I CSK 220/07 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt I CSK 220/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 września 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian

SSN Dariusz Zawistowski

w sprawie z powództwa A. M.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Finansów

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 12 września 2007 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 12 stycznia 2007 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od powoda na rzecz

pozwanego kwotę 3.600 zł tytułem kosztów postępowania

kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powód domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa – Ministra Finansów

kwoty 179 719 000 zł z tytułu szkody jaką poniósł na skutek wprowadzenia przez

Ministra

Finansów

nowych

przepisów

w

zakresie

zwolnień

podatkowych

i wysokości stawek podatkowych, które nie miały uzasadnienia, naruszały zasadę

wolności gospodarczej i zasadę równości. Podniósł, że w październiku 1991 r.

rozpoczął działalność gospodarczą w zakresie importu, eksportu i sprzedaży paliw

płynnych. W następstwie wprowadzenia nowych przepisów podatkowych poniósł

wymierne straty w latach 1992 - 1996. W szczególności jako prywatny importer

musiał, ze względu na nałożenie akcyzy odsprzedawać paliwo rafineriom, które

korzystały z ulg i zwolnień od podatku akcyzowego. Aby sprzedawać paliwo musiał

ponownie odkupywać je od rafinerii, ponosząc stratę w wysokości różnicy między

ceną zakupu i sprzedaży paliwa.

Wyrokiem z dnia 8.06.2006 r. Sąd Okręgowy powództwo oddalił, czyniąc

w sprawie następujące ustalenia:

A.M. od lat siedemdziesiątych prowadził działalność gospodarczą. W 1991 r.

założył

spółkę

cywilną

i

prowadził

działalność

gospodarczą

pod

nazwą

Przedsiębiorstwo Handlowe „S.” s.c., której przedmiotem był import, eksport i obrót

paliwami

płynnymi.

Powód

sprowadzał

z zagranicy paliwo

na

podstawie

uzyskiwanych koncesji. W związku z ustaleniami stawek podatku akcyzowego dla

paliw do silników na podstawie kolejnych Zarządzeń Ministra Finansów z dnia 16

listopada 1993 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 544), z dnia 28 października 1994 r. (Dz.U. Nr

59, poz. 514), z dnia 8 lutego 1995 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 172) oraz z dnia 6 września

1995 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 512) powód nawiązał współpracę z dwiema rafineriami,

odsprzedając paliwo jeszcze poza granicami kraju i udostępniając własne składy

magazynowe, a następnie odkupując od nich paliwo już na terenie Polski. Taka

współpraca trwała do 1996 r., kiedy powód zakończył swoją działalność

gospodarczą stratą w wysokości 17.000.000 zł. Oddalając to powództwo Sąd

Okręgowy podniósł, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie

ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692)

do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed 1.09.2004 r. stosuje się przepisy

dotychczasowe, co oznacza, że stosuje się art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed

1.09.2004 r. Powód wywodził swoje roszczenie z tytułu odpowiedzialności Skarbu

Państwa za działania legislacyjne twierdząc, że zarządzenia Ministra Finansów

były niezgodne z delegacją ustawową i sprzeczne z umowami międzynarodowymi.

Tego rodzaju odpowiedzialności nie regulował art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed

1.09.2004 r. Tą ocenę podzielił Sąd Apelacyjny, który wyrokiem z dnia 12.01.2007

r. oddalił apelację powoda.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez powoda od tego wyroku zarzucono

naruszenie:

-

art. 217 k.p.c. w związku z art. 227 i 278 k.p.c. i 278 k.p.c. przez zaniechanie

przeprowadzenia dowodów na okoliczność powstania szkody, jej wysokości

i związku przyczynowego, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy;

-

art. 228 § 1 k.p.c. przez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych;

-

art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie

-

art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed 1.09.2004 r. przez dokonanie niewłaściwej

wykładni.

Wskazując na powyższe powód wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

i orzeczenie co do istoty sprawy względnie przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania przez Sąd Apelacyjny.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. W pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutu naruszenia

przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie

powód zarzucił naruszenie art. 217 k.p.c. w związku z art. 227 i 278 k.p.c. przez

zaniechanie przeprowadzenia dowodów odnośnie do powstania szkody, jej

wysokości i związku przyczynowego. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Sądy orzekające w niniejszej sprawie oddaliły powództwo z braku podstawy prawa

materialnego

do

zasądzenia

odszkodowania

związanego

z

bezprawiem

legislacyjnym zaistniałym przed wejściem w życie Konstytucji RP. Wydano więc

orzeczenie co do zasady odpowiedzialności przyjmując, że art. 417 k.c.

w brzmieniu obowiązującym sprzed 1.09.2004 r. nie stanowił podstawy prawnej

za szkody związane z tzw. bezprawiem legislacyjnym. Skoro taka była jedyna

przyczyna oddalenia powództwa, to oczywiście zbędne było prowadzenie

postępowania

dowodowego

do

wykazania

przesłanek

odpowiedzialności.

Jest oczywiste, że badanie przesłanek odpowiedzialności aktualizuje się wówczas,

gdy sama zasada odpowiedzialności nie budzi zastrzeżeń. W tym kontekście

należy również ocenić zarzut naruszenia art. 228 k.p.c.

2. Przechodząc

do

zagadnień

prawa

materialnego

i

zarzutów

sformułowanych w tym zakresie przez powoda w skardze kasacyjnej należy

wstępnie zauważyć, że stan prawny regulujący odpowiedzialność Skarbu Państwa

za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonej

czynności, uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Można tu wyróżnić trzy

okresy. Pierwszy można określić mianem „przedkonstytucyjnego", który zamyka się

datą 17.10.1997 r.; drugi - to swoisty okres przejściowy określony datą początkową

17.10.1997 r. i datą końcową 1.09.2004 r.; trzeci - to obecny stan prawny

obowiązujący od dnia 1.09.2004 r.

Z art. 3 k.c. i art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy - kodeks

cywilny i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) wynika podstawowa

wskazówka odnośnie do tego, jaki stan prawny należy stosować przy ocenie

zdarzeń zaistniałych w poszczególnych okresach. Najogólniej biorąc należy

stosować stan prawny obowiązujący w dacie zaistnienia zdarzenia wywołującego

szkodę. Stosując więc tę regułę stwierdzić należy, że do oceny odpowiedzialności

Skarbu Państwa za szkody związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed

dniem 17.10.1997 r należy stosować przepisy art. 417 - 421 k.c., a także przepisy

szczególne, o których stanowił art. 421 k.c., a przede wszystkim art. 153, 160 i 161

k.p.a. (ustawa z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa weszła w życie dnia

1.01.1998 r.). Wskazane przepisy należy stosować bez jakichkolwiek modyfikacji,

gdyż skutki czasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r. SK

18/00, OTK-A 2001, nr 8, poz. 256 (dotyczącego niekonstytucyjności art. 418 k.c.

i nadania nowego rozumienia art. 417 § 1 k.c.), jak i orzeczenia z dnia

23.09.2003 r. K 20/02 OTK-A 2003, nr 7, poz. 76 (dotyczącego niekonstytucyjności

art. 160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1 Ordynacji podatkowej w części ograniczającej

odszkodowanie do rzeczywistej szkody) można odnieść jedynie do szkód

powstałych po dniu 17.10.1997 r.

Taki pogląd sformułował wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

23.09.2003 r. i te same racje przemawiają za odniesieniem skutków czasowych

wyroku Trybunału z dnia 4.12.2001 r. do daty wejścia w życie Konstytucji.

Takie stanowisko prezentuje też Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia

20.05.2000 r., II CKN 293/00 (OSNC 2000, nr 11, poz. 209) stwierdził,

że „konstytucyjna

zasada

niedziałania

prawa

wstecz

wyłącza

w sprawie

o odszkodowanie uwzględnienia przepisu art. 77 ust. 1 Konstytucji do oceny

zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie". Taki też kierunek przyjęto

w innych orzeczeniach, (por. przykładowo: wyrok z dnia 6.10.2004 r., l CK 447/03,

niepublikowany; wyrok z dnia 20.10.2004 r. IV CK 96/04, niepublikowany; wyrok

z dnia 8.12.2004 r. I CK 303/04, niepublikowany). Jako odosobnione należy uznać

stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 10.10.2003 r. II CK 36/02 oraz w wyroku

z dnia 18.12.2003 r. l CK 39 5/02, (niepublikowane) w których uznano, że także do

oceny zdarzeń przed dniem 17.10.1997 r. nie znajduje zastosowania art. 418 k.c.,

gdyż jego ewidentna niekonstytucyjność uzasadnia wyeliminowanie wszelkich

skutków płynących z tej regulacji. Gdyby nawet podzielić ten pogląd to oznacza,

że podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa byłby art. 417 k.c. w brzmieniu

obowiązującym sprzed 1.09.2004 r. Zagadnienie związane z odpowiedzialnością

Skarbu Państwa z tytułu tzw. bezprawia legislacyjnego podjął Sąd Najwyższy

w uchwale z dnia 6.07.2006 r. III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56) oraz

w uchwale z dnia 24.11.2005 r. III CZP 82/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 148).

W pierwszej z tych uchwał dotyczącej odpowiedzialności Skarbu Państwa za

zaniechanie legislacyjne w czasie od wejścia w życie Konstytucji RP do dnia

1.09.2004 r. stwierdził, że podstawą prawną tej odpowiedzialności jest art. 417 § 1

k.c. w brzmieniu obowiązującym do 1.09.2004 r., ale w rozumieniu jakie wynika

z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r. SK 18/00. Jest to

stanowisko uzasadnione i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Druga

z powołanych wyżej uchwał dotyczy natomiast odpowiedzialności Skarbu Państwa

za zaniechanie legislacyjne w czasie przed wejściem w życie Konstytucji RP.

W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy – po dokonaniu szczegółowej analizy

prawnej postanowień Konstytucji RP z dnia 17.03.1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267),

ustawy konstytucyjnej z dnia 19.12.1947 r. (Dz.U. Nr 18, poz. 71 ze zm.);

Konstytucji z dnia 22.07.1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232); ustawy z dnia

15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez

funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243 ze zm.), a także przepisów

kodeksu cywilnego obowiązujących od 1.01.1965 r. uznał, że przed wejściem

w życie Konstytucji z 1997 r. państwo nie odpowiadało na zasadach prawa

cywilnego za następstwa bezczynności prawotwórczej. Jak podkreślono, brało się

to

z ugruntowanego

przekonania

o

suwerenności

władzy,

emanującej

stanowieniem prawa i naturze jej sprawowania. To stanowisko wynikało też

z ugruntowanej praktyki orzeczniczej na tle art. 417 i 418 k.c., który ukształtowała

uchwała Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 15.02.1971 r.

III CZP 33/70 (OSNCP 1971 nr 4, poz. 59), w której znalazło się stwierdzenie, iż art.

418 k.c. nie rozciąga się na zarządzenie o charakterze aktów normatywnych.

To stanowisko należy nie tylko podzielić, lecz odnieść je wprost do innego

przejawu bezprawności legislacyjnej w postaci wydania aktu normatywnego

sprzecznego z Konstytucją, ratyfikowaną umowę międzynarodową lub ustawę.

Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro – jak twierdzi

powód - szkoda jaką poniósł wynikła z wydania przez Ministra Finansów zarządzeń

podatkowych sprzecznych z ustawą i umowami międzynarodowymi. Należy przy

tym zauważyć, że gdyby nawet uznać, że art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu

obowiązującym do 1.09.2004 r. stanowi podstawę prawną odpowiedzialności

Skarbu Państwa za szkody związane z wydaniem przez Ministra Finansów

zarządzeń podatkowych sprzecznych z ustawą, to przecież owa sprzeczność

musiałaby być wykazaną stosownym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Nie sposób przecież przyjąć, aby sąd powszechny – w indywidualnej sprawie

odszkodowawczej – mógł oceniać zgodność zarządzenia wykonawczego Ministra

Finansów z ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową. Łatwo sobie

wyobrazić sytuację, iż w innej sprawie odszkodowawczej, inny sąd powszechny

zająłby odmienne stanowisko w tej kwestii. Badanie zgodności aktu normatywnego

z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą zastrzeżone jest

konstytucyjnie dla Trybunału. Także więc z tego względu uzasadnione jest

ugruntowane stanowisko Sądu Najwyższego, iż nowe zasady odpowiedzialności

Skarbu Państwa za niezgodne z prawem działania

władzy publicznej mają

zastosowanie do działań podejmowanych od dnia 17.10.1997 r. (por. wyrok z dnia

26.10.2004 r. IV CK 96/04, niepublik.; wyrok z dnia 6.10.2004 r. I CK 447/03,

niepublik., wyrok z dnia 18.02.2005 r. V CK 461/04 niepublik. i wiele innych).

To stanowisko jest także powszechnie akceptowane w piśmiennictwie. Wbrew

stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej w orzecznictwie Sądu

Najwyższego dominuje pogląd wyłączający retroakcję art. 77 ust. 1 Konstytucji RP

i skład orzekający ten pogląd podziela. Jeżeli nawet przyjąć, że zakaz retroakcji nie

ma

charakteru

absolutnego

i

jest

wyjątkowo

dopuszczalne,

to

przecież

w okolicznościach niniejszej sprawy nie zmienia to przedstawionej oceny prawnej

roszczenia powoda. Art. 77 ust. 1 Konstytucji zastosowany retroaktywnie mógłby

oznaczać tyle, iż obowiązujący art. 417 § 1 k.c. należałoby ujmować – także

w odniesieniu do zdarzeń przed wejściem w życie Konstytucji – tak, jak to wynika

z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r. Oznacza to tylko tyle,

że zbędne byłoby wykazywanie winy funkcjonariusza. Konieczne byłoby natomiast

wykazanie bezprawności działania, co w przypadku bezprawia legislacyjnego

w postaci wydania aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawa

wymaga przedłożenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Tego wymagania nie

spełniono. Z tych względów skargę kasacyjną należało oddalić (art. 3984 k.p.c.).