie postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania

wieczystego na rzecz powodów, następców prawnych b. właścicieli tzw. gruntów (…),

objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r.

Z ustaleń faktycznych wynika to, że do chwili obecnej nie został rozpoznany

wniosek b. właścicieli (poprzedników prawnych powodów) złożony w 1949 r. o

przyznanie prawa własności czasowej (obecnie – użytkowania wieczystego). W ocenie

Sądów meriti, fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla przebiegu obecnego postępowania

o odszkodowanie z dwóch powodów. Po pierwsze, powodowie wywodzą bowiem swoje

roszczenie odszkodowawcze z faktu zaistnienia nieodwracalnych skutków odmowy

przyznania prawa majątkowego, a nie z faktu niewydania decyzji administracyjnej na

podstawie dekretu (art. 7 ust. 2 i art. 4 dekretu z 1945 r.). Po drugie, według Sądów, nie

ma obecnie w ogóle możliwości uwzględnienia wniosku z 1949 r. w jakiejkolwiek formie

(nastąpiło już bowiem ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby

trzeciej; pozwany Skarb Państwa nie wykazał, aby było możliwe przyznanie działki

zamiennej; istnienie ukształtowanej już praktyki administracyjnej tym zakresie).

Takiej interpretacji nie sposób jednak podzielić.

Sąd Apelacyjny nie kwestionował tego, że przepisy art. 7 ust. 4 i art. 5 dekretu z

1945 r. obowiązują jeszcze de lege lata. Zgodnie z art. 7 ust. 4, w przypadku

nieuwzględnienia wniosku (określonego w art. 7 ust. 1 dekretu) gmina zaofiaruje

uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów, na tych samych warunkach

dzierżawę wieczystą bądź prawo zabudowy na takim gruncie (obecnie: użytkowanie

wieczyste). W razie nieprzyznania prawa (użytkowania wieczystego) z jakichkolwiek

innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi, gmina jest zobowiązana uiścić

odszkodowanie (art. 7 ust. 5 i art. 9 dekretu). Przewidziany został zatem szczególny,

administracyjny tryb kompensowania skutków utraty ex lege wspomnianego wcześniej

prawa majątkowego (ustanowienie użytkowania wieczystego) przez ustanowienie tego

prawa na innej, tzw. zastępczej nieruchomości, w ostateczności – w wyniku przyznania

odszkodowania. Wszczęcie

tego

postępowania

administracyjnego

nastąpiło

na

podstawie wniosku złożonego w 1949 r. i nie zostało do chwili obecnej zakończone

rozstrzygnięciem merytorycznym lub formalnym (np. umorzeniem postępowania). W tej

sytuacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy w postępowaniu sądowym nie można

formułować ostatecznych wniosków odnośnie do sposobu ukończenia postępowania i

zasadniczego wpływu jego wyniku na zasadność roszczenia odszkodowawczego

powodów. Dzieje się tak dlatego, że w istniejącym stanie prawnym nie jest jednak

dopuszczalne w postępowaniu sądowym o odszkodowanie – jak to się określa w

orzecznictwie

Sądu

Najwyższego

rozstrzygnięć

organów

i

piśmiennictwie

administracyjnych

w

–

zakresie

swoiste

antycypowanie

rozpoznawania

wniosku

przewidzianego w art. 7 dekretu z 1945 r.; tak np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15

października 2008 r., I CSK 235/08, nieopubl.; (przewidywanie) rozstrzygnięć organów

administracyjnych w zakresie rozpoznania wniosku określonego w art. 7 dekretu z 1945

r. (tak np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2008 r., I CSK 235/08

nieopubl.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2000 r., III CKN 926/00, nieopubl.;

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2006 r., I CSK 22/06, nieopubl.). Skoro

przepisy art. 7 ust. 4 i 5 dekretu z 1945 r. przewidują określoną kompetencję organów

administracyjnych w zakresie wydawania określonych rozstrzygnięć (przyznanie tzw.

działki zastępczej, stosownego odszkodowania), to sąd cywilny w postępowaniu

rozpoznawczym nie może przesądzać o negatywnym dla strony wyniku postępowania

administracyjnego z określonego brzmienia tych przepisów lub dominującej praktyki

administracyjnej w związku z ich stosowaniem. To samo odnosi się do próby

poszukiwania uzasadnienia faktycznego roszczenia odszkodowawczego w stanie

nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania prawa majątkowego

na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. (definitywnie nabycie użytkowania

wieczystego spornej nieruchomości przez podmiot trzeci), jeżeli wniosek b. właścicieli (z

1949 r.) mógłby być jeszcze obecnie załatwiony w inny sposób (art. 7 ust. 4 i art. 5

dekretu z 1945 r.). Ocenę, czy istnieją prawne podstawy i możliwości pozytywnego

rozstrzygnięcia wniosku poprzedników prawnych powodów – wnioskodawców (np. w

zakresie przyznania tzw. działek zastępczych) należy pozostawić suwerennej decyzji

organów administracyjnych.

W tej sytuacji należy podzielić stanowisko skarżącego o przedwczesności

zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego powodów, skoro nie zostało jeszcze

ostatecznie ukończone postępowanie administracyjne dotyczące wniosku poprzedników

prawnych powodów z dnia 10 maja 1949 r. W związku z tym mogła pojawić się

konieczność zawieszenia obecnego postępowania sadowego na podstawie art. 177 § 1

pkt 3 k.p.c. przed ostatecznym, merytorycznym rozstrzygnięciem o odszkodowaniu

powodów. Zarzut skarżącego o nierozważeniu możliwości zastosowania tego przepisu

należy zatem uznać za uzasadniony.

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i

przekazał sprawę Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania (art. 39815 § 1

k.p.c.).