Supreme Court allows damages claim under Art. 160 CPA for non-party who initiated supervisory invalidation.

Sygn. akt I CSK 158/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 października 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Antoni Górski (przewodniczący)

SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)

SSN Kazimierz Zawada

w sprawie z powództwa J. P.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi W. i Wojewodzie M.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 25 października 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 28 października 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powód dochodzi w niniejszym procesie odszkodowania na podstawie art.

160 k.p.a. za szkodę spowodowaną wydaniem z naruszeniem prawa decyzji nr

19/65 PRN m. W. z dnia 29 czerwca 1965 r.

Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo uznając, że roszczenie

odszkodowawcze przysługuje jedynie podmiotom, które były stroną postępowania

administracyjnego, w którym wydana została decyzja z naruszeniem prawa, albo

w którym stwierdzono nieważność takiej decyzji, a powód nie był stroną takiego

postępowania. Sąd ten stwierdził, że przymiotu takiego nie nadaje mu fakt, że był

stroną postępowania nadzorczego.

Apelację powoda oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 13 października

2009 r. stwierdzając, że w ustalonym stanie faktycznym nie stosuje się art. 160

k.p.a., a zastosowanie ma natomiast art. 4171 k.c.

Skargę kasacyjną powoda uwzględnił Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 11

maja 2011 r., uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy powołał się na

uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r.,

sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75) i stwierdził, że art. 160

k.p.a. ma zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przed

dniem 1 września 2004 r. wydaniem decyzji administracyjnej, której nieważność lub

wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono po tym dniu.

Sąd Apelacyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia

28 października 2011 r. oddalił apelację powoda, uznając, że stroną w

postępowaniu odszkodowawczym nie są osoby, które nie były stronami

postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania niezgodnej z

prawem decyzji, nawet jeżeli zainicjowały one późniejsze postępowanie nadzorcze.

W ocenie Sądu odwoławczego status strony w znaczeniu procesowym nabywa się

przez udział w postępowaniu, ale nie uprawnia to do przyjęcia, że przy wykładni

art. 160 k.p.a. jako strona postępowania może być traktowana każda osoba

posiadająca legitymację procesową, bez względu na to, czy faktycznie brała udział

w

postępowaniu

administracyjnym,

w

który

zapadła

wadliwa

decyzja

administracyjna. Status strony w procesowej posiada wyłącznie podmiot, który brał

udział w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła wadliwa decyzja

administracyjna, stwierdził Sąd Apelacyjny. Ponieważ poprzedniczka prawna

powoda nie była stroną pierwotnego postępowania administracyjnego to również

powód nie posiada przymiotu strony pomimo bycia stroną późniejszego

postępowania nadzorczego, co skutkowało uznaniem przez Sąd Apelacyjny za

nieuzasadniony zarzutu naruszenia art. 160 k.p.a.

Powód zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 28 października

2011 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z

art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym

zawężeniu pojęcia „strony" użytego w art. 160 § 1 k.p.a. do strony postępowania, w

którym wydano nieważną decyzję administracyjną, z pominięciem materialnego

pojęcia „strony", wyrażonego w art. 28 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oddalającego

jego apelację i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego

rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powód zaakcentował dominujące

w judykaturze stanowisko, że spadkobiercom wnioskodawców służą roszczenia

odszkodowawcze na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., pomimo, iż ich spadkodawcy

nie

brali

udziału

w

postępowaniach

administracyjnych

prowadzących

do

nielegalnego rozporządzenia tzw. gruntami warszawskimi. Zdaniem skarżącego,

art. 160 § 1 k.p.a. przyznaje roszczenie odszkodowawcze „stronie", o którym to

statusie nie decyduje wcześniejsze wymienienie danej osoby przez organ wśród

adresatów decyzji rozstrzygającej w przedmiocie rozporządzenia gruntem, ale

obiektywne przesłanki określone w art. 28 k.p.a.

Strona pozwana w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie

skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego,

zaprzeczając, aby Sąd Apelacyjny dopuścił się błędnej wykładni art. 160 k.p.a.,

nadając pojęciu „strony" znaczenie wyłącznie proceduralne, a nie materialne.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Eksponowany w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu

naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. problem prawny sprowadza się

do wyznaczenia zakresu podmiotowego pojęcia „strona" użytego w art. 160 § 1

k.p.a. Skarżący kwestionuje bowiem zasadność przyjętego przez Sądy meriti

stanowiska, że osobom niebiorącym udziału w postępowaniu zakończonym

wydaniem decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.c.) nie przysługuje

legitymacja do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 §

1 k.p.a. Jego zdaniem przyjęta na gruncie k.p.a. konstrukcja strony postępowania,

ujmująca w tej kategorii każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku

dotyczy postępowanie, albo, który żąda czynności organu ze względu na swój

interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.c.), wyklucza zawężenie legitymacji do

dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. wyłącznie do osób

będących uczestnikami postępowania w którym wydano wadliwą decyzję

administracyjną. W konsekwencji, jak wskazuje skarżący, zasadnicze znaczenie

przy kwalifikacji danego podmiotu jako strony postępowania powinno mieć nie tylko

formalne uznanie takiego statusu w ramach postępowania lecz także ocena

istnienia interesu prawnego podmiotu, którego postępowanie dotyczy.

W dotychczasowym dorobku orzeczniczym Sądu Najwyższego pojęcie

„strony" uprawnionej do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie

art. 160 § 1 k.p.a. nie jest postrzegane jednolicie. W wyroku z dnia 8 stycznia

2002 r., sygn. akt I CKN 581/99 (publ. OSNC 2002, nr 10, poz. 128) Sąd

Najwyższy stanął na stanowisku, że skoro powód dochodzący roszczenia

odszkodowawczego nie był stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym

wydano decyzję z naruszeniem prawa, to nie znajduje do niego zastosowanie

art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego roszczenie odszkodowawcze podlega

ocenie na podstawie art. 417 k.c. Do tego poglądu, nawiązał również Sąd

Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt I CK 558/04 (niepubl.)

oraz w wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I CSK 25/10 (niepubl.)

przyjmując, że legitymacja do żądania odszkodowania na podstawie art. 160 § 1

k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotom będącym stroną w postępowaniu

administracyjnym, w którym wydano wadliwą decyzję administracyjną.

Odmienne stanowisko odnośnie do wykładni pojęcia „strona" ujętego

w art. 160 § 1 k.p.a. wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2011 r.,

sygn. akt I CSK 164/10 (niepubl.). Uznał on, że brak formalnego statusu strony

w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa,

nie wyklucza

późniejszego

dochodzenia

roszczenia

odszkodowawczego

na podstawie art. 160 k.p.a. Również w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt

I CSK 512/09 (niepubl.) Sąd Najwyższy, powołując się na art. 28 k.p.a.,

wskazujący, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego

interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, przyjął, że brak formalnego

przyznania powodowi statusu strony zarówno w postępowaniu, w którym została

wydana sprzeczna z prawem decyzja, jak i w postępowaniu nadzorczym,

nie wyklucza uznania istnienia legitymacji podmiotu do dochodzenia roszczenia

odszkodowawczego na podstawie art. 160 k.p.a. Taki kierunek interpretacyjny

przyjął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I CSK

402/11 (niepubl.) dokonując, w analogicznym jak przedmiotowej sprawie stanie

faktycznym,

oceny

istnienia

legitymacji

do

dochodzenia

roszczeń

odszkodowawczych na podstawie art. 160 k.p.a. przez podmiot, który nie był stroną

postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, ale na

wniosek którego w ramach postępowania nadzorczego stwierdzono wydanie

decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu do przywołanego orzeczenia Sąd

Najwyższy wskazał, że postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności

decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku

do decyzji

administracyjnej,

zwykle

ostatecznej,

wydanej

w

sprawie

administracyjnej, a zatem konkretyzującej treść stosunku administracyjnoprawnego

w relacjach pomiędzy orzekającym organem administracji a osobą mającą status

strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają - co do

zasady - normy prawa materialnego (administracyjnego lub też cywilnego), bo one

decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji

faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują

jego treść. W ocenie Sądu Najwyższego taka relacja pomiędzy „zwykłym"

postępowaniem

administracyjnym

a

postępowaniem

nadzorczym

wyklucza

możliwość uznania, iż podmiotowi, z inicjatywy którego doszło do wydania decyzji

nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa

(art. 156 § 1 k.p.a.), nie przysługuje status strony. Ocena bowiem tego,

czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego

podmiotu (art. 28 k.p.a.) należy do organu administracji publicznej, który prowadzi

to nadzwyczajne postępowanie nadzorcze. W konsekwencji, stroną w rozumieniu

art. 28 k.p.a. jest także ten podmiot, z inicjatywy którego doszło do wydania decyzji

nadzorczej i to niezależnie od tego, czy status strony przysługiwał mu w ramach

„zwykłego"

postępowania

administracyjnego.

Posiadanie

statusu

strony,

jak wskazuje Sąd Najwyższy w przywołanym judykacie, przesądza natomiast

o istnieniu legitymacji do dochodzenia, na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., roszczeń

o

naprawienie

szkody

wyrządzonej

przez

wydanie

wadliwej

decyzji

administracyjnej.

Problem określenia zakresu osób legitymowanych do dochodzenia roszczeń

o naprawienie szkody wyrządzonej wadliwą decyzją administracyjną na podstawie

art. 160 § 1 k.p.a. był również przedmiotem analizy Sądu Najwyższego w uchwale

z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 28/12 (publ. Biul. SN 2012, nr 6). Sąd

Najwyższy uznał w niej, w pełni podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu

wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2012 r., że osoby niebiorące udziału

w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa,

określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do dochodzenia

odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.

Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni

przychyla się do wyrażanych w judykaturze, a w szczególności uchwale Sądu

Najwyższego z dnia 21 czerwca 2012 r. oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia

13 kwietnia 2012 r., poglądów, że pojęcie „strona" użyte w art. 160 § 1 k.p.a..

należy oceniać przez pryzmat posiadania interesu prawnego do uczestnictwa

w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej

będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Stwierdzenie w postępowaniu

nadzorczym nieważności decyzji albo wydania decyzji z naruszeniem przepisów

prawa (art. 156 § 1 k.p.a.) skutkuje tym, że tracą na znaczeniu m. in. ustalenia

organu administracji dotyczące stron postępowania zakończonego jej wydaniem.

W

konsekwencji

sąd

w

postępowaniu

odszkodowawczym

wytoczonym

na podstawie art. 160 k.p.a. dokonując oceny, czy powodowi przysługiwał status

strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, w którym zapadła taka wadliwa

decyzja i nie jest w tym zakresie związany ustaleniami wadliwej decyzji. Przy tej

ocenie jest on uprawniony do brania pod uwagę okoliczności, które były podstawą

wydania decyzji nadzorczej. Pozwala to uznać, że osoby niebiorące udziału

w postępowaniu zakończonym wydaniem wadliwej decyzji są również uprawnione

do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.

Przenosząc powyższe oceny na stan faktyczny sprawy stwierdzić należy,

że powód J. P., z inicjatywy którego doszło do stwierdzenia nieważności decyzji nr

19/65 Prezydium Rady Narodowej z dnia 29 czerwca 1965 r., posiadał status

strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym był legitymowany do żądania

naprawienia, na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., szkody poniesionej w związku z

wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy uznał skargę kasacyjną

za zasadną i orzekł jak w sentencji na podstawie 39815 § 1 k.p.c.

es